一
群眾路線在我國的政治生活中具有重要地位，既是意識形態合法性的來源，也是國家治理的主要手段。群眾路線是一個矛盾的結合體，群眾觀點和群眾工作方法之間是對立統一的關系。群眾路線能否有效發揮作用，有賴于群眾觀點與群眾工作方法的有效銜接。
群眾觀點是新中國意識形態的核心部分，“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力”這一論斷，顛覆了中國政治傳統中的精英史觀，確定了國家合法性并不來源于傳統，而是根植于群眾的認可。因此，保持黨和群眾的血肉聯系就成為一項重要的政治原則。長期以來，干部“下訪”和群眾“上訪”被認為是保持黨和群眾密切聯系的重要渠道，以至于進入21世紀，信訪問題再度引起黨和國家的高度重視,；中央明確要求全黨開展群眾路線教育實踐活動，新一輪的干部“上山下鄉”運動在全國各地開展起來。由于我國在政治上確立了人民群眾當家作主的地位，且中國共產黨作為先鋒隊組織，主動與人民群眾保持了血肉聯系，群眾接受國家機關為人民服務的宗旨，在群眾動員中參與政治，在上訪和下訪的渠道內協商解決問題。
群眾路線是新中國國家治理方式的重要組成部分，它是一套獨具特色的工作方法。群眾路線要求任何工作都必須領導和群眾相結合，“從群眾中來、到群眾中去”，既延續了傳統中國的政治智慧，也適應了現代國家建設的需求。由于確立了各級黨委、政府在各項工作中的領導地位，強調條塊之間的分工合作，使得群眾路線具有集權成分，也具有典型的官僚制特征，保證了行政的效率；同時，群眾路線始終強調群眾動員的作用，客觀上具有了公眾參與的因素，符合科學決策的基本機制。群眾路線內部集中與民主之間、官僚制與群眾動員之間，是矛盾的結合體，新中國成功的國家建設表明，這一治理方式是成功的。
群眾工作方法的成功，有賴于強大的群眾觀點。經過長期的革命戰爭，新中國的官僚體系較好地貫徹了為人民服務的精神，廣大人民群眾對黨和國家也具有高度的政治認同。因此，群眾工作方法可以在不斷的“試錯”過程中漸趨完善，并延續至今。比如，領導干部的調研，漸漸形成了個案（解剖麻雀）為主的方法，它綜合運用了訪談、座談會、蹲點、樹典型等多種技術。個案方法難以避免特殊情況產生政策失誤，但在“從群眾中來、到群眾中去”的反復循環中，可以很快糾正過來。再如，在處理央地關系上，漸漸形成了“錦標賽體制”。它曾經是“大躍進”錯誤的罪魁禍首，但不可否認的是，它至今在發揮中央和地方兩個方面的積極性上起了不可替代的作用。在意識形態清明的時期，即便是群眾工作方法出現了問題，一些政策失誤也能被群眾觀點有效地平衡、修復；一旦群眾觀點含混不清，則群眾工作方法只能依靠內部機制重新調整，難度大大增加。
改革開放后，我國出現了社會分層和利益群體分化，再加上權利話語的興起，使得傳統的群眾觀點發生了微妙變化。首先，改革開放催生了具有不同利益訴求的新社會群體，需要重新劃分社會階層。其次，權利話語為群眾觀點注入了新的意識形態因素。因此，群眾運動不再由組織動員開展，維權旗幟下的自發的集體行動開始出現。這在一定程度上沖擊了已有的群眾工作機制，典型如信訪體制，它本是密切黨和群眾聯系的機制，屬于群眾政治參與的渠道，但卻慢慢注入了政治抗爭的內涵。這種劇烈的社會轉型，要求群眾路線必須實現現代轉型，將已經崛起的權利話語吸納進群眾觀點中，創新群眾工作機制有效化解“依法抗爭”。
二
在長期的國家建設過程中，群眾路線逐漸形成了相對成熟的工作機制，它們已成為國家治理方式的重要組成部分，簡約治理、中心工作和綜合治理是其中的三大機制。
1．簡約治理
傳統中國的地方治理一直具有簡約主義傳統，表現為準官員和半正式的行政方式被廣泛采用。群眾路線繼承了這一傳統，通過階級劃分，以及在具體工作中團結少數積極分子作為領導的骨干，并憑借這批骨干去提高中間分子，爭取落后分子，培養了基層治理的代理人；在具體的行政方式上，也大量采用軟硬兼施、正式權力的非正式運作等方式進行。簡約治理是熟人社會的治理，由于代理人能夠充分掌握地方社會的信息，且能夠熟練運用地方性規范制衡被治理者，因此，對于正式行政而言，代理人體制是簡約主義的。
簡約治理需要解決兩個問題，其一，代理人有可能成為贏利型經紀人，蠶食公共利益，其二，邊緣人的崛起有可能瓦解地方性規范，讓半正式的行政方式捉襟見肘。中華帝國時期主要依靠雙軌政治來解決這一問題，士紳既接受了儒家教化，又能有效規制邊緣人，在自上而下及自下而上的政治雙軌中起到接點作用。清末以降的國家政權建設摒棄了無為政治，一些地方邊緣人取代士紳成為代理人，導致了國家政權建設內卷化。群眾路線較好地解決了國家政權建設內卷化的問題，群眾動員不僅建立了全新的國家觀，讓群眾觀點有效地規制新的政治精英，且建立了新的政治參與機制，讓群眾監督地方代理人。
在簡約治理這一機制上，當前的群眾路線面臨著雙重挑戰，一是支撐代理人體制的熟人社會性質的改變，二是群眾動員機制的式微。半熟人社會，尤其是灰色社會的存在，使得代理人很難充分掌握地方社會的信息，原有的地方性規范也逐漸瓦解，邊緣人重新崛起，而群眾動員的式微，又讓代理人的監控機制喪失殆盡。因此，地方治理有陷入內卷化的危險，為了防止這一惡果，只能進一步加強正式行政體系的建設，并最終弱化代理人體制。
2．中心工作
近代以來開啟的國家建設，改變了帝制時代的無為政治理念，強國富民成為國家的首要任務。但是，弱小的國家能力與艱巨的國家建設任務之間存在巨大的反差，這在國家治理領域主要表現為，正式行政力量無法處理日益增加的行政事務。簡約治理機制部分解決了這一問題，通過代理人體制的行政架構，分擔了諸多地方治理任務。然而，僅僅依靠半正式行政力量的補充是遠遠不夠的，還需要提高正式行政的效率，做法之一就是打破科層制對行政力量進行重新組合。這就是毛澤東同志在《關于領導方法的若干問題》所說的，領導人員依照每一具體地區的歷史條件和環境條件，統籌全局，正確地決定每一時期的工作重心和工作秩序，并把這種決定堅持地貫徹下去，即在任何一個地區，一段時間內只能有一個中心工作，輔以第二位、第三位的工作。這種按照工作重心重新組合行政力量以提高工作效率的做法，便是中心工作機制。
中心工作機制已成為我國行政運作的重要組成部分。改革開放以后，社會治安工作形成了“嚴打”機制，每年或每段時期都有一項重點打擊工作，公檢法相配合，保證“從嚴、從重、從快”的效果。近些年的城市管理也大量采用了類似機制，一段時間內集中力量“整頓”某項突出問題，所有的城市管理力量統一調配、統一指揮。中心工作機制甚至取代了日常工作機制，行政力量的改組常態化，這在基層政權的運作中表現尤為突出。20世紀90年代，計劃生育和稅費征收成為鄉村兩級組織的中心任務，“計劃生育工作組”和“稅費征收小組”普遍取代原有的“七站八所”，成為基層組織的實際運作機構。近些年新出現了招商小組、新農村建設小組，表明不同時期的工作重心有所改變。中心工作是隨著不同時期工作重心的變化而改變的，因此，它具有典型的運動式治理的特征。
只不過，大多數中心工作已無法動員群眾，只在官僚體系和半正式的行政體系內進行動員。為了保證中心工作的有效開展，行政系統形成了壓力型體制，一級行政組織為了完成上級下達的目標，將這些目標分解為數量化的任務和物質化的指標體系，層層量化分解，派給下級組織和個人。為了保證實現目標，一般配以目標管理責任制，重要的指標則實行“一票否決”制。在這一體制下，每一級行政組織都在這些評價體系的壓力下運行。壓力型體制雖然有利于保證中心工作目標的實現，但卻很難對中心工作的實施過程進行監控。但恰恰是在中心工作的實施過程中，下級組織尤其是基層組織和街頭官僚，容易在壓力之下進行選擇性政策執行，甚至是執法犯法。
3. 綜合治理
中心工作機制要求所有的行政力量統一計劃、統一行動，這就必然延伸出綜合治理機制。綜合治理在第一個層次上是加強各部門之間的分工合作，明確各行政機構的職責，這在本質上屬于官僚制建設的一部分。社會治安領域的“嚴打”和城市管理中的“整頓”，基本上屬于此類，公、檢、法各部門只是在“嚴打”過程中加強配合、協調，各級綜治委屬于協調機構，而非行政上級；公安、城管、建設等部門在城市管理“整頓”中的配合，各自的執法權也保持完好，城管局仍只具有相對集中行政處罰權，城管委也屬于協調機構，直接行政負責人仍是各級政府及主管單位。
綜合治理在第二個層次上是行政力量的臨時重組，各行政人員除負有機構職責外，還負有“兼職”完成中心工作任務的職責，這具有反官僚制的特征。行政力量的重組往往發生在專業化不夠強的機構內部。比如，鄉鎮政府雖然是一級政府，是典型的科層組織，但由于政府內部的各部門專業化程度并不高，使得鄉鎮黨委、政府傾向于打破科層制，圍繞中心工作重組行政力量。因此，一個鄉鎮政府的工作人員既可能是計生專干、還可能是駐村干部、新農村建設工作組的成員等等。公安、土地管理等實行垂直管理的機構，雖然與鄉鎮街道的其它部門相比專業化程度較高，但在其系統內部專業化并不明顯，機構內部的行政力量也不時重組。
綜合治理意味著處理好群眾路線各層次、各部分間的對立統一關系。為了實現各部門協調一致，齊抓共管，一般實行黨委領導、政府負責，實現“一元化”的領導。而為了依靠廣大人民群眾，運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，就要實行廣泛的動員。很顯然，官僚制和群眾動員的相互協調是綜合治理的應有之義。改革開放以來，在中心工作機制和壓力型體制之下，官僚體系的動員是極為高效的，但對半正式行政體系及群眾的動員卻逐漸式微。前已述及，代理人體制實際上在漸趨弱化，而在毛時代廣泛采用的各種代表會、干部會、座談會、群眾會，在會上舉行苦主控訴等群眾動員手段已基本上喪失。
三
作為國家治理手段的群眾路線，發軔于革命戰爭時期，成熟于建國初期的土改、鎮反、改造舊官僚系統等運動中，廣泛運用于社會主義建設時期，已成為中國獨特的國家性質的重要構成部分。但是，隨著國家治理的轉型，群眾路線也面臨諸多挑戰，簡約治理、中心工作和綜合治理機制無不在實踐過程遭遇困境。
改革開放后，我國的基層治理環境發生了重要變化。首先，熟人社會性質發生了改變。無論是鄉土社會還是單位制下的城市社會，都是熟人社會。熟人社會是一個全信息社會，基層干部與群眾之間并不存在信息不對稱問題。因此，在熟人社會的治理中，基層干部能夠極為簡約地掌握被治理者的信息，并在此基礎上對群眾作出合理的分類。熟人社會還是一個人情社會，具有較強的地方性規范，基層干部可以采用各種半正式行政方式，提高了行政效率。然而，在半熟人社會和陌生人社會中，信息不對稱使得基層干部無法對群眾進行有效地分類。在社會分層與利益分化的背景下，事實上出現了一些以謀取私利為目的的“釘子戶”，它瓦解了地方性規范，并迫使正式行政介入基層治理領域。其次，隨著市場化媒體“政治化”與政治性較強的媒體“去政治化”的雙向運動，權利話語已深入人心。與傳統的群眾動員形成鮮明對比的是，媒介動員在輿論監督的旗幟下，具有明顯的“反體制”特征，它已非地方治理合法性的主要來源，而是基層治理的巨大挑戰。一線行政被置于輿論和制度的有效約束下，一些有效的行政手段因為與法規相沖突而被禁用，基層治理漸漸失去了靈活性。
為了應對這些重要變化，行政系統經歷了一個明顯的去政治化過程。基層治理保留了諸多群眾動員技術，源于毛時代的干部下鄉蹲點，在駐村干部制度中被延續下來；源于20世紀60年代的群防群治，漸漸成為改革開放后社會治安綜合治理的主要制度依托；建國初期建立的信訪制度，儼然成為當前社會管理的主要抓手。然而，這些具有重要意識形態色彩的群眾動員技術，無不經歷了“去政治化”和逐漸“行政化”的過程。駐村干部制度下的干部實際上已不駐村，更無可能和農民“三同”（同吃、同住、同勞動），駐村干部實際上已演化為村干部與鄉鎮政府之間科層組織的中間層；作為群防群治載體的治安聯防隊員，已完全喪失了群眾性，20世紀90年代后開啟了專業化過程，近些年，治安聯防隊事實上演化為公安機關的協警隊伍；信訪制度本是加強黨和群眾聯系的主要渠道，一度是群眾動員的主要手段，但近些年來，信訪體制漸漸成為維穩的專門機關，是處理社會管理事務的行政機關。
與行政系統“去政治化”相伴隨的是，一些社會問題卻不斷“政治化”。20世紀90年代的農民負擔問題，是中央主動政治化的結果，其政治動員的對象是官僚系統，而非群眾。但它迎合了群眾觀點，意外地鼓勵了農民維權抗爭。近些年來，一些民生問題逐漸成為民眾上訪和抗爭的主要動因。而隨著市場化媒體和自媒體的發展，媒介動員在民眾抗爭中起到了決定性作用，普通民眾抗爭的專業性和政治性都大大加強，抗爭政治逐漸成型。
由于行政已經去政治化，甚至執法化，使得傳統的群眾工作機制失去了政治土壤。從行政理性化的角度上看，無論是群眾動員還是官僚系統內的動員都是極為忌諱的。因此，越來越多的行政事務在專業化的旗幟下，摒棄了簡約主義傳統，并擺脫中心工作和綜合治理的束縛。在行政執法化的過程中，受程序主義的約束，地方治理逐漸摒棄了半正式行政，轉而求助于更為復雜、卻更為低效的行政策略，陷入了策略主義的陷阱。
恰恰是群眾路線內存在多重的對立統一關系，使得貫徹群眾路線成為一項政治智慧。在相當長的時間內，過于彰顯政治性，過于頻繁地開展群眾運動，破壞了行政理性化，影響了行政效率。而現在面臨的問題是，過于規避政治性的官僚制行政必然會出現脫離群眾的嚴重問題。當務之急是要防止群眾路線機制的異化，重塑基層治理。
四
就國家治理的績效來說，群眾路線有其合理性，它具有“純粹”的官僚制所不具備的優點。并且，就其實踐特征來看，它適應國情，且符合公共行政發展的未來趨勢。因此，需要找回群眾路線在國家治理中的中心地位。
群眾路線一開始主要是作為國家政權建設的途徑出現的。在革命戰爭時期，為了有效地宣傳發動民眾，獲取民眾的支持，中國共產黨人逐漸摸索出了一套行之有效的群眾工作方法。這一方法可以簡單地表述為“領導和群眾相結合”，其重心在群眾動員，而非官僚制建設。因此，長期以來，“領導”是服務于群眾工作的，政權建設也是圍繞著中心工作開展的。很多經驗研究表明，正是通過訴苦等民眾動員技術，通過建立農民協會、民兵組織等群眾組織，使得土改、士兵改造、鎮反等運動順利開展。運動過后，這些群眾組織逐漸轉變為基層政權和半正式行政的一部分，革命的意識形態也成為新政權合法性的來源。即便是在國家政權建設取得初步成效，國家治理漸入常態化后，新政權仍然保持了鮮明的群眾性和動員性，群眾動員甚至成為官僚制建設的一部分。
改革開放后，群眾動員逐漸轉向了官僚制建設，群眾工作開始服務于“領導”經濟建設和社會管理。在官僚制建設的過程中，依法行政逐漸主導了群眾工作，由于一些準官員如村干部、治安聯防隊員、城市管理協管員等不具備執法資格，一些半正式的行政方法如做工作、辦學習班、親屬共同負責制并不符合執法程序，大量的群眾工作逐漸退出了國家治理領域。而為了彌補行政力量的不足，群眾組織逐漸專業化，成為正式行政的一部分，其典型是治安聯防隊逐漸轉化為協警隊伍。總體上看，官僚制建設的過程同時是群眾動員式微的過程。“嚴打”、“整頓”等看似具有明顯動員色彩的領域，實際上只是運動式治理的手段，并無群眾動員的特征。治安聯防、協管甚至村（居）委會，盡管名義上保留了群眾組織或自治組織的性質，其實質運作卻已高度官僚化。
20世紀90年代，是我國出現基層治理危機，強調官僚制行政建設，以及進行以市場化改革為導向的鄉村治理體制變革的時候。與此同時，全球掀起了一場以治理理論為核心的公共行政革命，它試圖融合價值與效率，主張去中心化，多中心治理，反對夸大市場作用，塑造多層級的治理結構。群眾路線與治理理論具有不謀而合之處，比如，當前我國大力學習推廣的西方社區警務戰略，正是源于群防群治實踐，它融合了群眾觀點與群眾工作方法，主張通過動員群眾，讓群眾性組織參與地方治理。從群眾中來到群眾中去的方法，既高效地完成了國家建設，國家權力前所未有地深入到社會；又能有效地進行國家治理，地方治理充分發揮半正式行政的優越性，實現了去中心化。群眾路線為國家治理提供政治原則，事實上，群眾觀點的絕大部分原則也為普通民眾所接受。群眾路線還為基層行政提供范式，這些群眾工作機制甚至取代了通行的官僚制行政。群眾路線甚至還不斷創造一些行政技術，以適應不斷變化的基層治理環境。總之，群眾路線具有多層次的治理結構，既有原則性，又有靈活性。很顯然，改革開放后我國的基層治理經歷了官僚制行政不斷擴張的過程，上世紀90年代的基層治理危機，本質上是正式行政侵蝕半正式行政，以及不斷官僚化，從而導致單一中心治理的結果。
群眾路線還具有歷史延續性，它承接了傳統中國地方治理中充分運用準官員和半正式行政的做法，架構了新的代理人體制，綜合治理的機制也符合儒法合一的治理方式，甚至中心工作機制也可以在歷史上的應急管理體制中找到影子。就如司法領域馬錫五審判方式所彰顯出來的，群眾路線是傳統中國的治理技術、西方的官僚制行政以及列寧主義的組織手段相結合的產物，具有極強的適應力。
當然，群眾路線本身需要與時俱進，很多時候未能貫徹群眾路線，并非領導者沒有注意工作方法，而是既有的群眾工作方法已不適應當前的基層治理環境。在群眾觀點上，權利話語的興起讓普通民眾對個體利益的維護異常敏感，也更加強烈地要求政府為人民服務。而事實上，權利話語的興起必然導致依法行政（以防止侵害公民權利）。一旦進入官僚制行政的邏輯，一線行政人員的自由裁量權將受到約束，官僚體制的惰性導致民眾的需求無法及時、充分地得到滿足。在群眾動員上，改革開放后，國家治理領域幾乎未曾進行過組織動員，但隨著市場化媒體和網絡的興起，媒介動員在推動公共政策變革上的作用越來越大。在這個過程中，地方政府不可能有效應對媒介動員，群眾動員的主動權已不在組織，而在媒體，這注定地方治理中的群眾工作機制難以奏效。
當務之急是，找回群眾路線在國家治理中的中心地位。一方面，應該重新審視群眾觀點在官僚制行政中的意識形態指導作用，讓政治與行政的關系重新獲得平衡；應該重新重視群眾性組織在地方治理中的不可替代的地位，讓正式行政和半正式行政相互配合；應該重視群眾工作機制在國家治理中的優越性，讓專業化與綜合治理之間有效銜接。另一方面，如何讓群眾觀點有效地吸納權利話語，讓群眾動員適應媒介動員時代，是群眾路線重新煥發生機的關鍵。
作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心副教授
中國鄉村發現網轉自：《領導科學》2016年4月上
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