省直管縣行政體制改革背景下的縣域經濟社會可持續發展內生動力研究
——以湖南省長沙縣為例
【摘要】當前，我國創新管理體制，推進 “省直管縣” 體制改革進程；湖南省提出加快推進新型城鎮化的重點地區，試點探索建立事權、財權、行政權三統一的省直管縣管理體制，培育新的經濟增長點，促進縣域經濟持續快速健康發展。長沙縣作為全國百強縣，縣域發展進入一個全新的加速增長期。在湖南省直管縣行政體制改革背景下，長沙縣要取得長足的發展，未來工作的重中之重是：培育內生動力，擺脫經濟依賴性，依靠自身的比較優勢，參與區域分工，進而實現長沙縣經濟社會的可持續發展。
一、引言
2015年長沙縣超過浙江義烏挺進全國縣域經濟八強。2014年，財政總收入已達到207.2億，成為中部地區首個財政收入過兩百億元縣。對長沙縣來說，這不是一個簡單的數量概念，而是一個重要的歷史性突破，具有里程碑式的意義。它標志著長沙縣的綜合實力邁上了一個新臺階；標志著長沙縣將步入一個更科學的發展階段。從長沙縣十二屆黨代會正式提出了“進軍全國前十強”的目標。長沙縣域經濟發展的參照系，已經從全省、從中部地區，轉到全國縣域經濟前十強，目前這個目標已經實現。但是面對當前縣域經濟發展方式帶來的種種問題，探討如何實現縣域經濟社會可持續發展則是我們的當務之急。長沙縣作為全國十八個改革開放典型地區之一，站在一個全新的發展階段，這促使我們思考如何培育縣域經濟社會發展的內生動力？進而促進實現長沙縣域經濟社會的可持續發展。有待于我們深入探討。
二、培育長沙縣域經濟社會可持續發展內生動力的必要性分析
長沙縣位于湖南省東部，長沙地區中部，湘江和瀏陽河的下游。西接省城長沙市區及望城縣，北達汨羅市和平江縣，東接瀏陽市，南抵株洲市區與湘潭市區。從東、南、北三面環繞省會和長沙市區，處于長株潭兩型社會綜合配套改革試驗區的核心地帶。總面積1997平方千米，目前長沙縣轄18個鄉鎮、5個街道。據第六次人口普查，長沙縣總人口979665人，近98萬人。
近年來，長沙縣域經濟增長的速度明顯加快。但從經濟增長的動力源看，長沙縣主要依靠的還是要素投入和經濟刺激，經濟增長的內生動力尤為不足，經濟社會的可持續發展嚴重受阻。當前迫切需要實現經濟發展方式的轉型，這也對長沙縣外生型經濟發展方式向內生型轉發展方式轉變提出了更高的要求。
（一）縣域經濟內部結構的改善需要發展方式的轉型
發展方式的轉型對于改善長沙縣域內部經濟結構至關重要，尤其是利用調整工業結構，打造特色工業產業集群，以集聚化、高端化積極搶占產業制高點。是實現長沙縣域經濟內生型發展的關鍵戰略。同時，隨著“兩型社會”建設的進一步深入，內部經濟結構也發生了深刻的變化，絕大多數地區基本完成了小康型經濟的發展，在全面小康型經濟嬗變的過程中，迫切需要一種新的發展模式，來破解新的發展階段不斷出現的新問題。
（二）國內外經濟環境的影響需要發展方式的轉型
長期以來長沙縣域經濟的發展主要依靠外生型動力，而當前我國經濟發展來自國外的增長動力有所減弱，導致以外向型發展方式為主導的東部地區經濟增長速度也開始放緩，從而降低了中西部地區上游產業的需求帶動作用。同時，我國經濟社會發展正面臨節能減排、淘汰過剩產業等任務的壓力，如果繼續依靠單純的生產要素投入和外部經濟刺激，長沙縣經濟社會的發展速度不僅會放緩，而且會使其經濟結構的矛盾進一步惡化。
（三）要實現輻射和拉動作用需要發展方式的轉型
縣城星沙距長沙火車站、黃花國際機場、霞凝新港均約8公里。城區主要干道與縣域內“四高速（京珠高速、長永高速、機場高速、繞城高速）、兩國道（107國道、319國道）、一機場（黃花國際機場）”實現了互通，全縣“九縱十二橫”的骨干道路網架全面拉通，并實現了與長沙市區的全面無縫對接，以星沙為中心的“十分鐘經濟圈”、“三十分鐘經濟圈”已經形成。同時水電、醫院、學校等基礎設施、配套設施和公益設施日臻完善。盡管處于“兩型社會”試驗區的核心地帶，長沙縣要積極扶持發展大湘西，打造綠色發展先行區。要實現對周邊地區經濟的輻射，培育內生增長動力才是根本。長沙縣要實現經濟社會的可持續發展，培育內生增長動力是關鍵。培育內生增長動力，有利于發揮長沙縣域經濟的后發優勢，發揮自身發展的自主性、主導性，有利于實現經濟社會發展的生態文明，減少對脆弱環境的破壞。在“十二五”期間，國家加大對“兩型社會”的支持力度，長沙縣也充分利用其核心地位的優勢，實施就地轉化戰略，延長產業鏈，將資源優勢轉變成產業優勢，同時也增加非資源性產業和低碳產業，降低對資源的依賴程度。
三、培育長沙縣域經濟社會可持續發展內生動力的機理分析
（一）長沙縣域經濟社會可持續發展的多種依賴性
2014國際國內宏觀經濟形勢極為復雜的一年，面對復雜多變的國際國內形勢，長沙縣域經濟保持兩位數快速增長。具體來分析，從長沙縣域經濟目前的增長動力源來看，所依靠的還主要是要素投入和外部經濟刺激政策，經濟增長的內生動力明顯不足，這就很難保障其經濟社會發展的可持續性。這種內生動力的不足，主要體現為長沙縣域經濟社會的多方面依賴性。
1、對資源的依賴性較強
長沙縣域經濟的產業結構大多對資源的依賴性較強。經濟快速發展與土地、能源、重要原材料短缺矛盾及國家對土地利用、能源節約、二氧化碳以及污染物排放更高要求使發展壓力增大。因此，一旦資源枯竭，區域經濟社會的發展必將陷入困境。另外，長期依靠豐富資源獲得增長，將致使經濟體喪失內在創新動力，誘發“荷蘭病”效應。除此之外，高度依賴資源的產業結構，也常常使區域發展出現較大的波動性，并導致生態破壞、環境污染等問題。
2、過度依賴投資拉動
經濟增長過度依賴投資拉動，而消費拉動不足。長沙縣從2009年投資率45.5%，到2013年投資率達64.9%。2014年完成固定資產投資（不含農戶）761.9億元，比上年增長17.2%。經濟增長對投資的依賴性正在增加，投資增長對經濟增長的促進作用處于首要地位。在不考慮投資對經濟增長乘數效應作用下，固定資產投資對經濟增長的拉動作用已遠超消費，五年累計完成投資1543.4億元。
3、過度依賴外部資金
2008年中央政府出于拉動內需、激活市場、惠及民生的良好愿望，出臺了四萬億救市計劃，據專家測算，四萬億的救市資金至少導致了十萬億的地方政府融資，地方政府普遍負債嚴重。就長沙縣來講，目前負債超過70億，且已步入還債高峰期，還款壓力巨大。
4、過分依賴外向型經濟
受美、歐債務危機沖擊及國內宏觀經濟形勢的影響，經濟發展面臨較大壓力。長沙縣以工程機械和汽車零部件為主導的工業經濟面臨嚴峻挑戰，處于資金、市場雙向萎縮的寒冬時期，工程機械產值下降四分之一，汽車及零部件產值下降五分之一，尤其是“三一”重工，對財稅收入影響很大。2012年美國福布斯網站載文稱：中國經濟真正的威脅來自于制造業泡沫，而人們極為擔憂的中國房地產和基礎設施泡沫，只是中國能通過花錢解決的短期挑戰。這一觀點需要引起我們的高度重視。
（二）培育長沙縣域經濟社會可持續內生動力的機理分析
未來十年實施長沙縣域經濟可持續發展戰略的關鍵是擺脫經濟增長的依賴性，實現區域經濟的可持續發展，而達到這一目標的關鍵在于培育經濟增長的內生動力。這種內生性增長的實現需要經濟協作區的經濟實現多種轉變。
1、培育區域經濟系統的創新能力
培育內生動力的關鍵一環是增強區域經濟系統的創新能力，而人力資本是決定創新能力的核心要素。長沙縣相對于湖南省來說就業環境可是說具有得天獨厚的優勢，但是相對于沿海地區還是難以留住人才、吸引人才，從而阻礙了地方經濟的發展。如何從根本上改變這一現狀需要國家、地方政府和用人單位采取更有力的措施，如完善投資軟硬環境，為返鄉創業的大學生、企業家、海歸等提供必要的資金、技術、政策上的優惠和幫扶、為長沙縣域經濟增長提供強有力的人才儲備庫。
2、實施資源 “就地轉換”戰略
區位資源、自然資源是長沙縣較為重要的比較優勢，在未來很長一段時間內，區位資源優勢將會凸顯，自然資源優勢仍將是長沙縣參與市場分工的主要籌碼。因此，培育內生型增長動力并不是要徹底放棄對資源的利用，而是要對資源實施“就地轉換”戰略，以便盡量延長本地資源型產業鏈，從而降低資源投入在整個區域系統中的價值比重。吸引或培育一批中下游產業，實現優勢資源與現代制造業的對接，這將大大改善長沙縣的產業結構、技術結構和居民收入狀況。
3、充分利用區域外部資源
內生動力的培育過程還需充分利用區域外部資源，其中極為重要而有效的措施就是積極承接來自發達地區的產業轉移。加強與東部沿海地區政府和企業的溝通對接，努力吸引符合區域發展方向的產業落戶，變過去勞動力跨區域轉移就業為就近就地就業。
4、制度創新作為第一要務
制度創新是經濟發展的動力源泉，是長沙縣域經濟發展的另一重要內生動力，與東部沿海地區相比，長沙縣更需要對外開放的新制度安排。長沙縣各級政府尤其是基層政府必須切實轉變職能，將制度創新作為“第一要務”，加快構建有利于科學發展的體制機制。實現長沙縣的創新發展、轉型發展、低碳發展、和諧發展和科學發展，把制度優勢轉化為發展優勢，形成有利于科學發展的體制機制，以想干、敢干、快干的飽滿熱情，實現長沙縣域經濟社會發展新的跨越。
四、培育長沙縣域經濟社會可持續發展內生動力的路徑探析
當前，全球金融危機雖然對原有的經濟發展形成沖擊，但同時也形成了“倒逼機制”，對培育經濟發展的內在動力提供了有利時機。要保持經濟社會的可持續發展，需要盡快培育經濟增長的內生動力，提升產業結構、發展特色產業、利用資源稟賦等經濟因素行為相結合，刺激居民最終消費，扶持中小企業發展，推動經濟發展向“內需為主、消費支撐、均衡發展、創新驅動”的模式轉變。按照“三個共同”的要求，更加注重民生的持續改善，更加注重農村的繁榮發展，更加注重社會的公平正義，更加注重環境的生態友好。要切實把握“速度”、“綠色”、“特色”“創新”“品質”、“協同”的總體原則，促進長沙縣縣域經濟的迅速發展。
（一）突出“速度”
強調“速度”，長沙縣就是要繼續保持大干快上的工作作風和理念，繼續保持爭先進位的責任感、緊迫感，加快推進大項目、大園區、大產業建設，使縣域經濟保持較快的發展速度，為實現全面小康、構建和諧社會提供堅實基礎。
1、加快產業轉型
發揮縣域產業比較優勢，堅持信息化和工業化兩化融合，先進制造業和現代服務業雙輪驅動，加快打造國際化的現代產業之都。
一是要加快發展先進制造業。加快經開區發展，運用高新技術改造提升傳統優勢制造業，促進傳統產業兩型化、高端化、集群化。二是要加快發展服務經濟。加快發展臨空經濟、現代物流、服務外包、文化創意、電子商務等現代服務業。大力引進國內外企業集團總部和區域總部、研發中心、營運中心，加快發展樓宇經濟和總部經濟。三是要加快推進信息化建設。建設以無線網絡和泛在網絡為主要特征的“智慧城市”。有序推進三網融合，加快三網融合產業化基地建設，培育新的經濟增長點。積極利用信息技術改造傳統產業，強化信息技術在工業、農業和服務業中的運用。加快電子政務建設，提升城市管理、應急聯動、公共服務等方面的信息化水平。
2、加快城鄉轉型
堅持城鄉統籌、均衡發展，優化城鄉資源配置，破除城鄉二元結構，率先形成城鄉規劃建設、產業布局、公共服務、社會管理一體化的新格局。
一是要優化縣域空間布局。突出區域主導功能，形成發展導向明確、要素配置均衡、空間集約集聚的發展格局。二是要深入推進產城融合。堅持以城育產，以產興城，加快“園區經濟”向“城市經濟”轉變。三是要加快推進新農村建設。積極推動城市資本向農村聚集、城市公共服務向農村覆蓋、城市基礎設施向農村延伸、城市現代文明向農村輻射。加強農村專業合作組織規范化建設，引導一批合作組織向現代企業轉變。
3、加快社會轉型
以提高人民群眾幸福指數為核心，加強社會民生建設。堅持民生優先，推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全縣人民。
一是實施居民收入倍增計劃，多途徑促進居民收入較快增長。鼓勵和支持自主創業，促進社會充分就業，積極發展和諧勞動關系。二是加大教育投入，合理配置公共教育資源，促進教育公平。三是深化醫藥衛生體制改革，加快建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，努力為群眾提供安全、有效、方便、價廉的公共衛生服務。四是進一步加強人口和計劃生育工作，穩定低生育水平，提高出生人口素質。此外，大力發展養老事業，開展多種形式的老齡服務。加強社會保險、社會救助、社會福利的銜接和協調，進一步提高社會保障統籌層次，提高保障標準，加大保障性住房建設力度。
（二）突出“特色”
突出特色，調整優化產業結構，促進經濟發展由二產主導向三次產業協同帶動轉變。大力發展現代農業，優化提升第二產業，加快發展現代服務業，延伸產業鏈及產業價值鏈，提升產業核心競爭力，建立多元支撐、高端高效的現代產業體系。
1、 大力發展現代農業
以現代農莊、農業示范區和鄉鎮經濟發展為平臺，加強農業與加工、農業與旅游、農業與城鄉發展的有機融合，協調農林牧漁業全面增長。推進農業科技進步，提高農業機械化和農產品加工水平，健全農產品質量安全體系，確保農產品質量安全。強化農業服務支撐體系建設，扎實推進特色優勢農業集聚升級，加快推進現代農業發展步伐。一是提升優勢農業。二是發展特色農業。三是推進現代農莊建設。
2、優化提升第二產業
以高端化、國際化和集群化為方向，加大技術創新力度，拉伸產業鏈條，提高本地配套能力，做大做強工程機械、汽車及零部件等優勢支柱產業，不斷提升電子信息、新材料、食品飲料和建筑業的發展層級，進一步提升第二產業的核心競爭力。
一是打造工程機械之都。構建中國工程機械核心技術開發研究中心、交易展示中心、質量技術檢測中心，完善信息共享平臺、物流采購和配送平臺，鼓勵企業積極開拓海外市場，打造工程機械之都。二是建設汽車產業新板塊。實施整車帶動與零部件推動與升級戰策略，調優經開區、榔梨、江背、黃花、果園和干杉汽車產品結構，建設中國汽車產業新板塊。三是發展壯大建筑業。將非公有制建筑企業納入創業帶動就業的政策支持體系，給予社會保險等補貼及其他就業扶持政策；支持企業探索新的經營方式(如BT、BOT、PPP等)。四是改造提升傳統工業。
3、加快發展現代服務業
加快現代服務業發展，鼓勵縣域企業拓展高附加值業態，構建以現代物流、商務服務、商貿餐飲、休閑旅游和家庭服務為支撐的現代服務業體系，提高服務業發展水平。
一是現代物流。加快推進集貨物集散、儲存、配送、流通加工、商品檢驗、物流信息服務等功能于一體的專業物流園區建設。強化物流標準化體系建設，提高物流經營管理水平、服務水平和信息化水平，推進各類物流裝備的現代化。二是商務服務。積極發展金融、咨詢、設計等專業服務業。發展總部經濟和樓宇經濟。三是商貿餐飲。推進恒廣歡樂世界、城市商貿綜合體等商業項目建設，將星沙商圈升級打造成功能多元化和具有較高品質的長沙市消費次中心；構建城鄉一體的商業連鎖經營網絡，重點建設農村商貿綜合體，推進“商務下鄉”。
4、培育發展戰略性新興產業
在現有主導產業集聚的基礎上，按照創新驅動、重點突破、市場主導、引領發展的要求，重點培育新能源汽車、高端裝備制造、電子信息、新材料、文化創意等戰略性新興產業。加大引資、引技、引智力度，做大優勢，突出特色，提升水平。
一是新能源汽車及零部件。重點支持園區的汽車企業，著力突破動力電池、驅動電機和電子控制領域關鍵核心技術，發展新能源汽車關鍵零部件。大力發展各類混合動力、純電動和燃料電池汽車。二是高端裝備制造。以經開區為載體，依托中聯重科、三一集團、山河智能、中鐵軌道等龍頭企業帶動作用，深度融合精密機械、電子信息等高新技術成果，實現機械制造成套裝備的智能化、高端化和網絡化，努力把裝備制造業打造成長沙縣的超級產業。三是電子信息產業。著力培育光電產業，重點發展微電子和光電子材料和器件、專用電子設備和材料、新一代移動通信技術、下一代網絡和基礎軟件等。四是新材料產業。重點開發電動汽車用大功率動力電池關鍵材料、汽車涂料、全釩液流電池材料、鋁塑復合板、新型陶瓷材料、高檔環保涂料、建筑節能材料等產品，延伸新材料產業鏈，推動新材料產業集聚，建設成中部最具競爭優勢的新材料產業基地。五是文化創意產業。結合縣域文化創意產業發展實際，重點支持創意設計、動漫影視、工藝美術、數字出版等新興文化業態，形成具有湖湘特色的文化創意產品生產、經營、服務、運作模式，努力開創文化創意產業蓬勃發展的良好局面。
（三）突出“綠色”
1、堅持綠色，打造生態宜居城市
堅持“綠色”，就是要嚴格落實兩型社會建設要求，大力發展綠色低碳經濟，加強環境保護和生態建設，讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清新的空氣、吃上放心的食物，把長沙縣建設成為最適宜創業、工作、生活的生態宜居城市。
2、堅持綠色，實現生產方式轉型
堅持綠色，實現生產方式的“綠色轉型”。長沙縣要以建立低碳經濟運行體系為戰略目標，完善區域循環經濟發展體系，完善企業清潔生產體系，加快研發替代能源資源，全力推進發展清潔能源。進一步立足生態優勢，大力加強生態文明建設，以推動經濟社會和生態效益相統一的內生動力的發展。堅持經濟建設與生態建設一起推進、產業競爭力與環境競爭力一起提升、經濟效益與環境效益一起考核、物質文明與生態文明一起發展，進一步保持和擴大我市良好的生態優勢，放大生態產業，推動長沙縣域經濟社會的可持續發展。
（四）突出“創新“
突出“創新”，就是要高揚“全國改革開放典型地區”這面旗幟，積極傳承本土紅色文化，大力弘揚放眼世界、敢為人先的長沙縣精神，不斷激發人民群眾的創新創業熱情，使全社會的創造活力充分釋放、創新成果不斷涌現、創業活動蓬勃開展。
1、推進創新人才聚集化
實施人才強縣戰略，樹立人才優先發展理念，制定人才中長期發展規劃，按照高端引領、整體推進的思路，統籌抓好各類人才隊伍建設，為全縣經濟社會發展提供人才保障和智力支持。
一是探索招才引智新模式。設立高層次人才引進常設機制，繼續實施3235工程，實現招才引智工作的常態化、規范化。
二是加大技術人才開發。整合政府、高校、科研院所、職業學校及培訓機構的資源優勢，搭建人才集群服務平臺，促進各類人才在集群內部成長。
三是優化人才服務環境。完善人才綜合服務機構，設立人才服務大廳，為人才提供“一站式”服務。建立跟蹤服務和反饋機制，及時解決人才工作和生活中的困難和問題。
2、完善科技創新機制
健全創新體系，優化創新平臺，完善科技創新機制，加強產學研合作，大力扶持高新技術企業和科技型中小企業，促進創新資源的優化配置，形成有利于自主創新的政策環境、市場環境、法制環境和社會環境。促進科技成果轉化，加強科技應用推廣，提高科技創新對縣域發展的貢獻，實現創新驅動發展。
一是建設科技創新平臺。加快先進裝備制造、汽車及零部件、新材料、電子信息等領域的工程（重點）實驗室、工程（技術）研究中心、企業技術中心建設。二是健全科技創新體系。三是促進科技成果轉化。搭建科技成果交易平臺、孵化器信息平臺等，完善信息共享機制。
3、優化創新環境
積極推動產權保護，培育中介機構，完善管理體制，營造公平合理、競爭有序的縣域創新環境。
一是加強知識產權保護。加快知識產權信息平臺建設，組建縣知識產權服務中心，著重建設一個面向全縣中小企業、通過互聯網操作的專利數據平臺。二是完善創新中介服務。建設社會化、網絡化、專業化的中介服務體系，密切技術、資本、產業等創新要素間的聯系，降低創新成本，提高創新效率。三是加強管理體制創新。改革科技創新管理模式，健全和規范科技行政管理的規則和程序，不斷提高科技行政管理的規范化、制度化水平。大力推進電子政務建設，建立完善電子政務科技服務平臺，增強科技部門服務社會和基層的能力。
4、改革創新擴大開放
深化改革，創新發展。把改革創新作為加快轉變經濟發展方式的動力和支撐，推進經濟、社會、行政等領域改革，加快構建有利于科學發展的體制機制。加快擴大對外開放，積極參與多區域合作，不斷提高開放合作的水平和層次，在擴大開放深化合作中引進更多先進技術和管理經驗，獲得更多的資源、要素和空間，不斷地整合，融注形成內生動力，進而推動經濟發展方式加快轉變，實現長沙縣域經濟社會又好又快發展。
作者單位：吉首市委黨校
中國鄉村發現網轉自： 湖南省人民政府發展研究中心 湖南省人民政府發展研究中心 湖南省人民政府發展研究中心湖南省人民政府發展研究中心
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