化解“最后一公里”難題的路徑與機(jī)制
——成都市農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新的實(shí)踐與意義
一、問題提出
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，農(nóng)村公共品供給模式可以概括為“制度外的自上而下”決策體制[1]。這個(gè)時(shí)期農(nóng)村公共品供給主要存在兩個(gè)問題，一是地方政府的公共財(cái)政原則上只負(fù)擔(dān)城市公共品供給，鄉(xiāng)村范圍的公共品與人民公社時(shí)期一樣，屬制度外公共產(chǎn)品。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)極為有限的剩余，“制度外”籌資籌勞的資源較少，導(dǎo)致農(nóng)村公共品供給不足。二是自上而下決策體制導(dǎo)致公共品供給結(jié)構(gòu)性失衡，農(nóng)村公共品供給出現(xiàn)“最后一公里”問題。即自上而下的公共品供給在村莊層面無法實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，出現(xiàn)供需錯(cuò)位、農(nóng)民之間利益難以協(xié)調(diào)、農(nóng)民積極性不高、公共工程難以實(shí)施等問題[2]。
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，項(xiàng)目制成為農(nóng)村公共品供給的主要方式，我國(guó)農(nóng)村公共品供給體制發(fā)生了重大變化。一方面，在“多予、少取、放活”的指導(dǎo)思想下，國(guó)家逐步加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，將農(nóng)村公共品供給納入公共財(cái)政支出范圍，改變了農(nóng)村公共品主要由村級(jí)組織內(nèi)部供給的模式，公共品供給模式從“制度外”供給向“制度內(nèi)”供給轉(zhuǎn)型。另一方面，由于國(guó)家承擔(dān)全部的公共品成本，不需要向農(nóng)民籌資籌勞，取消了農(nóng)民通過籌資籌勞參與公共品供給的渠道。并且項(xiàng)目制度通過立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)罰等一系列理性程序，建立了一整套嚴(yán)密設(shè)計(jì)的技術(shù)系統(tǒng)，從而將項(xiàng)目資金的使用納入到規(guī)范化管理體系中，實(shí)際上也將基層組織和農(nóng)民排除在外。公共資源的“制度內(nèi)”供給以及規(guī)范化的項(xiàng)目管理制度強(qiáng)化了自上而下決策體制。結(jié)合以上兩方面，稅費(fèi)改革之后的農(nóng)村公共品供給項(xiàng)目制度具有“制度內(nèi)的自上而下決策”特征[3]。
制度內(nèi)供給模式增加了自上而下的財(cái)政投入，很大程度上解決了農(nóng)村公共品供給資金不足問題。但自上而下決策體制的強(qiáng)化使得農(nóng)民和村級(jí)組織在公共品供給中處于缺位狀態(tài)[4]，農(nóng)村公共品供給“最后一公里”問題進(jìn)一步凸顯和加劇。大量的資源輸入并沒有轉(zhuǎn)換為農(nóng)民所需求的公共品，大部分農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部公共品的供給狀況并沒有得到顯著改善，農(nóng)村公共品供給過剩與供給不足同時(shí)并存[5-6]，部分農(nóng)村地區(qū)公共品供給狀況甚至差于農(nóng)村稅費(fèi)改革之前[7]。這說明如果不改變自上而下決策體制，僅依靠資源輸入無法解決農(nóng)村公共品“最后一公里”難題。如何化解這一難題成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下中央和地方政府考慮的重要問題。
作為國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的成都市在2010年推出了村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理創(chuàng)新改革，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村公共品供給項(xiàng)目制進(jìn)行創(chuàng)新。成都市政府從改革公共品供給制度的資源輸入方式著手，通過村級(jí)自治組織將農(nóng)民動(dòng)員和組織起來，建立了一套與資源自上而下輸入匹配的自下而上決策體制，有效解決了農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。一些研究已經(jīng)注意到了這一創(chuàng)新的重大實(shí)踐意義。如鄧凱、吳平認(rèn)為成都試驗(yàn)區(qū)作為領(lǐng)頭羊率先在融資渠道和民主機(jī)制建設(shè)中取得了突破[8]。王健、徐睿認(rèn)為通過政府制度化的專項(xiàng)資金投入不僅撬動(dòng)起更多的社會(huì)資金改善村莊的民生，而且在資金的使用過程中強(qiáng)化了民主學(xué)習(xí)，民生與自治互促產(chǎn)生的效果[9]。既有研究偏重從民主制度建設(shè)的成效總結(jié)成都市農(nóng)村公共品供給創(chuàng)新實(shí)踐價(jià)值，忽略了民主制度建設(shè)是成都試圖解決農(nóng)村公共品供給問題的制度創(chuàng)新的一部分。本研究認(rèn)為成都市創(chuàng)新公共品供給制度，化解“最后一公里難題”，為一直以來的農(nóng)村公共品供給困境的化解提供理論模式及其實(shí)踐路徑，才是成都公共品供給創(chuàng)新實(shí)踐的內(nèi)核和借鑒價(jià)值。本文基于對(duì)成都市農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新實(shí)踐的調(diào)查，勾勒出成都市公共品供給制度創(chuàng)新的實(shí)踐，揭示化解農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題路徑與機(jī)制。從而總結(jié)出成都公共品供給制度創(chuàng)新的理論意義，為全國(guó)農(nóng)村公共品供給實(shí)踐提供借鑒。本文的立論來源于筆者2012年11月在成都市為期一個(gè)月的調(diào)查，通過半結(jié)構(gòu)式的訪談與參與式觀察獲得了大量資料和案例。
二、成都農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新實(shí)踐
成都市于2003年在全國(guó)率先拉開了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐的序幕。2007年6月成都市被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。2008年11月，市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(試行)》。成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度為關(guān)鍵，以提高農(nóng)村基層公共服務(wù)和社會(huì)管理水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。一方面針對(duì)公共品供給的城鄉(xiāng)雙軌制所帶來的財(cái)政資源不對(duì)等，成都市建立了公共品供給村級(jí)專項(xiàng)資金體系，加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政資源投入。另一方面針對(duì)項(xiàng)目制公共品供給以專業(yè)性政府職能部門為主導(dǎo)的“條條”分割管理制度，成都市以村莊為本位向農(nóng)村直接輸入資源，制定了以政府綜合性行政部門為主導(dǎo)的“塊塊”集中管理制度[10]。
（一）建立農(nóng)村公共品供給村級(jí)專項(xiàng)資金體系，建立穩(wěn)定的財(cái)政資源供給制度。
成都市要求各級(jí)政府將村級(jí)公共品供給經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平制定最低經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并制定了一條剛性政策確保資金對(duì)農(nóng)村傾斜：以2008年為基數(shù)，各級(jí)政府每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)政府性投資主要用于農(nóng)村公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)，直至城鄉(xiāng)公共服務(wù)基本達(dá)到均等化。從2008年開始，市、縣兩級(jí)財(cái)政確保每村（社區(qū)）每年不低于 20 萬元的農(nóng)村公共品供給專項(xiàng)資金。各區(qū)（市）縣財(cái)政應(yīng)按配套要求，足額安排本級(jí)當(dāng)年度的村級(jí)專項(xiàng)資金。若當(dāng)年未按規(guī)定到位配套資金的，市財(cái)政將通過財(cái)政結(jié)算直接扣減，以確保全市的村級(jí)專項(xiàng)資金足額到位。
除了加大財(cái)政投資力度以外，成都市還通過建立融資平臺(tái)和制定優(yōu)惠政策，放大財(cái)政投入資金。成都市為此專門制訂了《成都市公共服務(wù)和公共管理村級(jí)融資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，確定以市城投公司作為融資平臺(tái)，各村(涉農(nóng)社區(qū))在民主決策的基礎(chǔ)上，可以按專項(xiàng)資金標(biāo)準(zhǔn)最多放大7倍的額度向市城投公司融資，用于村一級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。村（居）民委員會(huì)向市小城投公司申請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)融資，并通過市、縣兩級(jí)財(cái)政每年安排該村（社區(qū)）公共服務(wù)和公共管理專項(xiàng)資金償還投資本息。投資本金從投資第一年度起償還，還款期限最長(zhǎng)不超過8年。村（社區(qū)）按年利率２％承擔(dān)資金利息，其余部分利息由市、縣兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼。
（二）以村莊為本位輸入資源，改革“條條”分割資源管理方式。
在項(xiàng)目制度中財(cái)政資金通過近20多個(gè)職能部門和單位逐級(jí)向下輸入，水利、道路、電力、國(guó)土、扶貧等各個(gè)部門分別負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的公共品供給及管理，從而導(dǎo)致各部門之間缺乏有機(jī)的配合及銜接，出現(xiàn)了公共工程重復(fù)修建、無法相互銜接等問題。成都市出臺(tái)《成都市公共服務(wù)和公共管理村級(jí)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，規(guī)定農(nóng)村公共資金來源于市縣兩級(jí)財(cái)政，從而整合財(cái)政資源以實(shí)現(xiàn)集中供給，改變項(xiàng)目制度中各職能部門分散供給的局面。
公共資金使用采取“塊塊”集中管理方式，具體由市-縣鄉(xiāng)-村三級(jí)政府部門分工負(fù)責(zé)。成都市政府為資金的使用提供一般性規(guī)定，制定了專項(xiàng)資金的申報(bào)、審核、融資、管理、監(jiān)督等制定規(guī)章制度。如規(guī)定村級(jí)專項(xiàng)資金按村（社區(qū)）實(shí)行專帳核算、資金的使用由村民（代表）大會(huì)或者議事會(huì)決定，不得用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)禁平調(diào)、擠占、挪用或跨村（社區(qū)）調(diào)劑使用，確保財(cái)政資源專款專用。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是監(jiān)管和服務(wù)主體，不干預(yù)資金的具體使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)牽頭協(xié)調(diào)、指導(dǎo)服務(wù)，負(fù)責(zé)對(duì)上聯(lián)系協(xié)調(diào)相關(guān)部門提供技術(shù)指導(dǎo)等服務(wù)，對(duì)下指導(dǎo)項(xiàng)目管理工作。管理體制改革改變了項(xiàng)目制度公共品供給財(cái)政資金“條條”分割管理方式。
三、化解 “最后一公里”難題的路徑及其機(jī)制
上文主要介紹了成都市農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新實(shí)踐，還需要進(jìn)一步剖析創(chuàng)新實(shí)踐的具體路徑、機(jī)制及其取得的成效。根據(jù)成都市農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新實(shí)踐，本文認(rèn)為其核心機(jī)制是通過管理體制改革激活了村級(jí)自治組織的積極性和效能，建立了公共品供給的自下而上決策體制。
（一）化解“最后一公里”難題的路徑與機(jī)制
成都制度創(chuàng)新路徑是在項(xiàng)目制度的框架下強(qiáng)化村級(jí)組織的作用。具體地，成都市政府通過改革公共資金管理方式，在限制政府過渡干預(yù)的同時(shí)，從兩個(gè)層面激發(fā)村級(jí)自治組織和農(nóng)民的積極性。其一，財(cái)政資源持續(xù)、集中供給，為農(nóng)村公共品提供了物質(zhì)保障。財(cái)政資金直接輸入到村莊，使得村級(jí)組織和農(nóng)民的集體決策具有了物質(zhì)基礎(chǔ)和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。公共資源的持續(xù)性供給增加了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，農(nóng)民有積極性根據(jù)村莊公共品短缺程度、建設(shè)困難度、需求結(jié)構(gòu)等進(jìn)行規(guī)劃，逐步解決村莊公共品稀缺問題。農(nóng)民不會(huì)因?yàn)閾?dān)心沒有后續(xù)資金而產(chǎn)生“現(xiàn)在不建以后沒有機(jī)會(huì)”的心態(tài)，或者現(xiàn)在不使用就失效的“不花白不花”的投機(jī)心態(tài)。其二，財(cái)政資金由上級(jí)政府按照村莊人口進(jìn)行統(tǒng)一、公開分配，強(qiáng)化了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的公共性和透明性，增強(qiáng)了財(cái)政資金與農(nóng)民的關(guān)聯(lián)性。村民產(chǎn)生了“這是國(guó)家分配給村莊的公共資金，屬于每個(gè)村民所有”的觀念。之前是國(guó)家、政府事情的村莊公共事業(yè)，現(xiàn)在成為農(nóng)民自己的事情，從而將公共資源的分配和使用與每個(gè)農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)起來。公共資源分配的透明度和公共性激發(fā)了農(nóng)民監(jiān)督公共資源使用的積極性，從而限制了資金使用中的個(gè)人意志和個(gè)人壟斷，也有效制止了政府和村組干部權(quán)力尋租。相反，在項(xiàng)目制度中公共品項(xiàng)目和資金是村干部使用個(gè)人資金和人脈關(guān)系“跑”回來的 [11]，村干部認(rèn)為項(xiàng)目是自己投入關(guān)系和資金申請(qǐng)來的，自己應(yīng)該從項(xiàng)目資源使用中獲得好處并決定項(xiàng)目資金的使用，農(nóng)民不清楚項(xiàng)目的申請(qǐng)情況和數(shù)量等信息，難以參與到資金的使用和監(jiān)督中去。如此，項(xiàng)目資金按照村干部的個(gè)人意志來使用，甚至村干部個(gè)人壟斷了村莊項(xiàng)目資金。
以村莊為單位將資源直接輸入農(nóng)村，村級(jí)自治組織是公共資金使用及建設(shè)實(shí)施主體，充分發(fā)揮村級(jí)自治組織在農(nóng)村公共品供給中的作用。需要進(jìn)一步追問的問題是，強(qiáng)化基層組織的作用是否會(huì)帶來公共資金管理非規(guī)范化問題，導(dǎo)致像農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期那樣的資源濫用問題，從某種意義上來說，國(guó)家采取項(xiàng)目制度就是為了規(guī)避基層組織的負(fù)面影響。當(dāng)前農(nóng)村公共品供給制度已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，能夠規(guī)避基層組織的權(quán)力濫用問題。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期農(nóng)村公共品供給采取“制度外”籌資籌勞方式，基層組織在籌資過程中和直接使用資金時(shí)容易產(chǎn)生權(quán)力濫用。在后稅費(fèi)時(shí)期，項(xiàng)目制度采取“制度內(nèi)”籌資方式，基層組織不需要籌資籌勞，也無法直接使用公共資源，基層組織喪失權(quán)力濫用的空間。
村級(jí)組織發(fā)揮作用的具體機(jī)制是農(nóng)民利用村級(jí)組織資源，為公共資源的使用提供集體決策方案。自下而上的決策體制主要包括需求表達(dá)機(jī)制、集體協(xié)商機(jī)制和群眾監(jiān)督機(jī)制。
1、需求表達(dá)機(jī)制
由于農(nóng)村地區(qū)自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式以及社會(huì)文化結(jié)構(gòu)具有較大的差異，數(shù)億農(nóng)民對(duì)公共品需求偏好不盡相同，甚至同一個(gè)村莊的不同小組對(duì)同一種公共品需求不同，且有些公共品具有季節(jié)性，還有些公共設(shè)施需要隨時(shí)維護(hù)。龐大的農(nóng)村人口分散居住在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小，所需公共品規(guī)模小、分散，如村莊小型堰塘河溝、機(jī)耕路等。這使得村莊公共品具有細(xì)小、分散和多樣性特征，農(nóng)民差異性的需求偏好難以轉(zhuǎn)化為公共的或集體的公共品需求。
村級(jí)組織作為一個(gè)規(guī)模較小的社區(qū)組織，由于村民與村級(jí)組織之間信息不對(duì)稱程度低，且村級(jí)公共品提供是與每位村民的切身利益密切相關(guān)的，因此村民具有直接參與公共品供給決策的信息基礎(chǔ)與動(dòng)力。村級(jí)自治組織能夠按照差異性偏好分配資源使之回應(yīng)農(nóng)民的需求的方式，形成村民個(gè)人對(duì)公共品的私人需求轉(zhuǎn)化為集體需求的公共品需求偏好表達(dá)機(jī)制。需求表達(dá)機(jī)制的建立使得農(nóng)民的需求能夠表達(dá)，使得村級(jí)公共品供給與農(nóng)民的利益緊密相關(guān)，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民需求與公共品供給的匹配。
具體地，需求表達(dá)機(jī)制包括宣傳動(dòng)員、收集民意、梳理討論、決議公示、上報(bào)項(xiàng)目等程序。首先，經(jīng)過村級(jí)組織對(duì)農(nóng)民群眾的動(dòng)員以后，農(nóng)民可以通過兩個(gè)渠道表達(dá)公共品需求，個(gè)人或者村級(jí)組織表達(dá)需求偏好形成“自行推薦項(xiàng)目”，以及在政府規(guī)定的公共品目錄中選擇公共品項(xiàng)目。其次，村級(jí)組織將收集上來的議題進(jìn)行討論選擇，包括所采取的建設(shè)方式，參與招標(biāo)建設(shè)主體選擇等，形成初步實(shí)施方案，由村級(jí)組織選取村民代表投票選出本年需要實(shí)施的公共品項(xiàng)目。最后，將討論形成的決議進(jìn)行公示，由農(nóng)民提出意見后最終確定需要供給的公共品類型。村（居）民委員會(huì)將項(xiàng)目申報(bào)文件上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯總后上報(bào)審核。
2、集體協(xié)商機(jī)制
在具體的實(shí)踐中，公共品供給集體決策常常面臨兩個(gè)主要問題。第一，農(nóng)村公共品供給不僅涉及到農(nóng)民之間的成本分擔(dān)、利益分配等，牽扯到需求方、供給方、施工方等各利益主體的互動(dòng)與關(guān)系協(xié)調(diào)的利益，而且項(xiàng)目攜帶巨大利益會(huì)引起一些群體的爭(zhēng)奪。項(xiàng)目工程實(shí)施過程中占地、砍樹、拆建筑物以及利益爭(zhēng)奪等都有可能引發(fā)矛盾糾紛，這些矛盾糾紛涉及的利益較小、種類繁多。第二，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)具有剩余少、分散的特征，向農(nóng)民汲取資源供給公共品的交易成本過高。尤其是公共品供給中的“搭便車”行為以及釘子戶以不繳納資金抵制集體決策，導(dǎo)致更多的農(nóng)民效仿和不合作，最終公共品供給所需要的資金無法籌集，從而出現(xiàn)“少數(shù)決策多數(shù)”的困局[12]和“反公地悲劇”[13]。
村莊一般千人左右，方圓幾公里，村民常常在一起生活、生產(chǎn)、休閑和禮尚往來，是一個(gè)熟人社會(huì)，他們有自身的民主經(jīng)驗(yàn)來決定公共品需求。村民和基層干部之間有各種人情關(guān)系，基層干部對(duì)農(nóng)民的情況很了解，也諳熟村莊規(guī)范，能夠低成本而有效的解決公共品供給過程中的矛盾糾紛。如此，只有通過社區(qū)內(nèi)部的集體協(xié)商和相互妥協(xié)，協(xié)調(diào)公共品供給中各利益主體的關(guān)系，才能將差異化的個(gè)體利益整合為公共利益。對(duì)于第二個(gè)問題，由于成都地方政府供給較多財(cái)政資金且提供穩(wěn)定的資源保障，在一定程度上解決農(nóng)村公共品供給不足問題，化解村級(jí)自治組織因資金湊集難導(dǎo)致的公共品供給困境。當(dāng)集體協(xié)商決策的內(nèi)容不是向農(nóng)民收取資源，而是向農(nóng)民分配資源時(shí)，集體協(xié)商就變成了分配權(quán)利的民主。不從農(nóng)民中收取資金，那么個(gè)別、少數(shù)群眾就不能以不繳納資金抵制集體決策的實(shí)施，這就解決了公共品供給中“搭便車”問題和少數(shù)人反對(duì)的問題，“多數(shù)人決定少數(shù)人”的民主決策能夠達(dá)成。
3、群眾監(jiān)督機(jī)制
在項(xiàng)目制度中，由驗(yàn)收單位和審計(jì)單位實(shí)施專業(yè)化、精細(xì)化監(jiān)督。因?yàn)楣财饭┙o質(zhì)量與監(jiān)督單位的利益關(guān)聯(lián)不大，很容易產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)和合謀現(xiàn)象。如審計(jì)單位在審計(jì)工作中簡(jiǎn)化甚至省略必要的審計(jì)程序以降低審計(jì)成本，使自己獲得額外的收益；監(jiān)督單位為了謀取不正當(dāng)?shù)睦妫c施工單位串通一氣，允許其造假甚至幫助其造假等[14]。更為根本性的問題是，專業(yè)化的監(jiān)督單位使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收和審計(jì)，但是農(nóng)村公共品的復(fù)雜性和特殊性難以納入到統(tǒng)一的規(guī)范中去，監(jiān)督工作只能形式化。監(jiān)督單位對(duì)農(nóng)村情況不了解，也無法發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目規(guī)劃與具體實(shí)施環(huán)境的不相符的情況，使得大量與農(nóng)村實(shí)際情況不相符合的項(xiàng)目規(guī)劃難以及時(shí)改正。因此項(xiàng)目制度實(shí)施過程中，主觀上出現(xiàn)監(jiān)督單位損人利己行為或者與施工單位的合謀情況，客觀上因?yàn)檗r(nóng)村公共品的復(fù)雜性，具有普遍主義的監(jiān)督規(guī)范體系流于形式。
農(nóng)民和基層組織對(duì)項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施過程都很清楚，對(duì)制度實(shí)施的具體環(huán)境也很了解，并且能夠親自參與到項(xiàng)目工程的每個(gè)環(huán)節(jié)中，具有監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。另外，項(xiàng)目工程的質(zhì)量與農(nóng)民的利益相關(guān)度最高，農(nóng)民有參與社會(huì)監(jiān)督的積極性。對(duì)于基層組織來說，不管是出于人情還是出于工作責(zé)任的考慮，基層組織都需要監(jiān)督工程質(zhì)量，如果工程質(zhì)量較差，農(nóng)民對(duì)基層組織不滿，不利于基層組織以后工作的開展。且因工程質(zhì)量產(chǎn)生的矛盾糾紛和給農(nóng)民生活帶來的不便也需要基層組織解決。因此，基層組織有非常強(qiáng)的監(jiān)督意愿。基層組織給農(nóng)民提供了監(jiān)督渠道，群眾監(jiān)督將公共品供給質(zhì)量與農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)起來，解決了監(jiān)督的道德風(fēng)險(xiǎn)和合謀問題。并且農(nóng)民對(duì)自身的需求和公共工程建設(shè)的環(huán)境較為熟悉，有利于隨時(shí)調(diào)整公共品的設(shè)計(jì)和規(guī)劃以與實(shí)際情況相符合。
農(nóng)民具體的監(jiān)督制度方式主要有幾個(gè)方面，一是資金管理采取公示制和報(bào)賬制，村委會(huì)將資金明細(xì)支出在村內(nèi)張榜公示，接受村民監(jiān)督；公示無異議后辦理縣級(jí)報(bào)賬，由縣級(jí)財(cái)政部門將資金直接撥付到指定賬戶，接受政府監(jiān)管。二是回避制度，與鄉(xiāng)村組干部有利害關(guān)系的人不能參與項(xiàng)目招投標(biāo)，在工程實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)有鄉(xiāng)村組干部為利害關(guān)系人說情、拉關(guān)系，將給予批評(píng)教育，情節(jié)嚴(yán)重的將給予處分。三是，由農(nóng)民群眾對(duì)服務(wù)水平和公共品供給質(zhì)量和效果進(jìn)行評(píng)議，提出建議和批評(píng)，由村級(jí)組織對(duì)不符合農(nóng)民需求和意見的項(xiàng)目進(jìn)行整改。
（二）成都公共品供給制度創(chuàng)新的成效
成都公共品供給制度創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)制如圖1所示。成都公共品供給制度創(chuàng)新的核心是通過創(chuàng)新資源管理制度，充分利用村社平臺(tái)進(jìn)行公共品供給試驗(yàn)，改革了一直以來公共品供給自上而下決策體制。通過自下而上決策機(jī)制，農(nóng)民能夠充分表達(dá)公共品需求偏好，利用村級(jí)組織進(jìn)行集體協(xié)商和群眾監(jiān)督，發(fā)揮農(nóng)民群眾在公共品供給中的主體性作用。
農(nóng)村公共品供給的“最后一公里”現(xiàn)象與中國(guó)農(nóng)村公共品供給特征有關(guān)，具有一定的客觀性。農(nóng)民分散、特殊的公共品需求無法進(jìn)行技術(shù)處理和規(guī)范化，國(guó)家無法獲得農(nóng)村公共品的需求偏好、配給額度、瞄準(zhǔn)目標(biāo)、優(yōu)先對(duì)象等信息，也無法使用一套標(biāo)準(zhǔn)化的甄別機(jī)制來分辨農(nóng)民的需求程度。換言之，國(guó)家直接深入到村莊內(nèi)部統(tǒng)一提供公共品，滿足數(shù)億農(nóng)民的公共品需求這件“小事”的成本極高。這樣就使得國(guó)家自上而下的公共品供給決策在村莊層面難以與農(nóng)民細(xì)小、分散、多樣化的需求對(duì)接起來。從某種程度上來說，農(nóng)村公共品供給的關(guān)鍵問題是解決“最后一公里”難題，滿足農(nóng)民差異化需求。
從成都市農(nóng)村公共品供給績(jī)效來看，成都市將農(nóng)民動(dòng)員和組織起來供給農(nóng)村中細(xì)小的、不易被發(fā)現(xiàn)的、需要持續(xù)維護(hù)的公共品。從而將資源輸入與自下而上決策機(jī)制有效對(duì)接起來，自上而下的、自外而內(nèi)的財(cái)政資源轉(zhuǎn)化為村級(jí)自治組織的服務(wù)和管理能力，滿足了項(xiàng)目制度無法供給的細(xì)小、分散的公共品需求。雖然成都市供給的公共品主要是治安、調(diào)解、衛(wèi)生、文藝、組級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民代辦事務(wù)等這些“小事”，但是正是這些“小事”體現(xiàn)了農(nóng)村公共品供給的效率。更為重要的是，成都市實(shí)現(xiàn)了自上而下的財(cái)政資源輸入在村莊層面的有效對(duì)接，化解了農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。
不少學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到村級(jí)組織在自上而下的公共品供給與自下而上的需求對(duì)接中不可缺少的作用[15]，但是沒有提出強(qiáng)化村級(jí)組織自下而上決策機(jī)制的可行性路徑。成都公共品供給制度創(chuàng)新實(shí)踐探索出了一條可行路徑，在實(shí)踐層面解決了這一難題。同時(shí)成都公共品供給制度創(chuàng)新表明，增加國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的財(cái)政投入并不會(huì)自動(dòng)激活農(nóng)村內(nèi)部的組織力量，也不會(huì)激發(fā)農(nóng)民參與的積極性和村級(jí)自治組織的效能。改革和完善農(nóng)村公共品供給制度的方向和渠道應(yīng)該是設(shè)計(jì)一種強(qiáng)化和充分利用村級(jí)組織能力的資源管理方式，充分利用村級(jí)組織資源，發(fā)揮農(nóng)民群眾在公共品供給中需求表達(dá)、監(jiān)督、集體協(xié)商的作用，將資源輸入與自下而上的決策結(jié)合起來，提高農(nóng)村公共品供給績(jī)效。
四、結(jié)論
農(nóng)村公共品供給可以歸結(jié)為兩個(gè)問題，一是資源從哪些來，二是如何使用資源。在稅費(fèi)改革之前的“制度外供給”模式下，由原本就不多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余支付公共品供給成本，造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。后稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家財(cái)政實(shí)力增強(qiáng)以后，農(nóng)村公共品供給被納入公共財(cái)政支出范圍，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，解決了第一個(gè)問題，但是這并不一定意味著第二個(gè)問題可以自然而然地解決。當(dāng)前農(nóng)村公共品供給存在的主要問題是公共品供給效率問題，這與公共品供給的決策機(jī)制有關(guān)。
長(zhǎng)期以來我國(guó)農(nóng)村公共品供給采取自上而下的決策體制，導(dǎo)致了農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以來，國(guó)家一直在尋找解決這一問題的辦法。“一事一議”制度試圖通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的資源輸入方式激發(fā)村級(jí)組織與農(nóng)民的積極性，將自上而上的資源供給與自下而上的決策結(jié)合起來。但是由于后稅費(fèi)時(shí)期村級(jí)組織能力弱化，難以解決資金籌資中的搭便車問題，“一事一議”制度因?yàn)榛I資問題無法解決而難以形成集體決策。隨后，國(guó)家加大資源輸入力度，解決了“一事一議”制度配套資金籌集的難題。但是國(guó)家將制度外籌資功能從“一事一議”的制度中剝離出來的同時(shí)，也取消了村級(jí)組織的需求表達(dá)功能以及項(xiàng)目執(zhí)行、管理、監(jiān)督等決策職能[16]。項(xiàng)目制度試圖通過自上而下的決策體制，由政府職能部門直接提供決策和監(jiān)督以保障項(xiàng)目績(jī)效。“最后一公里”難題不是工程問題，依靠增加投資、優(yōu)化技術(shù)指標(biāo)或者強(qiáng)化項(xiàng)目管理都難以解決，而與中國(guó)農(nóng)村公共品供給的特性緊密相關(guān)。國(guó)家通過自上而下的決策體制為全國(guó)數(shù)億農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，必然產(chǎn)生“最后一公里”難題。當(dāng)前隨著國(guó)家開啟“城市支持鄉(xiāng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，國(guó)家逐步加大對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的投入，這一難題越發(fā)凸顯，成為中央和各級(jí)地方政府迫切需要解決的問題。
成都市通過農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新，建立了穩(wěn)定的財(cái)政資源供給制度，解決了農(nóng)村公共資源“從哪里來”的問題。成都公共品供給制度改革創(chuàng)新實(shí)踐的內(nèi)核在于建立了有效的公共品供給決策機(jī)制。成都市改革項(xiàng)目制度“條條”分割資源管理方式，以村莊為本位輸入資源，充分發(fā)揮二十多年的村民自治實(shí)踐成果，確立農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中的主體地位，改變了公共品供給自上而下決策體制。自下而上決策體制有效滿足了農(nóng)民的公共品需求，化解了農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。成都市公共品供給制度改革創(chuàng)新實(shí)踐表明，只有通過村級(jí)組織建立自下而上決策體制，才能從根本上化解農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題。成都市公共品供給制度創(chuàng)新實(shí)踐，不僅具有重大理論意義，而且對(duì)全國(guó)農(nóng)村公共品供給實(shí)踐具有重要借鑒意義。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土
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