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城市群是全球城市發展的主流和趨勢，也是我國新型城鎮化的“主體形態”。自2006年國家“十一五”規劃綱要首次提出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”，迄今已經過去了10年，城市群的“主體形態”地位逐漸明確、作用日益突顯。由光明日報城鄉調查研究中心、上海交通大學城市科學研究院主持的《中國城市群發展報告2016》，從人口、經濟、社會、文化和均衡性五方面，對長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經濟區、成渝經濟區、武漢城市圈、環長株潭、環鄱陽湖九大城市群共計118個城市進行綜合考量和客觀評價，為中國城市群的健康發展和有序推進提供借鑒和參考，為“以城市群為主體形態”的中國新型城鎮化道路提供理論指導和決策依據。
1.我國城市群的發展現狀
●九大城市群整體比較
在縱向比較上看，九大城市群的各指數水平總體上均呈現出上升趨勢。其中，長三角城市群的優勢十分明顯，珠三角城市群的綜合指數則持續出現波動。這反映出九大城市群在城市人口、經濟及生活文化水平方面均不斷取得進步，同時，一直居于三大城市群之列的珠三角的波動和減速，最值得關注和探討。
在橫向比較上看，我國城市群發展的層級分化日趨固化，區域發展不均衡問題并未出現明顯好轉，各自的劣勢和問題在短期內也難以從根本上解決。山東半島城市群盡管在東部僅居于二線，但總體發展水平仍高于中西部的成渝和中原。中原經濟區和成渝經濟區不僅經濟基礎薄弱，一體化程度較低，發展速度和發展質量均滯后，在發展思路與模式上也比較被動，依附并受制于東部而缺乏應有的文化自信和道路自覺。長江中游的三城市群發展基礎較為薄弱，城市群的規劃范圍和相關政策出臺、推進遲緩，也是影響該地區發展的主要問題之一。
●長三角城市群指數解讀
排在第一位的是長三角城市群。在五個一級指數中，長三角的城市生活指數排在首位，首位比指數也排在首位。相比于其他八個城市群，長三角在人口、經濟、文化和城市層級體系的發展相對比較平衡，表明在經過30多年的磨合與一體化進程之后，一種良好的層級體系與合理的協作機制正在生成，無論是從生活便利程度還是文教衛生領域的發展水平來看，均具有極大的優勢。長三角的主要優勢在于經濟發達，無論是經濟總量還是人均GDP均位于全國前列。但其最大的軟肋仍是環境和可持續發展問題，其工業廢水、工業二氧化硫等的排放量在2012年仍明顯高于其他城市群。從綠色發展的角度看，明顯落后于珠三角、山東半島城市群等。
●珠三角城市群指數解讀
排在第二位的是珠三角城市群。在五個一級指數中，珠三角的城市人口指數和城市經濟指數均位列第一，在城市人口指數中的優質和職業人口二級指數也有很好表現，在城市經濟指數的可持續發展二級指數上保持優勢地位，是其在城市經濟指數上名列第一的主要原因。但珠三角的生活指數和首位比指數分別位列第四和第五，基本處于中等靠后的位置。在城市文化指數上不僅與長三角、京津冀有較大差距，也落后于成渝經濟區，排在第四位。以年接待游客數量指數為例，2012年珠三角接待游客量從上一年的2.8億人次跌至近2.5億人次。珠三角在公共文化服務設施投入、文化資源的社會和經濟效益、科技文化創新能力、旅游資源的開發利用等方面均有很大的提升空間。
●京津冀城市群指數解讀
排在第三位的是京津冀城市群。在五個一級指數中，京津冀的城市文化指數遙遙領先于其他八個城市群，繼續保持在第一的位置，城市經濟指數中的第三產業二級指數表現出較大的優勢。以北京為首位城市的京津冀有深厚的歷史底蘊和豐富的文化資源，同時北京作為國家首都在區位、政策、人才、資金、市場等方面得天獨厚的優勢，使其成為名副其實的國家文化中心。2012年的數據顯示，京津冀城市群的首位比指數水平有所提升，但其發展的最大問題依然是城市群的內部差異和兩極分化嚴重，距離一個理想的城市群——在人口、經濟、文化和整體結構上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產業分工、人文交流等方面具有功能互補和良好協調機制的城市共同體——還有很大的差距。這表明，北京沒有充分發揮出其應有的輻射和帶動作用，區域一體化發展仍長期停滯在研究層面和啟動階段。但自2014年開始，京津冀城市群出臺了一系列重要舉措，一體化和協同發展的步伐進一步加快。但具體效果的體現還會有一個“延時”階段。
●山東半島城市群指數解讀
排在第四位的是山東半島城市群。在五個一級指數中，山東半島城市群的城市人口指數、城市經濟指數和城市生活指數均排在第三位，表明其優質人口發展水平較高，經濟發展的綜合水平較強，以及居民生活水平較高，在這三個方面積累了較為突出的優勢。山東半島城市群的首位比指數排在第二位，表明城市群內的各城市發展較為均衡。憑借這些優勢，山東半島城市群超過了體量比自身大得多的中原經濟區和成渝經濟區，成為我國城市群第二方陣的重要代表。但是，山東半島城市群的“文化指數”僅排在第六位，僅在長江中游地區的三個城市群之前。山東半島城市群在傳統文化資源與資本等方面并不弱，關鍵是城市群的文化魅力和創新能力未能充分釋放出來，也可以說是“有大本錢但沒有做出大生意”。這種現象在我國二線城市群中相當普遍，是今后各城市群在文化建設中亟待關注和突破的困境。
●中原經濟區指數解讀
排在第五位的是中原經濟區。在五個一級指數中，中原經濟區的城市生活指數依然保持在第二的位置，表明從生活成本和便捷度等指標看，中原經濟區的宜居水平在九城市群中相對較高。同時，在九大城市群中，中原經濟區的城市人口指數倒數第一，城市經濟指數倒數第二，前者揭示出“人口大城市群”與“人口強城市群”、“人口數量”與“優質人口”的突出矛盾，后者則顯示出中原經濟區在經濟領域發展程度不高，與東部發達城市群有著明顯差距。城市人口指數倒數第一與城市經濟指數倒數第二，還表明人才不足與就業不足已成為制約中原經濟區發展的主要障礙。此外，城市經濟指數倒數第二還揭示出當前的經濟增長仍是以犧牲環境為代價的粗放型增長模式，區域經濟發展亟待轉型升級。
●成渝經濟區指數解讀
2012年的數據顯示，成渝經濟區的首位比指數退居第三，仍具有較強的優勢，但其本質上是一種在整體不發達狀態下的“原始和諧”，是區域內各城市發展水平都比較低的集中體現。此外，值得關注的是，成渝經濟區在2012年的就業人口比例有較大的增加幅度，表明其在人口指數特別是職業人口指數方面有所提升。成渝經濟區發展面臨的主要問題包括：首先，成渝經濟區雖然在中西部具有一定的經濟優勢，但與東部發達城市群相比仍相當落后，這是成渝經濟區的生活指數墊底、人口指數落后的主要原因。其次，成渝經濟區雖有重慶、成都等核心城市，但與北京、上海、廣州等核心城市相比，輻射能力弱、帶動作用不強等問題也比較突出。作為西部城市群，成渝經濟區文化發展落后的主要原因是投入不足，具體表現在文化產業發展不足、從業人員相對較少、圖書館等文化事業落后等方面，這在整個西部地區也具有很強的代表性，是國家在文化政策和資金配置時應重點關注的。
●環長株潭城市群指數解讀
排在第七位的是環長株潭城市群，在五個一級指數中，環長株潭城市群的城市人口指數和城市經濟指數均排在第五位，前者與武漢城市圈共同位列第五，超越了成渝經濟區、中原經濟區和環鄱陽湖城市群，這表明其人口發展的綜合水平在九大城市群中位于中等位置，具備一定的潛在優勢，后者排在成渝經濟區、武漢城市圈、中原經濟區和環鄱陽湖城市群之前，主要原因在于環長株潭城市群的第三產業二級指數和可持續發展二級指數都排在靠前的位置，特別是可持續發展二級指數，僅次于珠三角城市群，這說明環長株潭城市群在轉變經濟發展方式上有所突破，既實現了較快的經濟增長，又達到了減少污染排放的目標。
●武漢城市圈指數解讀
排在并列第八位的是武漢城市圈，在五個一級指數中，武漢城市圈與環長株潭城市群的城市人口指數并列排在第五位，排在成渝經濟區和中原經濟區的前列。武漢城市圈在校大學生數比例和從業人口比方面的水平較高，優質人口指數和職業人口指數的優勢顯著，這與其高等教育院校集中以及相關投入較高有關。顧名思義，武漢城市圈有其自身的區域發展模式，即以武漢市為中心展開圈層式的發展，因此一個不容忽視的問題是其城市群均衡發展水平完全沒有優勢，在九大城市群中墊底，這與該地區的發展歷史、傳統的經濟布局以及生活形態密切相關。
●環鄱陽湖城市群指數解讀
排在并列第八位的是環鄱陽湖城市群，在五個一級指數中，環鄱陽湖城市群的城市人口指數排在第七位，優勢主要集中在人口的增長率上，其在城市經濟和文化發展水平上都排在最后，整體發展水平有限。但作為位于中部地區的城市群，仍然有一些相對優勢存在，比如在職業人口二級指數上名列第三位，排在珠三角和山東半島城市群之后，在可持續經濟發展二級指數上位于第三位，排在珠三角和環長株潭城市群之后，但值得注意的是，環鄱陽湖城市群較低的污染排放水平也是以較低的經濟發展水平為基礎的。
2.我國城市群存在的主要問題
1.從東部發展較為成熟的四大城市群看，尚未形成合理的城市層級和分工體系，城市群建設進入了需要深化改革的瓶頸期。
理想的城市群是一個在人口、經濟、社會、文化和整體結構上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產業分工、人文交流等方面具有功能互補和良好協調機制的城市共同體。目前我國東部沿海發育較為成熟的城市群主要有京津冀、長三角、珠三角及山東半島城市群等，但從總體上看，東部四大城市群尚未形成合理的城市層級和分工體系，一方面，與世界各大城市群相比，缺乏明確的戰略定位和重點方向；另一方面，在動力機制上主要是行政手段，市場作用亟待釋放。從各項發展指標看，東部四大城市群的水平處于持續提升過程中，但增長的幅度有限，一是經過前些年的快速和高速增長，開發程度普遍較高并抵達某種閾限，人口、資源優勢的利用回報率有所下降，同時在空間資源和環境條件約束加大的背景下，很難再像過去一樣“大踏步前進”，和我國經濟發展趨勢一樣，東部城市群也迎來了以“中高速發展”為主要特征的“新常態”。
2.從中部城市群的綜合發展水平看，在環境保護、層級體系及人口資源方面均不樂觀，且可能面臨著“隱形塌陷”的困擾。
中部城市群主要包括中原經濟區、環長株潭、武漢城市圈、環鄱陽湖四個。中原經濟區城市人口指數倒數第一，城市經濟指數倒數第二，前者顯示人才與就業已成為制約其發展的主要障礙，后者揭示出當前仍是以犧牲環境為代價的粗放型增長模式。武漢城市圈高等教育院校密集，優質人口指數和職業人口指數的優勢顯著，但本質上是一個“放大了的武漢”，在層級體系上還有很長的路要走。環鄱陽湖城市群在九城市群中墊底，而基于經濟不發達基礎上的環境生態水平，本身也是極其脆弱和靠不住的。發育比較均衡的是環長株潭城市群，其第三產業和可持續發展僅次于珠三角，在一些指標上還超越了成渝經濟區。中部城市群面臨的最大問題可能是“隱形塌陷”，其人才和人力資源本身已經不足，而隨著長江經濟帶的貫通和一體化，有可能流向下游的長三角和上游的成渝，這是特別需要注意和未雨綢繆的。
3.從西部的城市群發展看，和中部城市群已有一拼之力，但與東部還有較大距離，其難題在于如何突破各種現實的客觀條件限制。
成渝經濟區的主要特點可以概括如下：在人口指標方面，成渝經濟區歷年來基本在第五至第七位徘徊；在經濟指標方面，成渝經濟區基本處于第六位左右；在文化指標方面，成渝經濟區基本在第四位左右；在生活方面，成渝經濟區基本位于最末位，這是成渝經濟區表現最不盡如人意之處；在首位比方面，成渝經濟區的均衡程度較高，但由于總體發展水平不高，這也僅僅是處于“簡單均衡”或“原始均衡”階段，而隨著經濟社會發展的不斷深入，這樣的“均衡”必然會被打破。成渝經濟區是西部城市群發展的縮影，由于地理位置不占優勢，它們一般在區域發展中競爭力有限，在人力、資源的搶奪中往往處于劣勢地位。而如何突破種種現實條件的限制，則是西部地區城市群發展面臨的主要難題。
4.我國城市群精神文化生態建設成效不明顯，“重經濟，輕文化”的現象依然較為嚴重，與“城市讓生活更美好”的理想還有較大的差距。
城市群代表了當今城市發展的最高水平，擁有巨大的物質財富和良好的公共服務能力，本應是當代中華民族美好生活的核心空間。但在城市群經濟繁榮、城市建設光鮮亮麗等繁華表象的背后，各種極端心態與行為也與日俱增。這說明我國城市群患上了“文化病”，在硬件、硬實力與軟件、軟實力之間出現了嚴重的不協調和不平衡。原因在于，首先，目前我國城市群規劃多是以產業、交通為中心的經濟規劃，評價標準也主要是一系列經濟指標，這就在頂層設計上決定了其必然走上“經濟型城市群”的發展道路。其次，盡管在一些規劃和實施方案中“文化”一詞頻頻出現，但由于規劃編制的基本立場和評價標準并未改變，文化充其量只是一個“擺設”，“重經濟輕文化”的基本格局未得到改變。這是我國城市群規劃“驚人相似”的主要原因。再次，盡管我國城市群涵蓋了巨量的區域文化資源和生活方式資產，但對城市群的建設和發展的實際貢獻極其有限。從文化指標評估看，中原經濟區和山東半島城市群文化底蘊豐厚，卻排在靠后的位置，這說明其文化資源的社會效益、經濟效應和影響力沒有挖掘出來。對于物質空間上日趨局促的城市群，文化開發和提升是今后應重點研究、規劃和布局的戰略方向。
3.對我國城市群健康發展的建議
1.東部城市群探索人口、經濟、生活、文化四位一體、均衡發展的城市群機制，解決我國城市群層級體系混亂和一體化缺乏內生動力的問題。對此可通過自上而下的機制體制改革，合理劃定城市群的層級體系與邊界，以理順城市層級間的資源配置關系、建立合理的利益協調和補償機制為中心，構建符合我國城市群發展的協調協同發展機制，把“淺表合作”延伸到實質性合作和“命運共同體”的新階段。
2.中部城市群建立就業、產業和基礎設施三者的聯動機制，提升區域和城市發展的整體水平和競爭實力。提升長江中游三城市群的整體經濟發展水平和城市發展水平是關鍵，對此需根據城市群內部各城市的人力稟賦特點，建立就業、產業和基礎設施三者的聯動機制，朝著人口、經濟、環境和文化四者協調統一、相輔相成的方向邁進。通過城市群內部的人力稟賦特點和產業布局的雙向互動，逐步調整產業和就業的結構，積極解決就業問題，實現就業、產業和其他基礎設施的合理配置。
3.西部城市群需努力突破客觀條件的限制，找到理念、機制和技術發展的新思路。在經濟全球化進程中，不少城市及城市群都面臨著客觀條件的限制，如北美五大湖城市群，該城市群中的城市基本處于美國中部內陸，向外聯系的通道是五大湖水域。成渝經濟區同樣有長江流域這一通往外界的水域，和五大湖城市群相似，如何變自然地理環境的劣勢為發展的優勢，很多西部城市群都可在發展理念和機制方面借鑒國際經驗，在資源匱乏和地理位置封閉的背景下，通過積極運用交通和信息技術方面的最新成果，在發展理念、發展機制及技術路徑方面找到新思路。
4.深研并重建區域文化認同，切實推進文化城市群戰略實施。目前正在實施的城市群規劃大多以交通和產業來引導發展，中原經濟區、武漢城市圈等文化底蘊豐厚的地區在現實發展中并不占優勢。而后發展的城市群不僅難以通過交通和產業得到充分發展，也會犧牲掉欠發達地區傳承較好的區域文化傳統和認同感。無論是當代國際城市群建設，還是中國古代城市體系構建，實際上都與文化和價值息息相關。城市的本質是文化，文化城市群代表了城市群發展的更高形態。依托我國新型城鎮化和文化強國兩大國家戰略，將“文化城市群”作為落實“完善城鎮化健康發展體制機制”的頂層設計和核心框架，轉變以工業化、現代交通和城市基礎設施建設為主導的經濟型城市群發展模式，大力培育環境、經濟、社會和文化的協調關系和協同發展機制，是我國城市群發展應認真研究和布局的總體思路與核心戰略。
作者單位:城市科學研究院
中國鄉村發現網轉自：光明日報 2016年5月3日
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