一、農業(yè)社會化服務生產性需求
(一)組織載體“多層次”格局基本形成
全國已初步形成了以家庭承包經營為基礎、以政府公共服務機構為主導、多元化市場主體廣泛參與的農業(yè)社會化服務體系。根據農業(yè)部經管司、經管總站對全國29個省、自治區(qū)、直轄市的86個縣市區(qū)2013年農業(yè)社會化服務體系發(fā)展情況跟蹤監(jiān)測分析推測(下同)，平均每縣農業(yè)社會化服務體系人才數為8589人，其中公共服務機構、農民合作社、龍頭企業(yè)的人才占比分別為4.9%、58.5%和32.2%;縣均有專業(yè)技術職稱的有1336人，其中有高級職稱的52人，具有中級職稱的711人。
公益性服務體系初步形成。逐步建立了從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政府公益性服務組織。目前，全國種植業(yè)、畜牧獸醫(yī)、漁業(yè)、農機、農經管理等系統(tǒng)共有縣鄉(xiāng)兩級公益性監(jiān)管服務機構19.6萬多個，其中各類農技推廣站所占63.0%，農經管理部門占14.5%，疫病防控部門占8.2%，綜合服務中心(站)占8.1%，質量監(jiān)管部門占6.3%;鄉(xiāng)級公共服務機構仍占多數，占比為78.9%;各級農業(yè)公共服務機構人員超過120萬人。服務對象日趨多元化，普通農戶仍是最主要的服務對象，占公共服務機構提供服務的76.8%;其次是專業(yè)大戶，占11.5%;專業(yè)合作社占8.6%，各類涉農企業(yè)占3.1%。
經營性服務體系初具規(guī)模。包括病蟲害防治專業(yè)合作社、動物診療機構、漁民合作社、畜牧合作社、農機作業(yè)服務組織、農機維修廠及維修點、農機經銷點、農機供油點、沼氣服務站、各類中介服務組織、專業(yè)服務公司、專業(yè)市場和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)(含農產品加工企業(yè))，以及各類農產品市場、信息服務平臺等，組織總數超過428萬個，人才總計約2338萬人。
合作性服務組織快速發(fā)展。2014年底，全國58.4萬個村統(tǒng)一管理經營的集體經濟賬面資產共有2.6萬億元，村均447.3萬元，當年支付的公共服務費用 129億元，公益性基礎設施建設投入939.9億元，共有 24.6萬個行政村建立了集體經濟組織。全國依法登記的農民專業(yè)合作社達到133.74萬家，農民合作社在農業(yè)技術推廣、生產資料供應、農業(yè)機械化、標準化生產、農產品營銷等服務中發(fā)揮著越來越重要的作用。
(二)服務內容“多元化”格局基本形成
公益服務與經營服務相結合。農業(yè)公共服務機構的基礎設施條件持續(xù)改善，為各類新型農業(yè)經營主體提供服務頻次提升。在集體經濟組織用于農業(yè)生產的支出中，投資農田基本建設、支持生產糧食的補貼和投資小水利工程的修建是三項最主要的支出，分別占農業(yè)生產性支出的29.1%、20.4%和15.2%。村集體經濟組織服務能力不斷提高，提供統(tǒng)一灌溉服務的農作物面積比上年增加28.1%，組織技術培訓人次增加9.8%。農民合作社縣均服務農戶4.4萬戶，其中入社農戶2.8萬戶，非社員農戶1.6萬戶，增長了5.5%。縣均龍頭企業(yè)合同采購額達8.3億元，帶動專業(yè)合作社數88.5個，增加9.2%;帶動農戶數8.8萬戶，增加7.5%;帶動農戶增收總額2.3億元，增加19.4%;基礎設施建設投入為7142.7萬元，增長27.7%;為農戶墊資購買生產資料3447.1萬元，占總投入的24.8%。
專項服務與綜合服務相結合。監(jiān)測縣平均每縣有農業(yè)專業(yè)服務公司14.4個，增幅為2.7%，營業(yè)總收入增長了10.0%;植保服務隊統(tǒng)防統(tǒng)治面積增加了11.8%，農民支付費用則減少了5.2%。一些農機合作社順應市場變化，把業(yè)務范圍由原先單一的機耕服務擴展至耕種收、烘干、加工全程服務，并可以根據需求，量身訂制服務。其他社會化服務組織數量增速在前五位的分別為農業(yè)行業(yè)協(xié)會、農產品批發(fā)市場、農產品銷售企業(yè)、農民專業(yè)技術協(xié)會和植保服務隊，分別增長33.5%、25.4%、12.8%、5.5%和4.0%。
常規(guī)推進與改革探索相結合。監(jiān)測顯示，縣均涉農信貸余額比上年增長18.1%，其中合作社信貸余額增長76.2%，龍頭企業(yè)信貸余額增長46.2%。全國農業(yè)保險保費收入從2006年的8億元增加到2014年的325.7億元，參保農戶2.47億戶次，承保金額1.66萬億元，向3500萬受災農戶支付賠款214.6億元，承保主要農作物突破15億畝，占全國主要農作物播種面積的61.6%。
(三)服務機制“多形式”格局基本形成
各類農業(yè)社會化服務組織根據農民需要，結合各地實際不斷探索創(chuàng)新服務機制、服務手段，努力提升服務水平、服務質量，引導新型農業(yè)經營主體為農戶提供全程綜合服務，發(fā)揮新型農業(yè)經營主體在機械設備、技術操作等方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)社會化服務組織與規(guī)模經營主體的相互促進。
(四)服務試點“多舉措”推進成效顯著
農業(yè)生產社會化服務試點工作和成效可圈可點，其主要經驗可復制、可借鑒、可推廣。主要是：突出政府主導，健全公共服務平臺;深入調查研究，確定工作實施方案;統(tǒng)籌工作安排，制定具體實施細則;擇定服務主體，嚴格服務質量監(jiān)管;突出一主多元，培育新型經營主體;強化政策保障，改善農業(yè)服務環(huán)境;突出技術服務，強化服務人才培訓。
二、農業(yè)社會化服務制約性因素
盡管我國農業(yè)社會化服務體系建設有了長足的進步，但總體水平還比較低，體系建設不完善、政策扶持不到位、公共服務能力相對薄弱等問題普遍存在。
(一)農業(yè)社會化服務組織仍不完善
社會化服務工作有多部門參與，在職能設置上缺乏統(tǒng)籌協(xié)調機制，各類服務組織大部分運營機制缺乏制度規(guī)范。基層政府公共服務機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中受到削弱，體制不順、機制不活、隊伍不穩(wěn)、保障不足等方面的問題仍沒有得到根本解決，甚至服務功能弱化。一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革中片面強調減人、減事、減支，政府公益性監(jiān)管服務機構被簡單撤并，專業(yè)人員被大量分流或安排從事其他工作，農業(yè)公共服務能力受到削弱，難以適應發(fā)展需要。
從監(jiān)測縣看，僅有17.3%的縣實現(xiàn)鄉(xiāng)均有質量安全監(jiān)管機構，即使考慮到綜合服務中心整合的質量安全監(jiān)管職能，仍有一半以上的縣未實現(xiàn)質量安全機構設置的全覆蓋。鄉(xiāng)級公共服務機構是我國公共服務機構的主體，也是農村公共服務的主要提供者，但鄉(xiāng)級機構的保障條件與縣級差距較大。
(二)農業(yè)社會化服務能力仍然較弱
在農村勞動力的大量外出就業(yè)、農田適度規(guī)模經營的大背景下，一家一戶購買小型拖拉機和配套農機具逐漸失去作業(yè)市場，取而代之的是大型節(jié)能的綜合作業(yè)機械。但就目前而言，農業(yè)機械裝備結構不甚合理，小型拖拉機占90%，難以滿足現(xiàn)代農業(yè)對農機的要求。同時缺乏農機服務基礎設施建設和秸稈還田、土地深松整地、農田植保作業(yè)、谷物烘干等機械設備，加之職業(yè)農機手明顯不足等，成為農機新技術和農業(yè)綠色技術推廣的制約因素。
盡管國家積極倡導金融機構空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的網點覆蓋問題，但截至2014年底，全國金融機構空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有1570個。監(jiān)測顯示，農戶層面的信貸余額比上年下降了2.6%。由于農業(yè)保險高風險、低收益的特性，保險理賠環(huán)節(jié)多，核災不及時，投入成本高，商業(yè)保險機構對涉足農業(yè)領域積極性不高，保險服務體系發(fā)展相對滯后。2014年農業(yè)保險累計保費收入325.7億元，同比增長只有6.2%，農業(yè)保險費的收入僅占財產保險行業(yè)保費收入的4.90%。2014年中央1號文件提出了關于“提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼”政策意見，但具體政策和解決方案并沒有出臺落實，致使各級財政力量不足的產糧大縣因沒有足夠的配套補貼資金，農業(yè)保險業(yè)務充其量保持原狀，甚至出現(xiàn)負增長。
(三)生產要素配置不合理矛盾凸顯
首先是高層次人才缺乏。雖然我國農業(yè)社會化服務體系的人才建設穩(wěn)步提升，但人才基礎仍顯薄弱，人才總體素質及專業(yè)能力仍存在相當的差距，無法滿足社會化服務主體對人才的需求。監(jiān)測顯示，縣均有碩士以上學歷的社會化服務人才17.3人，不能滿足縣均27.2人的碩士人才需求。其次是土地細碎化經營。耕地規(guī)模小、地塊零碎，浪費了耕地資源，降低了農業(yè)勞動力和機械的生產效率，阻礙了適度規(guī)模經營和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。承包土地分散化，制約服務社會化。第三是資產利用率低下。據2014年農經統(tǒng)計，村集體經濟組織村均總資產平均占用額為429.71萬元，村均凈收益21.69萬元，總資產收益率僅為5.05%，若扣除資源性資產帶來的土地發(fā)包等收入，則總資產收益率更低至2.24%。
(四)社會化服務發(fā)展環(huán)境有待完善
農民對市場化服務的心理承受價位較低，得到廣大農民的普遍認可需要一段時間，而經營性服務組織購置農機設備資金投入大、閑置時間長、周轉比較慢，直接影響經營效益。部分服務對象戶資金不能及時到位，致使服務組織不得不墊資服務，直接影響服務組織領域拓展的積極性，導致起步發(fā)展艱辛。服務主體與服務對象有效銜接明顯不足，加之針對農業(yè)社會化服務的扶持政策不多，專項資金項目較少，政府對服務主體的各種補貼相對偏少，承接服務的主體積極性不高，難以調動經營性服務組織的積極性。農業(yè)設施用地、倉儲、曬場、烘干設施難以解決，一直是各類社會化服務組織集中反映的問題，公司性質的企業(yè)購置農機設備往往不能享受國家農機補貼。多數經營性服務組織與農戶之間還沒有形成利益共享、風險共擔的合作機制，在很大程度上制約了經營性服務組織的發(fā)展空間和內生動力。服務組織在實施服務過程中如出現(xiàn)服務質量、數量等方面的糾紛，沒有完善的政策和仲裁機構去協(xié)調處理此類爭端。
三、農業(yè)社會化服務制度性建設
農業(yè)社會化服務作為政府采購的創(chuàng)新性大政策，其精準性的制度性建設主要包括購買目錄、制訂標準、規(guī)范合同、實施方案、管理辦法等，實現(xiàn)目錄細化、程序規(guī)范和監(jiān)督機制科學嚴謹，促使其具體實施常態(tài)化、規(guī)范化、標準化、普惠化。
(一)購買目錄
按照中央“通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經營性服務組織從事農業(yè)公益性服務”的要求，應當逐步實施并不斷完善對相應的農業(yè)生產經營活動的諸環(huán)節(jié)所提供的各類社會化服務給予補貼的政策。
1. 金融保險：包括政策性農業(yè)貼息、低息貸款，農民互助信用合作社補貼，小額信貸擔保機構補貼等;政策性農業(yè)保險的保費補貼，農民互助保險合作社補貼等。
2. 生態(tài)補償：建立提升農田地力、促進節(jié)能減排的農業(yè)生態(tài)環(huán)境補償機制，對增施有機肥減少化肥施用量、推進畜禽養(yǎng)殖糞便和餐廚垃圾等無害化資源化處理、種植綠肥和安全防治病蟲害、回收殘留地膜、使用全降解地膜、綜合治理農田地膜殘留污染，以及秸稈禁燒粉碎還田、覆蓋還田、堆腐還田、過腹還田等科學利用農作物秸稈提升地力給予補貼。
3. 測土配方：對運用科學手段對某一地區(qū)地塊的肥力、酸堿性、微生物等情況進行定性或定量分析，最終總結出該地區(qū)地塊適宜種植哪些農作物品種，或者對所種植的農作物所需的各種肥料、需要的用量，以及對肥料進行成分分析、并做含量勾兌給予補貼。
4. 農藥化肥：為促進標準化生產，確保農產品質量安全，對施用高效、無毒、低殘留的農藥和生物肥料給予補貼。
5. 良種供應：對經國家或省級農作物品種審定委員會審定、適合推廣應用、符合農業(yè)生產需要和市場前景較好的農作物品種的農戶給予補貼。
6.農機服務：對在主要農作物種植和畜牧業(yè)生產過程中，以及農、畜產品初加工和處理過程中所規(guī)模提供的各種機械化作業(yè)服務給予補貼。包括農田建設、機耕道建設、土壤耕作、種植和施肥、農田植保、保護性耕作、農田排灌、作物收獲、農產品初加工等。廣義的農業(yè)機械化服務還包括林業(yè)、漁業(yè)和蠶桑、養(yǎng)蜂、食用菌類培植等。
7. 科技推廣：對通過試驗、示范、培訓、指導以及咨詢服務等，把應用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的科技成果和實用技術普及應用于農業(yè)生產的產前、產中、產后全過程的活動給予補貼。包括種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的良種繁育和地膜覆蓋、施用肥料、病蟲害防治、栽培和養(yǎng)殖技術，農副產品加工、保鮮、貯運技術，農業(yè)機械技術和農用航空技術，農田水利、土壤改良與水土保持技術，農村供水、農村能源利用和農業(yè)環(huán)境保護技術，農業(yè)氣象技術以及農業(yè)經營管理技術等。
8. 統(tǒng)防統(tǒng)治：對為了減輕或防止病原微生物和害蟲、害草等危害作物或人畜而人為地采取某些手段的統(tǒng)防統(tǒng)治服務給予補貼。
9. 農業(yè)用水：本著“因地制宜、節(jié)約資源、科學環(huán)保”的用水原則，對提供灌溉和農村牲畜用水的社會化服務給予補貼。
10. 谷物烘干：對提供稻谷和小麥、玉米等主要農產品機械化干燥的服務給予補貼。包括購置設備和建造設施的補貼，農產品烘干經營的補貼。
11. 農機購置：對農民和農業(yè)生產經營服務組織購買國家支持推廣的先進適用的農業(yè)機械給予的補貼。
12. 提升品質：為加快解決農產品產后損失浪費嚴重以及質量安全問題，重點對農產品初加工設施、農產品及配套產品檢測費用給予補貼。
(二)制訂標準
為規(guī)范農業(yè)社會化服務綜合標準化建設，提高農田綜合生產能力，保障國家糧食安全，確保農產品質量安全，推動農業(yè)現(xiàn)代化，培育創(chuàng)新農業(yè)社會化服務多元主體，讓農業(yè)生產簡單化、方便化、標準化、社會化，為政府購買公益性服務奠定基礎，必須研究制訂標準綜合體企業(yè)規(guī)范(或縣市乃至省級、國家綜合標準)。所謂綜合標準化，是指為達到確定的目標，運用系統(tǒng)分析方法，建立標準綜合體并貫徹實施的標準化活動。標準綜合體是標準化對象綜合及其相關要素按其內在聯(lián)系或功能要求形成的相關指標協(xié)調優(yōu)化、相互配合的成套標準。
研制社會化服務標準綜合體重點要明確：一是購買內容，如前所述。二是服務標準，包括技術標準和服務質量。三是主體資質，包括服務主體的組織形式、服務手段、服務范圍等服務能力的綜合評價標準。四是購買程序，包括服務對象、補貼標準、規(guī)范協(xié)議、審核驗收、兌現(xiàn)補貼等，政府購買服務采取競爭性立項的辦法，擇優(yōu)扶持農民合作經濟組織、專業(yè)服務公司等多元服務主體。五是監(jiān)管方式，包括監(jiān)管機構、工作原則、檢查方法、認定過程、張榜公示等，由農業(yè)、財政、紀檢、審計等政府主管部門組成監(jiān)管機構，制定農業(yè)社會化服務綜合標準化績效考核辦法，按照考核辦法和服務合同規(guī)定的內容，對服務質量實行跟蹤問效和后續(xù)監(jiān)管。
(三)規(guī)范合同
農業(yè)社會化服務合同文本包括縣級政府或主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與有資質的服務組織的服務協(xié)議，有資質的服務組織與服務對象的服務協(xié)議。
(四)實施方案
主要內容包括：試點目的、試點原則、試點安排、試點內容、運作方式、補貼標準，有關要求及其附件：試點補助資金管理辦法、服務組織服務面積分配表、社會化服務各環(huán)節(jié)費用估算表等。
(五)管理辦法
內容主要包括總則、補貼范圍與對象、項目申報與審批、資金撥付與管理、實施檢查與監(jiān)督、附則。
四、農業(yè)社會化服務全局性推進
健全農業(yè)社會化服務體系，為農戶提供低成本、便利化的生產經營服務，是關系現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的全局性工作，必須從大處著眼、從小處著手，強化基層公益性服務，增強集體經濟組織對農戶生產經營的服務能力，培育和支持新型農業(yè)社會化服務組織。
(一)突破重點
構建新型農業(yè)社會化服務體系是一項長期而艱巨的任務，需要持之以恒、堅持不懈地努力。在“十三五”期間應作為農村綜合改革的重要內容，確立“頂層設計指導、公共財政扶持、局部試點先行、適時全面推進”的原則，著力在生產經營服務、農村金融服務、公共監(jiān)管服務三個方面，力求在組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新上實現(xiàn)新突破。
創(chuàng)新服務主體，提高現(xiàn)代農業(yè)生產經營的組織化程度：在農業(yè)公共服務能力建設、健全農村集體經濟組織、規(guī)范發(fā)展農民專業(yè)合作社、集約扶持專業(yè)化服務企業(yè)、強化其他社會化服務機構上實現(xiàn)新突破。創(chuàng)新金融制度，進一步解決發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的瓶頸問題：在支持合作社開展信用合作、進一步拓展農業(yè)信貸擔保、持續(xù)擴大政策性農業(yè)保險上實現(xiàn)新突破。創(chuàng)新管理機制，著力健全現(xiàn)代農業(yè)公共監(jiān)管服務體系：在農村土地承包監(jiān)管服務、農村集體資產監(jiān)管服務上實現(xiàn)新突破。
(二)對策建議
補貼政策應穩(wěn)定。補貼政策的持續(xù)性、穩(wěn)定性乃至常態(tài)化非常必要、也十分重要，應該積極穩(wěn)妥地逐步推開，在整縣試點推進的基礎上總結經驗，穩(wěn)步擴大至整省試點推進。建議將政府購買服務所需資金列入縣級政府綜合預算，提供資金保障支持;免除種糧大縣縣級財政補貼，由中央、省級、地級分別承擔。
扶持力度應加大。建議在興辦農田水利基礎設施、新建谷物烘干設施、糧食收購儲備庫、農機庫房等農業(yè)設施用地指標和項目資金上對社會化服務組織給予優(yōu)先審批、優(yōu)先支持;將機耕道建設納入補貼范圍，給予建設資金和年度維護補助;增加新型農業(yè)社會化服務主體基礎設施、設備投入的補貼;提高對綠色增產技術的推廣補助標準;增加對提高產品質量、減少損失的糧食烘干設施的補貼;加大信貸、保險的政策扶持力度，促使政府、銀行、保險、服務組織、農戶五方參與合作共贏，建立健全政策性農業(yè)保險工作長效機制。
監(jiān)督管理應強化。全程社會化服務試點涉及的工作層面和服務環(huán)節(jié)較多，縣鄉(xiāng)兩級在各環(huán)節(jié)的認定、檢查和驗收等方面，應進一步完善規(guī)章制度，健全臺賬。建議政府組織第三方仲裁機構，協(xié)調處理對服務組織在實施服務過程中出現(xiàn)的服務質量、數量等方面的糾紛，分清責任、解決糾紛，避免糾紛升級造成群體事件發(fā)生。盡快出臺社會化服務組織在實施作業(yè)服務項目過程中相關監(jiān)管部門的規(guī)范文件(如招投標、仲裁等)。加強對縣以下公共服務監(jiān)管機構的建設力度，力爭覆蓋到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。加大財政投入，對縣以下公共服務機構的財政保障力度應不低于縣級機構。在公用經費、人員培訓等方面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務機構傾斜。
培育主體應加快。有針對性地培育一批服務手段強、服務質量好、服務范圍廣的專業(yè)服務主體，有所側重地培育、發(fā)展、壯大，發(fā)揮引領示范作用。建議加大對農機合作服務組織基礎建設的補貼力度，對達到一定服務能力、積極推廣示范新技術的社會化服務組織，實行以獎代補，鼓勵發(fā)展。科研教育主管部門應在科技創(chuàng)新、科技推廣方面大力支持新型服務機構，增加對基礎性人才的培訓，注重各類農機化學校和實訓基地建設，提高對培訓的補助標準。
服務范圍應擴展。建議通過擴大服務范圍、提高服務質量、增加服務項目，對整個生產環(huán)節(jié)形成保姆式全程服務，農業(yè)、農機部門跟上技術指導、制定服務標準，有針對性地重點培植實力強、技術精、服務質量高的組織，做到少而精、大而強，不要撒芝麻鹽，造成資源浪費。建議政府通過補貼等引導政策，確保農業(yè)設備配件和其他高消耗易短缺生產資料的保有量，為服務組織提供技術和售后保障;將農產品及配套產品檢測費用納入政府購買農業(yè)公益性服務指導目錄。
(作者系農業(yè)部原巡視員、研究員，中國社科院城市發(fā)展研究會副秘書長)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：農村經營管理
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