一、農業社會化服務生產性需求
(一)組織載體“多層次”格局基本形成
全國已初步形成了以家庭承包經營為基礎、以政府公共服務機構為主導、多元化市場主體廣泛參與的農業社會化服務體系。根據農業部經管司、經管總站對全國29個省、自治區、直轄市的86個縣市區2013年農業社會化服務體系發展情況跟蹤監測分析推測(下同)，平均每縣農業社會化服務體系人才數為8589人，其中公共服務機構、農民合作社、龍頭企業的人才占比分別為4.9%、58.5%和32.2%;縣均有專業技術職稱的有1336人，其中有高級職稱的52人，具有中級職稱的711人。
公益性服務體系初步形成。逐步建立了從中央到鄉鎮五級政府公益性服務組織。目前，全國種植業、畜牧獸醫、漁業、農機、農經管理等系統共有縣鄉兩級公益性監管服務機構19.6萬多個，其中各類農技推廣站所占63.0%，農經管理部門占14.5%，疫病防控部門占8.2%，綜合服務中心(站)占8.1%，質量監管部門占6.3%;鄉級公共服務機構仍占多數，占比為78.9%;各級農業公共服務機構人員超過120萬人。服務對象日趨多元化，普通農戶仍是最主要的服務對象，占公共服務機構提供服務的76.8%;其次是專業大戶，占11.5%;專業合作社占8.6%，各類涉農企業占3.1%。
經營性服務體系初具規模。包括病蟲害防治專業合作社、動物診療機構、漁民合作社、畜牧合作社、農機作業服務組織、農機維修廠及維修點、農機經銷點、農機供油點、沼氣服務站、各類中介服務組織、專業服務公司、專業市場和農業產業化龍頭企業(含農產品加工企業)，以及各類農產品市場、信息服務平臺等，組織總數超過428萬個，人才總計約2338萬人。
合作性服務組織快速發展。2014年底，全國58.4萬個村統一管理經營的集體經濟賬面資產共有2.6萬億元，村均447.3萬元，當年支付的公共服務費用 129億元，公益性基礎設施建設投入939.9億元，共有 24.6萬個行政村建立了集體經濟組織。全國依法登記的農民專業合作社達到133.74萬家，農民合作社在農業技術推廣、生產資料供應、農業機械化、標準化生產、農產品營銷等服務中發揮著越來越重要的作用。
(二)服務內容“多元化”格局基本形成
公益服務與經營服務相結合。農業公共服務機構的基礎設施條件持續改善，為各類新型農業經營主體提供服務頻次提升。在集體經濟組織用于農業生產的支出中，投資農田基本建設、支持生產糧食的補貼和投資小水利工程的修建是三項最主要的支出，分別占農業生產性支出的29.1%、20.4%和15.2%。村集體經濟組織服務能力不斷提高，提供統一灌溉服務的農作物面積比上年增加28.1%，組織技術培訓人次增加9.8%。農民合作社縣均服務農戶4.4萬戶，其中入社農戶2.8萬戶，非社員農戶1.6萬戶，增長了5.5%。縣均龍頭企業合同采購額達8.3億元，帶動專業合作社數88.5個，增加9.2%;帶動農戶數8.8萬戶，增加7.5%;帶動農戶增收總額2.3億元，增加19.4%;基礎設施建設投入為7142.7萬元，增長27.7%;為農戶墊資購買生產資料3447.1萬元，占總投入的24.8%。
專項服務與綜合服務相結合。監測縣平均每縣有農業專業服務公司14.4個，增幅為2.7%，營業總收入增長了10.0%;植保服務隊統防統治面積增加了11.8%，農民支付費用則減少了5.2%。一些農機合作社順應市場變化，把業務范圍由原先單一的機耕服務擴展至耕種收、烘干、加工全程服務，并可以根據需求，量身訂制服務。其他社會化服務組織數量增速在前五位的分別為農業行業協會、農產品批發市場、農產品銷售企業、農民專業技術協會和植保服務隊，分別增長33.5%、25.4%、12.8%、5.5%和4.0%。
常規推進與改革探索相結合。監測顯示，縣均涉農信貸余額比上年增長18.1%，其中合作社信貸余額增長76.2%，龍頭企業信貸余額增長46.2%。全國農業保險保費收入從2006年的8億元增加到2014年的325.7億元，參保農戶2.47億戶次，承保金額1.66萬億元，向3500萬受災農戶支付賠款214.6億元，承保主要農作物突破15億畝，占全國主要農作物播種面積的61.6%。
(三)服務機制“多形式”格局基本形成
各類農業社會化服務組織根據農民需要，結合各地實際不斷探索創新服務機制、服務手段，努力提升服務水平、服務質量，引導新型農業經營主體為農戶提供全程綜合服務，發揮新型農業經營主體在機械設備、技術操作等方面的優勢，實現社會化服務組織與規模經營主體的相互促進。
(四)服務試點“多舉措”推進成效顯著
農業生產社會化服務試點工作和成效可圈可點，其主要經驗可復制、可借鑒、可推廣。主要是：突出政府主導，健全公共服務平臺;深入調查研究，確定工作實施方案;統籌工作安排，制定具體實施細則;擇定服務主體，嚴格服務質量監管;突出一主多元，培育新型經營主體;強化政策保障，改善農業服務環境;突出技術服務，強化服務人才培訓。
二、農業社會化服務制約性因素
盡管我國農業社會化服務體系建設有了長足的進步，但總體水平還比較低，體系建設不完善、政策扶持不到位、公共服務能力相對薄弱等問題普遍存在。
(一)農業社會化服務組織仍不完善
社會化服務工作有多部門參與，在職能設置上缺乏統籌協調機制，各類服務組織大部分運營機制缺乏制度規范。基層政府公共服務機構在鄉鎮機構改革中受到削弱，體制不順、機制不活、隊伍不穩、保障不足等方面的問題仍沒有得到根本解決，甚至服務功能弱化。一些地方在鄉鎮機構改革中片面強調減人、減事、減支，政府公益性監管服務機構被簡單撤并，專業人員被大量分流或安排從事其他工作，農業公共服務能力受到削弱，難以適應發展需要。
從監測縣看，僅有17.3%的縣實現鄉均有質量安全監管機構，即使考慮到綜合服務中心整合的質量安全監管職能，仍有一半以上的縣未實現質量安全機構設置的全覆蓋。鄉級公共服務機構是我國公共服務機構的主體，也是農村公共服務的主要提供者，但鄉級機構的保障條件與縣級差距較大。
(二)農業社會化服務能力仍然較弱
在農村勞動力的大量外出就業、農田適度規模經營的大背景下，一家一戶購買小型拖拉機和配套農機具逐漸失去作業市場，取而代之的是大型節能的綜合作業機械。但就目前而言，農業機械裝備結構不甚合理，小型拖拉機占90%，難以滿足現代農業對農機的要求。同時缺乏農機服務基礎設施建設和秸稈還田、土地深松整地、農田植保作業、谷物烘干等機械設備，加之職業農機手明顯不足等，成為農機新技術和農業綠色技術推廣的制約因素。
盡管國家積極倡導金融機構空白鄉鎮的網點覆蓋問題，但截至2014年底，全國金融機構空白鄉鎮仍有1570個。監測顯示，農戶層面的信貸余額比上年下降了2.6%。由于農業保險高風險、低收益的特性，保險理賠環節多，核災不及時，投入成本高，商業保險機構對涉足農業領域積極性不高，保險服務體系發展相對滯后。2014年農業保險累計保費收入325.7億元，同比增長只有6.2%，農業保險費的收入僅占財產保險行業保費收入的4.90%。2014年中央1號文件提出了關于“提高中央、省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例，逐步減少或取消產糧大縣縣級保費補貼”政策意見，但具體政策和解決方案并沒有出臺落實，致使各級財政力量不足的產糧大縣因沒有足夠的配套補貼資金，農業保險業務充其量保持原狀，甚至出現負增長。
(三)生產要素配置不合理矛盾凸顯
首先是高層次人才缺乏。雖然我國農業社會化服務體系的人才建設穩步提升，但人才基礎仍顯薄弱，人才總體素質及專業能力仍存在相當的差距，無法滿足社會化服務主體對人才的需求。監測顯示，縣均有碩士以上學歷的社會化服務人才17.3人，不能滿足縣均27.2人的碩士人才需求。其次是土地細碎化經營。耕地規模小、地塊零碎，浪費了耕地資源，降低了農業勞動力和機械的生產效率，阻礙了適度規模經營和現代農業發展。承包土地分散化，制約服務社會化。第三是資產利用率低下。據2014年農經統計，村集體經濟組織村均總資產平均占用額為429.71萬元，村均凈收益21.69萬元，總資產收益率僅為5.05%，若扣除資源性資產帶來的土地發包等收入，則總資產收益率更低至2.24%。
(四)社會化服務發展環境有待完善
農民對市場化服務的心理承受價位較低，得到廣大農民的普遍認可需要一段時間，而經營性服務組織購置農機設備資金投入大、閑置時間長、周轉比較慢，直接影響經營效益。部分服務對象戶資金不能及時到位，致使服務組織不得不墊資服務，直接影響服務組織領域拓展的積極性，導致起步發展艱辛。服務主體與服務對象有效銜接明顯不足，加之針對農業社會化服務的扶持政策不多，專項資金項目較少，政府對服務主體的各種補貼相對偏少，承接服務的主體積極性不高，難以調動經營性服務組織的積極性。農業設施用地、倉儲、曬場、烘干設施難以解決，一直是各類社會化服務組織集中反映的問題，公司性質的企業購置農機設備往往不能享受國家農機補貼。多數經營性服務組織與農戶之間還沒有形成利益共享、風險共擔的合作機制，在很大程度上制約了經營性服務組織的發展空間和內生動力。服務組織在實施服務過程中如出現服務質量、數量等方面的糾紛，沒有完善的政策和仲裁機構去協調處理此類爭端。
三、農業社會化服務制度性建設
農業社會化服務作為政府采購的創新性大政策，其精準性的制度性建設主要包括購買目錄、制訂標準、規范合同、實施方案、管理辦法等，實現目錄細化、程序規范和監督機制科學嚴謹，促使其具體實施常態化、規范化、標準化、普惠化。
(一)購買目錄
按照中央“通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經營性服務組織從事農業公益性服務”的要求，應當逐步實施并不斷完善對相應的農業生產經營活動的諸環節所提供的各類社會化服務給予補貼的政策。
1. 金融保險：包括政策性農業貼息、低息貸款，農民互助信用合作社補貼，小額信貸擔保機構補貼等;政策性農業保險的保費補貼，農民互助保險合作社補貼等。
2. 生態補償：建立提升農田地力、促進節能減排的農業生態環境補償機制，對增施有機肥減少化肥施用量、推進畜禽養殖糞便和餐廚垃圾等無害化資源化處理、種植綠肥和安全防治病蟲害、回收殘留地膜、使用全降解地膜、綜合治理農田地膜殘留污染，以及秸稈禁燒粉碎還田、覆蓋還田、堆腐還田、過腹還田等科學利用農作物秸稈提升地力給予補貼。
3. 測土配方：對運用科學手段對某一地區地塊的肥力、酸堿性、微生物等情況進行定性或定量分析，最終總結出該地區地塊適宜種植哪些農作物品種，或者對所種植的農作物所需的各種肥料、需要的用量，以及對肥料進行成分分析、并做含量勾兌給予補貼。
4. 農藥化肥：為促進標準化生產，確保農產品質量安全，對施用高效、無毒、低殘留的農藥和生物肥料給予補貼。
5. 良種供應：對經國家或省級農作物品種審定委員會審定、適合推廣應用、符合農業生產需要和市場前景較好的農作物品種的農戶給予補貼。
6.農機服務：對在主要農作物種植和畜牧業生產過程中，以及農、畜產品初加工和處理過程中所規模提供的各種機械化作業服務給予補貼。包括農田建設、機耕道建設、土壤耕作、種植和施肥、農田植保、保護性耕作、農田排灌、作物收獲、農產品初加工等。廣義的農業機械化服務還包括林業、漁業和蠶桑、養蜂、食用菌類培植等。
7. 科技推廣：對通過試驗、示范、培訓、指導以及咨詢服務等，把應用于種植業、林業、畜牧業、漁業的科技成果和實用技術普及應用于農業生產的產前、產中、產后全過程的活動給予補貼。包括種植業、林業、畜牧業、漁業的良種繁育和地膜覆蓋、施用肥料、病蟲害防治、栽培和養殖技術，農副產品加工、保鮮、貯運技術，農業機械技術和農用航空技術，農田水利、土壤改良與水土保持技術，農村供水、農村能源利用和農業環境保護技術，農業氣象技術以及農業經營管理技術等。
8. 統防統治：對為了減輕或防止病原微生物和害蟲、害草等危害作物或人畜而人為地采取某些手段的統防統治服務給予補貼。
9. 農業用水：本著“因地制宜、節約資源、科學環保”的用水原則，對提供灌溉和農村牲畜用水的社會化服務給予補貼。
10. 谷物烘干：對提供稻谷和小麥、玉米等主要農產品機械化干燥的服務給予補貼。包括購置設備和建造設施的補貼，農產品烘干經營的補貼。
11. 農機購置：對農民和農業生產經營服務組織購買國家支持推廣的先進適用的農業機械給予的補貼。
12. 提升品質：為加快解決農產品產后損失浪費嚴重以及質量安全問題，重點對農產品初加工設施、農產品及配套產品檢測費用給予補貼。
(二)制訂標準
為規范農業社會化服務綜合標準化建設，提高農田綜合生產能力，保障國家糧食安全，確保農產品質量安全，推動農業現代化，培育創新農業社會化服務多元主體，讓農業生產簡單化、方便化、標準化、社會化，為政府購買公益性服務奠定基礎，必須研究制訂標準綜合體企業規范(或縣市乃至省級、國家綜合標準)。所謂綜合標準化，是指為達到確定的目標，運用系統分析方法，建立標準綜合體并貫徹實施的標準化活動。標準綜合體是標準化對象綜合及其相關要素按其內在聯系或功能要求形成的相關指標協調優化、相互配合的成套標準。
研制社會化服務標準綜合體重點要明確：一是購買內容，如前所述。二是服務標準，包括技術標準和服務質量。三是主體資質，包括服務主體的組織形式、服務手段、服務范圍等服務能力的綜合評價標準。四是購買程序，包括服務對象、補貼標準、規范協議、審核驗收、兌現補貼等，政府購買服務采取競爭性立項的辦法，擇優扶持農民合作經濟組織、專業服務公司等多元服務主體。五是監管方式，包括監管機構、工作原則、檢查方法、認定過程、張榜公示等，由農業、財政、紀檢、審計等政府主管部門組成監管機構，制定農業社會化服務綜合標準化績效考核辦法，按照考核辦法和服務合同規定的內容，對服務質量實行跟蹤問效和后續監管。
(三)規范合同
農業社會化服務合同文本包括縣級政府或主管部門、鄉鎮政府與有資質的服務組織的服務協議，有資質的服務組織與服務對象的服務協議。
(四)實施方案
主要內容包括：試點目的、試點原則、試點安排、試點內容、運作方式、補貼標準，有關要求及其附件：試點補助資金管理辦法、服務組織服務面積分配表、社會化服務各環節費用估算表等。
(五)管理辦法
內容主要包括總則、補貼范圍與對象、項目申報與審批、資金撥付與管理、實施檢查與監督、附則。
四、農業社會化服務全局性推進
健全農業社會化服務體系，為農戶提供低成本、便利化的生產經營服務，是關系現代農業發展的全局性工作，必須從大處著眼、從小處著手，強化基層公益性服務，增強集體經濟組織對農戶生產經營的服務能力，培育和支持新型農業社會化服務組織。
(一)突破重點
構建新型農業社會化服務體系是一項長期而艱巨的任務，需要持之以恒、堅持不懈地努力。在“十三五”期間應作為農村綜合改革的重要內容，確立“頂層設計指導、公共財政扶持、局部試點先行、適時全面推進”的原則，著力在生產經營服務、農村金融服務、公共監管服務三個方面，力求在組織創新、制度創新、管理創新上實現新突破。
創新服務主體，提高現代農業生產經營的組織化程度：在農業公共服務能力建設、健全農村集體經濟組織、規范發展農民專業合作社、集約扶持專業化服務企業、強化其他社會化服務機構上實現新突破。創新金融制度，進一步解決發展現代農業的瓶頸問題：在支持合作社開展信用合作、進一步拓展農業信貸擔保、持續擴大政策性農業保險上實現新突破。創新管理機制，著力健全現代農業公共監管服務體系：在農村土地承包監管服務、農村集體資產監管服務上實現新突破。
(二)對策建議
補貼政策應穩定。補貼政策的持續性、穩定性乃至常態化非常必要、也十分重要，應該積極穩妥地逐步推開，在整縣試點推進的基礎上總結經驗，穩步擴大至整省試點推進。建議將政府購買服務所需資金列入縣級政府綜合預算，提供資金保障支持;免除種糧大縣縣級財政補貼，由中央、省級、地級分別承擔。
扶持力度應加大。建議在興辦農田水利基礎設施、新建谷物烘干設施、糧食收購儲備庫、農機庫房等農業設施用地指標和項目資金上對社會化服務組織給予優先審批、優先支持;將機耕道建設納入補貼范圍，給予建設資金和年度維護補助;增加新型農業社會化服務主體基礎設施、設備投入的補貼;提高對綠色增產技術的推廣補助標準;增加對提高產品質量、減少損失的糧食烘干設施的補貼;加大信貸、保險的政策扶持力度，促使政府、銀行、保險、服務組織、農戶五方參與合作共贏，建立健全政策性農業保險工作長效機制。
監督管理應強化。全程社會化服務試點涉及的工作層面和服務環節較多，縣鄉兩級在各環節的認定、檢查和驗收等方面，應進一步完善規章制度，健全臺賬。建議政府組織第三方仲裁機構，協調處理對服務組織在實施服務過程中出現的服務質量、數量等方面的糾紛，分清責任、解決糾紛，避免糾紛升級造成群體事件發生。盡快出臺社會化服務組織在實施作業服務項目過程中相關監管部門的規范文件(如招投標、仲裁等)。加強對縣以下公共服務監管機構的建設力度，力爭覆蓋到每個鄉鎮。加大財政投入，對縣以下公共服務機構的財政保障力度應不低于縣級機構。在公用經費、人員培訓等方面向鄉鎮公共服務機構傾斜。
培育主體應加快。有針對性地培育一批服務手段強、服務質量好、服務范圍廣的專業服務主體，有所側重地培育、發展、壯大，發揮引領示范作用。建議加大對農機合作服務組織基礎建設的補貼力度，對達到一定服務能力、積極推廣示范新技術的社會化服務組織，實行以獎代補，鼓勵發展。科研教育主管部門應在科技創新、科技推廣方面大力支持新型服務機構，增加對基礎性人才的培訓，注重各類農機化學校和實訓基地建設，提高對培訓的補助標準。
服務范圍應擴展。建議通過擴大服務范圍、提高服務質量、增加服務項目，對整個生產環節形成保姆式全程服務，農業、農機部門跟上技術指導、制定服務標準，有針對性地重點培植實力強、技術精、服務質量高的組織，做到少而精、大而強，不要撒芝麻鹽，造成資源浪費。建議政府通過補貼等引導政策，確保農業設備配件和其他高消耗易短缺生產資料的保有量，為服務組織提供技術和售后保障;將農產品及配套產品檢測費用納入政府購買農業公益性服務指導目錄。
(作者系農業部原巡視員、研究員，中國社科院城市發展研究會副秘書長)
中國鄉村發現網轉自：農村經營管理
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