【摘要】近年來，國家高度重視公共文化事業建設，各級政府加大了對文化事業的投入力度。加強農村公共文化建設是統籌城鄉發展、構建和諧社會的重要內容，而資金不足成為制約農村公共文化事業發展的首要問題。為解決農村公共文化事業資金短缺的困境，推動少數民族地區農村公共文化事業的健康發展，應建立起政府投資為主導、社會力量投資為必要補充的農村公共文化事業多元化資金投入體系。
新晃是湖南省最西部，居湖南“人頭形”版圖的“鼻尖”上一個少數民族自治縣，全縣轄7鎮16鄉297個村，總面積1508平方公里，居住著侗、漢、苗、回等26個民族，總人口27萬，侗族人口為最多，占81.06﹪。侗族在宋代時稱做“仡伶”，明、清兩代曾叫“峒蠻”、“峒苗”、“峒人”、“洞家”等他稱。在秦漢時期屬夜郎國治地，唐宋兩朝曾置夜郎縣，歷時287年。夜郎文化積淀深厚，被著名的社會學家、人類學家、民族學家、社會活動家費孝通先生譽為“楚尾黔首夜郎根”。近年來，縣委政府高度重視民族公共文化建設，在縣財政非常困難的情況下仍然多渠道、多途徑籌措資金投入民族文化事業。然而，就新晃來看，農村公共文化事業經費投入遠遠落后于發達地區，導致公共文化基礎設施薄弱、公共文化產品的供給不足。因此，資金短缺問題已經成為制約新晃公共文化事業發展的瓶頸。探索和創新公共文化事業籌資方式，是改善新晃農村公共文化基礎設施條件以及公共文化產品有效供給的重要保證。
一、新晃縣公共文化事業建設資金投入的現狀
近年來，新晃縣針對公共文化事業的資金投入力度逐年加大，投入結構不斷完善，公共文化投入成效顯著。
（一）鄉鎮文化站建設資金投入基本情況
近年來，我縣以為民辦實事項目工作為依托，抓好文化基礎設施建設。新晃縣基層文化站建設從籌建到圓滿完成，各鄉鎮都花了大力氣，投入了不少人力、物力和財力，有效地推動了基層文化站建設。同時，文化站活動豐富多彩，近年來部分鄉鎮還組織舉辦了多次有本土特色的基層文化藝術展演活動，很好地展示了農村文藝團隊的風采，并進一步激發了各地的創建熱情，有力地推動了基層文化工作。此外，文化行政部門和民間藝術交流協會還多次組織舉辦了文化站管理人員和文體骨干培訓，不斷提升文化站人員素質，規范文化站的運行機制，使基層文化站發揮了應有的作用。全縣23個鄉鎮綜合文化站，總建筑面積6900平方米，每站面積300平方米，其中中央投資368萬元，省配套6萬元，地方配套2萬元，實現了鄉鄉都有新的文化站的目標。在鄉鎮綜合文化站建設中，我們文化行政部門始終堅持“用活文化扶持政策，突出民族文化特點，鼓勵民間資金進入，確保設施惠民實用”的原則。如我縣新寨鄉磨寨村通過社會公益籌資50萬元修建了“天應鼓樓”，在充分論證的基礎上，把新寨鄉的綜合文化站建在鼓樓的對面，形成遙相呼應的民族文化建筑景觀。
（二）“新農村書屋”建設資金投入基本情況
建成“農家書屋”69個，為每個書屋配備價值3萬元的圖書、報刊、音像制品。為每個村配備書柜3個、圖書2000冊，解決了農民“看書難”問題。目前全縣296個村實現了“村村都有農家書屋”，每個書屋配備圖書1500余冊、音像制品百余種，確實為農民送去了精神食糧。并創新書屋“書生管書”的社會管理模式。
（三）文化信息資源共享工程資金投入基本情況
完成了9個文化信息資源共享工程村級站點建設任務，為每個站點配備投影儀一套，文化信息資源共享工程建設利用率高。縣圖書館積極發揮文化信息資源共享工程服務功能和作用，2014年舉辦文化信息資源共享工程各種會議接待、講座活動、學習培訓達15次，服務人次達8000人。完成了館辦活動10次，課題跟蹤服務完成1項。建成村級文化活動場所19個，覆蓋率達60%。
（四）“兩館免費開放”工作有序推進
根據中央、省、市《關于推進美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》精神，我們對全縣的公共圖書館、文化館、鄉鎮綜合文化站實行了免費開放。通過免費開放，“兩館一站”接待的人數有明顯增多，圖書館書刊文獻外借冊次增多了，文化館、鄉鎮綜合文化站活動也增多了，舉辦教育培訓及科普講座全年2期，舉辦大型文藝活動3次以上，接待群眾及文藝愛好者達上千人次。全縣23個鄉鎮都組建了廣場舞蹈文藝活動隊伍，隊伍達到58支，人數達到1120多人。開展“愛我家園”的全民讀書活動，圖書利用率比去年同期增長10％以上。共外借圖書51420冊，接待讀者4.9萬人次，下基層輔導業務145人次，免費為青少年兒童主辦大型《學雷鋒做道德模范》、《愛我家園、全民讀書》活動圖片展覽，發放調查試卷2千余份，吸引近6000余人前來參觀，使少年兒童增長了知識，從小樹立良好道德修養觀念。
（五）廣電事業建設不斷發展
一是有線電視數字平移，全縣農村數字電視平移用戶總數達到1300余戶；二是數字電視無線覆蓋。完成數字電視無線覆蓋，架設光纜7公里，新增無線數字電視用戶600戶。截至2014年11月，全縣無線數字電視用戶總數達到3700戶；三是加強對電視新聞記者培訓。今年送電視臺記者1名，參加省里組織的新聞記者培訓班，提高新聞采寫質量和服務水平。四是保質保量完成“村村通”建設。2014年縣“村村通”建設項目任務100%完成，前期做好設備安裝調試和信息錄入工作，認真核對做好入戶造冊登記，不漏一戶，并完成裝訂成冊。
二、新晃縣農村公共文化建設投入存在的問題
新晃縣公共文化建設雖取得了一定成績，但隨著社會的發展，現有公共文化產品及服務已不能滿足廣大農民群眾日益增長的文化需求，資金短缺問題成為制約新晃農村公共文化事業進一步發展的主要障礙。
（一）政府對農村公共文化事業建設重視不足
從調研過程中可以看出，過來許多部門及鄉鎮領導對農村文化建設在經濟社會發展中的重要作用認識不足，存在“經濟是硬指標，文化是軟指標”的模糊認識，造成農村文化工作擺不上位置，往往“說起重要，做起次要，忙時不要”。部分村一級干部對文化建設也缺乏必要的認識，認為文化建設是上面的事，是城里人的事，農民本身文化不高，沒有必要再花吃力不討好的冤枉錢。諸多思想觀念直接導致了各個層面的農村文化建設經費投入不足，極大影響了鄉村文化陣地的建設和發展。據調查，全縣僅個別鄉鎮將文化建設經費列入財政預算，且預算經費不多，大部分鄉鎮完全沒有健全的文化建設經費投入機制，用于文化建設的經費極不穩定，隨意性強；許多地方村級集體經濟不斷弱化，“空殼村”日漸增多，文化投入更是嚴重不足。據調查，在2010—2013年三年中，全縣大部分鄉鎮用于文化活動的經費平均每年僅為5000元左右。經費不足已成為困擾我縣農村文化事業發展的突出問題，成為一大制約因素。
（二）公共文化事業建設財力保障仍然不足
一是公共文化事業基礎設施建設總量不足，群眾公共文化活動內容和形式單一。就新晃鎮而言，它是縣府所在地，更是新晃人民的政治、經濟、文化活動中心，沒有功能齊全的大型體育場館，多年來群眾公共文化活動多為跳跳廣場舞，看看“露天電影”。二是基層公共文化單位工作運轉和設備維護費用不夠，導致基層公共文化功能無法有效發揮。如：我縣農村公共信息資源共享工程已全部建成，因財力不足，還有30%的村達不到上網條件、農村公共信息共享沒有發揮應有作用。經費投入不足。盡管全縣文化事業經費投入逐年增加，但由于歷史欠賬過多、人員經費剛性增長以及政策落實不力等因素，文化事業投入仍在低水平運轉，文化與其他社會事業的差距被逐漸拉大。還比如農家書屋建設也還存在許多亟待解決的問題。一是“門難開”問題。書屋基本上設在村部，管理員基本上為村干部，有的不能按時開放，難以發揮效益。二是缺乏建設的長效機制，后期投入問題無法解決。因投入不足，政府文化下鄉活動極少，農村文化活動以群眾自娛自樂為主，自發的活動多，有組織的活動少。
（三）農村公共文化事業資金籌集的政策支撐體系缺失
到目前為止，我國還沒有一部完善的農村文化法律或法規。雖然國家針對農村文化建設出臺了一些實施方案，但一般只具有宏觀性指導意義，并沒有上升到法律層次。由于農村文化事業籌資的政策保障體系尚未建立，因此與此相關的規范的文化投融資政策和財稅政策也難以出臺，以致農村文化事業資金籌措缺乏制度規范。
（四）農村文化市場發育不充分，社會力量投資農村公共文化事業的動力不足
目前在農村文化事業的資金來源中，利用市場化手段籌資的比重較低。在少數民族大部分地區，社會力量普遍缺乏投資農村公共文化領域的熱情。究其原因主要是各級政府在融資、稅收、土地政策等方面給予社會力量的優惠政策的缺失以及支持力度不夠，針對農村公共文化事業的民間資本多渠道融資的機制尚未形成。我縣社會力量的參與支持力度仍然有待加大。如新晃嘉信食品有限公司曾用于文化投入近200萬，廣東吳川商會龍觀生會長出資8萬元對《侗族儺戲“咚咚推”》進行專項扶持，廣西南丹茂晟礦業有限責任公司總經理楊再宏先生投資10萬元興修新寨鄉磨寨村“天應鼓樓”。但由于當前農村文化建設氛圍不夠濃厚，文化活動本身也缺乏應有的吸引力，導致各種企業和經濟實體參與支持農村文化建設相當有限。由于經費的短缺，導致部分地區農村文化出現陣地難鞏固、隊伍難穩定、活動難開展的局面。
三、提高少數民族縣農村公共文化事業投入的對策
（一）科學編制農村公共文化投入預算
農村公共文化服務體系主要是由縣級文化館、圖書館和鄉鎮文化站組成。作為農村公共文化服務體系中最為活躍的因素，這些機構里的從業人員理應享受各種法定的待遇。也正是由于這些從業人員的創造性勞動，才使廣大農村的文化生活得到改善和充實。但是，目前許多農村文化機構的從業人員至今仍在過著清貧的生活。以新晃縣農村文化站為例，2013年，全縣鄉鎮文化站共有從業人員23人，共支付勞動報酬50余萬元，人均月收入僅為2000余元，遠遠低于其他行業從業人員的收入。這使得從事農村公共文化事業的人員積極性受到很大影響。因此，作為政府預算的一部分，對農村的文化投入預算，應當科學合理，嚴格劃分多大的比例“養人”，多大的比例“辦事”，在多長的時段辦成多少事，而不能粗糙地切大塊，不分細目。同時，對農村公共文化投入還要進行嚴格的決算，以杜絕各種各樣的截留和挪用。唯有這樣，才能實現“人”“事”并舉，有“人”辦事、有“事”催人，實現農村文化建設可持續發展。
（二）發揮政府在農村公共文化事業建設中應該承擔的主體出資責任
首先，加大財政對農村公共文化事業資金傾斜力度，合理界定財政承擔的出資責任。改變“重經濟、輕文化，重城市、輕農村”的不均衡發展思路，平衡城鄉文化建設的資金投入結構。分稅制改革后，財權主要集中在中央，事權卻集中于縣、鄉政府。農村公共文化事業作為一項覆蓋廣大農村地區、以提高農民文化素質為主要目標的公益福利事業，根據公共財政“事權與財權相對稱”的理論，中央財政對農村公共文化事業的投資中理應承擔主體責任，而在地方財政的出資中，則應明確以縣級財政為主要出資主體。其次，優化財政投入結構，提高資金使用效率。應根據不同鄉鎮的農民對不同公共文化產品的實際需求，進行資金投放。加強農村傳統文化建設的財政投入力度，使優秀的傳統文化得以傳承并創新。第三，將資金重點分配到最基層的村級公共文化服務體系建設，以降低農民群眾參與文化活動的成本，提高各類文化基礎設施及公共文化產品的使用效益。
（三）加大農村公共文化事業資金投入和保障機制
首先要設立文化產業發展專項資金，政府要統一規劃、加大投入、突出重點、集中使用，特別要加強監管審計力度，并定期評估文化產業發展專項資金的使用效果。設立文化發展基金，用于獎勵和培養優秀的文化作品及文化人才，同時解決一些文藝協會經費不足的問題。建立財政增長的投入公共文化服務和公共文化設施建設的比例，把文化建設統籌納入新晃經濟與社會發展整體規劃。其次，要加大財政轉移支付的力度，只有繼續加大對農村公共文化服務建設的一般性轉移支付力度，才能有效填補基層政府為開展各類農村文化惠民工程所產生的資金缺口。武陵山少數民族地區因為承擔生態區生態保護的功能，致使工業發展緩慢，經濟發展水平一直較低，而文化產業具有資源節約、環境友好的特征，是最適合少數民族地區發展的一種經濟形態，因此，應對武陵山少數民族地區文化產業的發展廣泛采取財政轉移支付的形式，加大轉移支付的力度，以提高公共文化服務水平，改善民生，保證發展文化產業的的行政事業支出。第三，加大對民族文化藝術精品創作的投入力度，保障民族文化的強大吸引力。對民族文化的投入，政府是主體，要把政府對文化的投入力度作為考評政府為民辦實事的重要依據，同時要科學規范政府對文化的投入行為，實現資金投入效益最大化。
（四）建立和完善農村公共文化事業資金籌集的政策支撐體系
首先，盡快出臺相關法律法規，確定發展農村公共文化的基本政策，對社會力量在農村公共文化事業的投資權、經營權和收益權進行界定和保護，為農村公共文化事業籌資市場化提供制度激勵。其次，建立完善稅收、金融對農村公共文化事業的支持政策。對投資、捐贈農村公共文化事業的個人或企業，可根據其對農村公共文化事業投入資金量的大小及投資比率、頻率，在其發展其他主營或兼營業務時，給予稅收政策上的優惠。金融機構要有計劃地加大對農村公共文化事業的信貸投入，對農村公共文化組織的貸款實行低息、無息、貼息等資助性信貸優惠政策。對于貸款的清還，可采取國家財政、地方財政分級、分批、分期清還的方法，既能緩解政府資金的壓力又能彌補農村公共文化事業建設資金的不足。
（五）積極探索農村公共文化事業市場化籌資途徑，引導社會力量投資農村公共文化事業
把資金比喻為文化事業發展的血液毫不夸張，特別是武陵山少數民族地區，經濟發展水平低，各項事業發展都需要資金投入，為保障文化產業發展所需充足的資金，要積極引入社會資金，出臺優惠政策，形成多渠道、多元化的投資機制。政府要將文化產業引導投入列入財政預算，并建立多元的投入機制，以有效調動、整合各塊及社會投入匯集文化產業基礎平臺建設。引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務。在不改變農村公共文化事業的“公益性”、“均等性”原則基礎上，促進農村公共文化事業良性運轉。文化行政部門要學會整合力量，既要當好政府對群眾文化活動投入的參謀，更要發揮自己在信息、人才、職能方面的優勢，把社會的閑散資金吸收進來為群眾文化活動提供資金支持，“經濟搭臺、文化唱戲”就更要把民族文化方方面面的人才團結起來、培養好、使用好，形成同心同德、群策群力、共同謀劃的良好氛圍。
（作者系中共新晃縣委黨校理研室主任）
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心
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