化解“最后一公里”難題的路徑與機制
——成都市農村公共品供給制度創新的實踐與意義
一、問題提出
農業稅費時期，農村公共品供給模式可以概括為“制度外的自上而下”決策體制[1]。這個時期農村公共品供給主要存在兩個問題，一是地方政府的公共財政原則上只負擔城市公共品供給，鄉村范圍的公共品與人民公社時期一樣，屬制度外公共產品。由于小農經濟極為有限的剩余，“制度外”籌資籌勞的資源較少，導致農村公共品供給不足。二是自上而下決策體制導致公共品供給結構性失衡，農村公共品供給出現“最后一公里”問題。即自上而下的公共品供給在村莊層面無法實現有效對接，出現供需錯位、農民之間利益難以協調、農民積極性不高、公共工程難以實施等問題[2]。
農業稅費改革后，項目制成為農村公共品供給的主要方式，我國農村公共品供給體制發生了重大變化。一方面，在“多予、少取、放活”的指導思想下，國家逐步加大對農村和農業的投入，將農村公共品供給納入公共財政支出范圍，改變了農村公共品主要由村級組織內部供給的模式，公共品供給模式從“制度外”供給向“制度內”供給轉型。另一方面，由于國家承擔全部的公共品成本，不需要向農民籌資籌勞，取消了農民通過籌資籌勞參與公共品供給的渠道。并且項目制度通過立項、申報、審核、監管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列理性程序，建立了一整套嚴密設計的技術系統，從而將項目資金的使用納入到規范化管理體系中，實際上也將基層組織和農民排除在外。公共資源的“制度內”供給以及規范化的項目管理制度強化了自上而下決策體制。結合以上兩方面，稅費改革之后的農村公共品供給項目制度具有“制度內的自上而下決策”特征[3]。
制度內供給模式增加了自上而下的財政投入，很大程度上解決了農村公共品供給資金不足問題。但自上而下決策體制的強化使得農民和村級組織在公共品供給中處于缺位狀態[4]，農村公共品供給“最后一公里”問題進一步凸顯和加劇。大量的資源輸入并沒有轉換為農民所需求的公共品，大部分農村地區內部公共品的供給狀況并沒有得到顯著改善，農村公共品供給過剩與供給不足同時并存[5-6]，部分農村地區公共品供給狀況甚至差于農村稅費改革之前[7]。這說明如果不改變自上而下決策體制，僅依靠資源輸入無法解決農村公共品“最后一公里”難題。如何化解這一難題成為城鄉統籌發展背景下中央和地方政府考慮的重要問題。
作為國家城鄉統籌配套改革實驗區的成都市在2010年推出了村級公共服務和社會管理創新改革，對當前農村公共品供給項目制進行創新。成都市政府從改革公共品供給制度的資源輸入方式著手，通過村級自治組織將農民動員和組織起來，建立了一套與資源自上而下輸入匹配的自下而上決策體制，有效解決了農村公共品供給“最后一公里”難題。一些研究已經注意到了這一創新的重大實踐意義。如鄧凱、吳平認為成都試驗區作為領頭羊率先在融資渠道和民主機制建設中取得了突破[8]。王健、徐睿認為通過政府制度化的專項資金投入不僅撬動起更多的社會資金改善村莊的民生，而且在資金的使用過程中強化了民主學習，民生與自治互促產生的效果[9]。既有研究偏重從民主制度建設的成效總結成都市農村公共品供給創新實踐價值，忽略了民主制度建設是成都試圖解決農村公共品供給問題的制度創新的一部分。本研究認為成都市創新公共品供給制度，化解“最后一公里難題”，為一直以來的農村公共品供給困境的化解提供理論模式及其實踐路徑，才是成都公共品供給創新實踐的內核和借鑒價值。本文基于對成都市農村公共品供給制度創新實踐的調查，勾勒出成都市公共品供給制度創新的實踐，揭示化解農村公共品供給“最后一公里”難題路徑與機制。從而總結出成都公共品供給制度創新的理論意義，為全國農村公共品供給實踐提供借鑒。本文的立論來源于筆者2012年11月在成都市為期一個月的調查，通過半結構式的訪談與參與式觀察獲得了大量資料和案例。
二、成都農村公共品供給制度創新實踐
成都市于2003年在全國率先拉開了統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化實踐的序幕。2007年6月成都市被國務院批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。2008年11月，市委、市政府出臺《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)》。成都市城鄉統籌以構建城鄉統一的公共服務制度為關鍵，以提高農村基層公共服務和社會管理水平，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面針對公共品供給的城鄉雙軌制所帶來的財政資源不對等，成都市建立了公共品供給村級專項資金體系，加大對農村的財政資源投入。另一方面針對項目制公共品供給以專業性政府職能部門為主導的“條條”分割管理制度，成都市以村莊為本位向農村直接輸入資源，制定了以政府綜合性行政部門為主導的“塊塊”集中管理制度[10]。
（一）建立農村公共品供給村級專項資金體系，建立穩定的財政資源供給制度。
成都市要求各級政府將村級公共品供給經費納入本級財政預算，根據經濟社會發展水平制定最低經費標準，并制定了一條剛性政策確保資金對農村傾斜：以2008年為基數，各級政府每年新增的公共事業和公共設施建設政府性投資主要用于農村公共事業和公共設施建設，直至城鄉公共服務基本達到均等化。從2008年開始，市、縣兩級財政確保每村（社區）每年不低于 20 萬元的農村公共品供給專項資金。各區（市）縣財政應按配套要求，足額安排本級當年度的村級專項資金。若當年未按規定到位配套資金的，市財政將通過財政結算直接扣減，以確保全市的村級專項資金足額到位。
除了加大財政投資力度以外，成都市還通過建立融資平臺和制定優惠政策，放大財政投入資金。成都市為此專門制訂了《成都市公共服務和公共管理村級融資建設項目管理辦法》，確定以市城投公司作為融資平臺，各村(涉農社區)在民主決策的基礎上，可以按專項資金標準最多放大7倍的額度向市城投公司融資，用于村一級的基礎設施和公共服務設施建設。村（居）民委員會向市小城投公司申請項目建設融資，并通過市、縣兩級財政每年安排該村（社區）公共服務和公共管理專項資金償還投資本息。投資本金從投資第一年度起償還，還款期限最長不超過8年。村（社區）按年利率２％承擔資金利息，其余部分利息由市、縣兩級財政補貼。
（二）以村莊為本位輸入資源，改革“條條”分割資源管理方式。
在項目制度中財政資金通過近20多個職能部門和單位逐級向下輸入，水利、道路、電力、國土、扶貧等各個部門分別負責不同領域的公共品供給及管理，從而導致各部門之間缺乏有機的配合及銜接，出現了公共工程重復修建、無法相互銜接等問題。成都市出臺《成都市公共服務和公共管理村級專項資金管理暫行辦法》，規定農村公共資金來源于市縣兩級財政，從而整合財政資源以實現集中供給，改變項目制度中各職能部門分散供給的局面。
公共資金使用采取“塊塊”集中管理方式，具體由市-縣鄉-村三級政府部門分工負責。成都市政府為資金的使用提供一般性規定，制定了專項資金的申報、審核、融資、管理、監督等制定規章制度。如規定村級專項資金按村（社區）實行專帳核算、資金的使用由村民（代表）大會或者議事會決定，不得用于生產經營活動，嚴禁平調、擠占、挪用或跨村（社區）調劑使用，確保財政資源專款專用。縣、鄉鎮人民政府是監管和服務主體，不干預資金的具體使用，鄉鎮政府負責項目建設牽頭協調、指導服務，負責對上聯系協調相關部門提供技術指導等服務，對下指導項目管理工作。管理體制改革改變了項目制度公共品供給財政資金“條條”分割管理方式。
三、化解 “最后一公里”難題的路徑及其機制
上文主要介紹了成都市農村公共品供給制度創新實踐，還需要進一步剖析創新實踐的具體路徑、機制及其取得的成效。根據成都市農村公共品供給制度創新實踐，本文認為其核心機制是通過管理體制改革激活了村級自治組織的積極性和效能，建立了公共品供給的自下而上決策體制。
（一）化解“最后一公里”難題的路徑與機制
成都制度創新路徑是在項目制度的框架下強化村級組織的作用。具體地，成都市政府通過改革公共資金管理方式，在限制政府過渡干預的同時，從兩個層面激發村級自治組織和農民的積極性。其一，財政資源持續、集中供給，為農村公共品提供了物質保障。財政資金直接輸入到村莊，使得村級組織和農民的集體決策具有了物質基礎和實質性內容。公共資源的持續性供給增加了農民的長遠預期，農民有積極性根據村莊公共品短缺程度、建設困難度、需求結構等進行規劃，逐步解決村莊公共品稀缺問題。農民不會因為擔心沒有后續資金而產生“現在不建以后沒有機會”的心態，或者現在不使用就失效的“不花白不花”的投機心態。其二，財政資金由上級政府按照村莊人口進行統一、公開分配，強化了財政轉移支付的公共性和透明性，增強了財政資金與農民的關聯性。村民產生了“這是國家分配給村莊的公共資金，屬于每個村民所有”的觀念。之前是國家、政府事情的村莊公共事業，現在成為農民自己的事情，從而將公共資源的分配和使用與每個農民的利益關聯起來。公共資源分配的透明度和公共性激發了農民監督公共資源使用的積極性，從而限制了資金使用中的個人意志和個人壟斷，也有效制止了政府和村組干部權力尋租。相反，在項目制度中公共品項目和資金是村干部使用個人資金和人脈關系“跑”回來的 [11]，村干部認為項目是自己投入關系和資金申請來的，自己應該從項目資源使用中獲得好處并決定項目資金的使用，農民不清楚項目的申請情況和數量等信息，難以參與到資金的使用和監督中去。如此，項目資金按照村干部的個人意志來使用，甚至村干部個人壟斷了村莊項目資金。
以村莊為單位將資源直接輸入農村，村級自治組織是公共資金使用及建設實施主體，充分發揮村級自治組織在農村公共品供給中的作用。需要進一步追問的問題是，強化基層組織的作用是否會帶來公共資金管理非規范化問題，導致像農業稅費時期那樣的資源濫用問題，從某種意義上來說，國家采取項目制度就是為了規避基層組織的負面影響。當前農村公共品供給制度已經發生了很大的變化，能夠規避基層組織的權力濫用問題。在農業稅費時期農村公共品供給采取“制度外”籌資籌勞方式，基層組織在籌資過程中和直接使用資金時容易產生權力濫用。在后稅費時期，項目制度采取“制度內”籌資方式，基層組織不需要籌資籌勞，也無法直接使用公共資源，基層組織喪失權力濫用的空間。
村級組織發揮作用的具體機制是農民利用村級組織資源，為公共資源的使用提供集體決策方案。自下而上的決策體制主要包括需求表達機制、集體協商機制和群眾監督機制。
1、需求表達機制
由于農村地區自然地理條件、經濟發展條件、農業生產方式以及社會文化結構具有較大的差異，數億農民對公共品需求偏好不盡相同，甚至同一個村莊的不同小組對同一種公共品需求不同，且有些公共品具有季節性，還有些公共設施需要隨時維護。龐大的農村人口分散居住在廣大農村地區，農民的農業生產規模較小，所需公共品規模小、分散，如村莊小型堰塘河溝、機耕路等。這使得村莊公共品具有細小、分散和多樣性特征，農民差異性的需求偏好難以轉化為公共的或集體的公共品需求。
村級組織作為一個規模較小的社區組織，由于村民與村級組織之間信息不對稱程度低，且村級公共品提供是與每位村民的切身利益密切相關的，因此村民具有直接參與公共品供給決策的信息基礎與動力。村級自治組織能夠按照差異性偏好分配資源使之回應農民的需求的方式，形成村民個人對公共品的私人需求轉化為集體需求的公共品需求偏好表達機制。需求表達機制的建立使得農民的需求能夠表達，使得村級公共品供給與農民的利益緊密相關，進一步推動農民需求與公共品供給的匹配。
具體地，需求表達機制包括宣傳動員、收集民意、梳理討論、決議公示、上報項目等程序。首先，經過村級組織對農民群眾的動員以后，農民可以通過兩個渠道表達公共品需求，個人或者村級組織表達需求偏好形成“自行推薦項目”，以及在政府規定的公共品目錄中選擇公共品項目。其次，村級組織將收集上來的議題進行討論選擇，包括所采取的建設方式，參與招標建設主體選擇等，形成初步實施方案，由村級組織選取村民代表投票選出本年需要實施的公共品項目。最后，將討論形成的決議進行公示，由農民提出意見后最終確定需要供給的公共品類型。村（居）民委員會將項目申報文件上報鄉鎮政府匯總后上報審核。
2、集體協商機制
在具體的實踐中，公共品供給集體決策常常面臨兩個主要問題。第一，農村公共品供給不僅涉及到農民之間的成本分擔、利益分配等，牽扯到需求方、供給方、施工方等各利益主體的互動與關系協調的利益，而且項目攜帶巨大利益會引起一些群體的爭奪。項目工程實施過程中占地、砍樹、拆建筑物以及利益爭奪等都有可能引發矛盾糾紛，這些矛盾糾紛涉及的利益較小、種類繁多。第二，小農經濟具有剩余少、分散的特征，向農民汲取資源供給公共品的交易成本過高。尤其是公共品供給中的“搭便車”行為以及釘子戶以不繳納資金抵制集體決策，導致更多的農民效仿和不合作，最終公共品供給所需要的資金無法籌集，從而出現“少數決策多數”的困局[12]和“反公地悲劇”[13]。
村莊一般千人左右，方圓幾公里，村民常常在一起生活、生產、休閑和禮尚往來，是一個熟人社會，他們有自身的民主經驗來決定公共品需求。村民和基層干部之間有各種人情關系，基層干部對農民的情況很了解，也諳熟村莊規范，能夠低成本而有效的解決公共品供給過程中的矛盾糾紛。如此，只有通過社區內部的集體協商和相互妥協，協調公共品供給中各利益主體的關系，才能將差異化的個體利益整合為公共利益。對于第二個問題，由于成都地方政府供給較多財政資金且提供穩定的資源保障，在一定程度上解決農村公共品供給不足問題，化解村級自治組織因資金湊集難導致的公共品供給困境。當集體協商決策的內容不是向農民收取資源，而是向農民分配資源時，集體協商就變成了分配權利的民主。不從農民中收取資金，那么個別、少數群眾就不能以不繳納資金抵制集體決策的實施，這就解決了公共品供給中“搭便車”問題和少數人反對的問題，“多數人決定少數人”的民主決策能夠達成。
3、群眾監督機制
在項目制度中，由驗收單位和審計單位實施專業化、精細化監督。因為公共品供給質量與監督單位的利益關聯不大，很容易產生嚴重的道德風險和合謀現象。如審計單位在審計工作中簡化甚至省略必要的審計程序以降低審計成本，使自己獲得額外的收益；監督單位為了謀取不正當的利益，與施工單位串通一氣，允許其造假甚至幫助其造假等[14]。更為根本性的問題是，專業化的監督單位使用統一的標準進行驗收和審計，但是農村公共品的復雜性和特殊性難以納入到統一的規范中去，監督工作只能形式化。監督單位對農村情況不了解，也無法發現項目規劃與具體實施環境的不相符的情況，使得大量與農村實際情況不相符合的項目規劃難以及時改正。因此項目制度實施過程中，主觀上出現監督單位損人利己行為或者與施工單位的合謀情況，客觀上因為農村公共品的復雜性，具有普遍主義的監督規范體系流于形式。
農民和基層組織對項目整個實施過程都很清楚，對制度實施的具體環境也很了解，并且能夠親自參與到項目工程的每個環節中，具有監督優勢。另外，項目工程的質量與農民的利益相關度最高，農民有參與社會監督的積極性。對于基層組織來說，不管是出于人情還是出于工作責任的考慮，基層組織都需要監督工程質量，如果工程質量較差，農民對基層組織不滿，不利于基層組織以后工作的開展。且因工程質量產生的矛盾糾紛和給農民生活帶來的不便也需要基層組織解決。因此，基層組織有非常強的監督意愿。基層組織給農民提供了監督渠道，群眾監督將公共品供給質量與農民利益關聯起來，解決了監督的道德風險和合謀問題。并且農民對自身的需求和公共工程建設的環境較為熟悉，有利于隨時調整公共品的設計和規劃以與實際情況相符合。
農民具體的監督制度方式主要有幾個方面，一是資金管理采取公示制和報賬制，村委會將資金明細支出在村內張榜公示，接受村民監督；公示無異議后辦理縣級報賬，由縣級財政部門將資金直接撥付到指定賬戶，接受政府監管。二是回避制度，與鄉村組干部有利害關系的人不能參與項目招投標，在工程實施過程中發現有鄉村組干部為利害關系人說情、拉關系，將給予批評教育，情節嚴重的將給予處分。三是，由農民群眾對服務水平和公共品供給質量和效果進行評議，提出建議和批評，由村級組織對不符合農民需求和意見的項目進行整改。
（二）成都公共品供給制度創新的成效
成都公共品供給制度創新的內在機制如圖1所示。成都公共品供給制度創新的核心是通過創新資源管理制度，充分利用村社平臺進行公共品供給試驗，改革了一直以來公共品供給自上而下決策體制。通過自下而上決策機制，農民能夠充分表達公共品需求偏好，利用村級組織進行集體協商和群眾監督，發揮農民群眾在公共品供給中的主體性作用。
農村公共品供給的“最后一公里”現象與中國農村公共品供給特征有關，具有一定的客觀性。農民分散、特殊的公共品需求無法進行技術處理和規范化，國家無法獲得農村公共品的需求偏好、配給額度、瞄準目標、優先對象等信息，也無法使用一套標準化的甄別機制來分辨農民的需求程度。換言之，國家直接深入到村莊內部統一提供公共品，滿足數億農民的公共品需求這件“小事”的成本極高。這樣就使得國家自上而下的公共品供給決策在村莊層面難以與農民細小、分散、多樣化的需求對接起來。從某種程度上來說，農村公共品供給的關鍵問題是解決“最后一公里”難題，滿足農民差異化需求。
從成都市農村公共品供給績效來看，成都市將農民動員和組織起來供給農村中細小的、不易被發現的、需要持續維護的公共品。從而將資源輸入與自下而上決策機制有效對接起來，自上而下的、自外而內的財政資源轉化為村級自治組織的服務和管理能力，滿足了項目制度無法供給的細小、分散的公共品需求。雖然成都市供給的公共品主要是治安、調解、衛生、文藝、組級基礎設施、農民代辦事務等這些“小事”，但是正是這些“小事”體現了農村公共品供給的效率。更為重要的是，成都市實現了自上而下的財政資源輸入在村莊層面的有效對接，化解了農村公共品供給“最后一公里”難題。
不少學者已經認識到村級組織在自上而下的公共品供給與自下而上的需求對接中不可缺少的作用[15]，但是沒有提出強化村級組織自下而上決策機制的可行性路徑。成都公共品供給制度創新實踐探索出了一條可行路徑，在實踐層面解決了這一難題。同時成都公共品供給制度創新表明，增加國家對農村社會的財政投入并不會自動激活農村內部的組織力量，也不會激發農民參與的積極性和村級自治組織的效能。改革和完善農村公共品供給制度的方向和渠道應該是設計一種強化和充分利用村級組織能力的資源管理方式，充分利用村級組織資源，發揮農民群眾在公共品供給中需求表達、監督、集體協商的作用，將資源輸入與自下而上的決策結合起來，提高農村公共品供給績效。
四、結論
農村公共品供給可以歸結為兩個問題，一是資源從哪些來，二是如何使用資源。在稅費改革之前的“制度外供給”模式下，由原本就不多的農業生產剩余支付公共品供給成本，造成了農民負擔沉重。后稅費時期，國家財政實力增強以后，農村公共品供給被納入公共財政支出范圍，減輕了農民負擔，解決了第一個問題，但是這并不一定意味著第二個問題可以自然而然地解決。當前農村公共品供給存在的主要問題是公共品供給效率問題，這與公共品供給的決策機制有關。
長期以來我國農村公共品供給采取自上而下的決策體制，導致了農村公共品供給“最后一公里”難題。自農業稅費取消以來，國家一直在尋找解決這一問題的辦法。“一事一議”制度試圖通過財政獎補的資源輸入方式激發村級組織與農民的積極性，將自上而上的資源供給與自下而上的決策結合起來。但是由于后稅費時期村級組織能力弱化，難以解決資金籌資中的搭便車問題，“一事一議”制度因為籌資問題無法解決而難以形成集體決策。隨后，國家加大資源輸入力度，解決了“一事一議”制度配套資金籌集的難題。但是國家將制度外籌資功能從“一事一議”的制度中剝離出來的同時，也取消了村級組織的需求表達功能以及項目執行、管理、監督等決策職能[16]。項目制度試圖通過自上而下的決策體制，由政府職能部門直接提供決策和監督以保障項目績效。“最后一公里”難題不是工程問題，依靠增加投資、優化技術指標或者強化項目管理都難以解決，而與中國農村公共品供給的特性緊密相關。國家通過自上而下的決策體制為全國數億農民提供基礎設施和公共服務，必然產生“最后一公里”難題。當前隨著國家開啟“城市支持鄉村，工業反哺農業”和新農村建設戰略，國家逐步加大對農村和農業的投入，這一難題越發凸顯，成為中央和各級地方政府迫切需要解決的問題。
成都市通過農村公共品供給制度創新，建立了穩定的財政資源供給制度，解決了農村公共資源“從哪里來”的問題。成都公共品供給制度改革創新實踐的內核在于建立了有效的公共品供給決策機制。成都市改革項目制度“條條”分割資源管理方式，以村莊為本位輸入資源，充分發揮二十多年的村民自治實踐成果，確立農民在農村公共品供給中的主體地位，改變了公共品供給自上而下決策體制。自下而上決策體制有效滿足了農民的公共品需求，化解了農村公共品供給“最后一公里”難題。成都市公共品供給制度改革創新實踐表明，只有通過村級組織建立自下而上決策體制，才能從根本上化解農村公共品供給“最后一公里”難題。成都市公共品供給制度創新實踐，不僅具有重大理論意義，而且對全國農村公共品供給實踐具有重要借鑒意義。
中國鄉村發現網轉自：新鄉土
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