隨著我國經濟建設的發展，非法占用土地現象甚為嚴重。為了使刑法在農地保護方面發揮最大的效能，探討在不改變現有土地制度的條件下，如何合理適用刑法對非法占用農地的犯罪予以制裁，具有理論和現實意義。
非法占用農用地的刑法保護制度沿革
在我國，土地犯罪是一個相對較新的領域，有關非法占用農用地犯罪的研究也只有短短20多年的歷史。
計劃經濟時代，我國曾先后頒布了《土地改革法》、《水土保持法》、《農業法》、《基本農田保護條例》等十幾部法律法規，但令人遺憾的是這些法律法規中均沒有設置相應的刑事責任條款。1997年新《刑法》第342條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金”，設定此罪的目的在于通過刑事立法加強耕地的保護力度。1998年修訂的《土地管理法》對非法占用耕地的行為加以明確規定，并與對應的刑法條款相互銜接。由于此規定非法占用的對象僅為耕地，并沒有將林地、草地、農田水利地、養殖水面等其他農用地列入保護范圍，在實施過程中產生了很多問題，所以2001年8月31日通過的《刑法修正案（二）》將“耕地”改為“農用地”，刑罰種類和懲處標準沒有調整。隨后，最高人民法院和最高人民檢察院將此種犯罪概括為“非法占用農用地”罪名，相應地取消了非法占用耕地罪罪名，并將單位犯罪納入刑罰范圍，為進一步打擊非法占用農用地犯罪提供了刑事保護。
非法占用農用地刑事保護制度存在的缺陷
非法占用農用地的罪名不科學。《刑法》中非法占用農用地罪的保護對象僅限于農用地，而不包括非農用地，違反土地科學。所謂農用地是指直接用于農牧業生產的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地及其他農用地，僅僅是土地的一部分。但土地是一個整體，土地生態平衡是相互影響、相互作用的，對非農用地違反其自身規律而隨意開采、濫用，會造成土地沙化、引發水土流失等自然災害，相應地會影響到農用地的正常使用。如果把刑事保護的范圍擴大到整個土地，會更有利于土地生態的保護。
非法占用農用地的行為模式不明確。《刑法》及其相關的司法解釋中，對非法占用農用地的“非法手段”沒有明確地認定，在司法實踐中難以掌握。因此，就司法務實而言，凡是未經政府主管部門審批，或雖經審批但批此地用彼地、批少用多、邊批邊用，或批為臨時用地而長期占用，或未經批準的租賃土地，或以土地投資入股、合作經營，或用土地作抵押借貸資金進行其他經營活動以及進行虛假的土地置換等方式占用農用地的行為，均屬于非法占用農用地的行為。
“改變土地用途，造成農用地毀壞”的解釋不清晰。所謂改變土地用途是指本為農用地，行為人在占用后作為非農業用途使用。相關法律及司法解釋中所規定非法占用耕地（后修改為農用地）占用類型包括建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農牧業建設。但在現實中，改變土地用途后仍用于農牧業用途的，則不屬于刑法意義上的改變土地用途。如把種植糧食作物的土地改作種植疏菜或果樹，把一般耕地改作種植牧草等。但如把種植糧食作物或其他經濟作物的土地改作種植草坪或園林，用于體育設施或其他休閑娛樂目的甚至以營利為目的，經營非農牧業項目，就屬于改變土地用途的情形，這在司法實踐中很難把握。
對于農用地的毀壞，筆者認為，一旦造成土地的種植或養殖功能喪失或明顯下降，就屬于對農用地的毀壞，至于是永久性的毀壞或者是可恢復性的毀壞，不影響毀壞農用地結果的客觀事實。如有企業占用農用地用于排放、傾倒工業廢棄物，這就可能使被占用農用地污染，喪失種植或養殖能力，造成土地的永久性毀壞。非法占用農用地的行為一經發生，其性質即已確定，如數量較大，且造成被占用農用地嚴重毀壞，就成立本罪，土地被毀壞的程度和復耕的程度只是量刑的情節之一，不影響本罪的成立。
刑事立案的追訴標準不務實。根據《刑法修正案（二）》的規定，構成非法占用農用地罪不僅要求“數量較大”，而且要求“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”。同時在罪狀表述中，對“數量較大”與“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的關系，沒有使用“或者”這樣的選擇性關聯詞，只是用逗號分隔，表明兩者是并列關系，即必須同時具備方可。但若按照最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準》中“達到基本農田5畝以上或者非法占用基本農田以外的其他農用地10畝以上”，應當立案追訴的規定。又使立案追訴標準過高，且由于犯罪構成要件設定為結果犯，造成大量非法占用農用地的行為非犯罪化，不利于土地資源的保護。
地方政府違反土地管理的行為“不受處罰”。本來政府應當在土地資源的保護中起表率作用，但有些地方政府為追求GDP和財政收入的增長甚至個別領導的政績，片面擴張建設用地，大肆實施違法行為，使大量的農用地被非法占用或者閑置浪費。但這些行為并沒有納入刑事司法調整的范圍，嚴重地破壞了土地管理制度，社會危害性極大。
完善非法占用農用地刑事保護的建議
降低非法占用農用地犯罪的立案追訴標準。
在現有的土地管理法規與刑法中，非法占用農用地的違法行為與犯罪行為的區分標準主要是數量上，這容易使違法者以數量上的差別，利用行政處罰逃避刑事處罰。比如實施非法占用基本農田在5畝以上的行為，因其實施的行為達到了追訴標準，也就是說在情節嚴重已構成犯罪的情況下，才可以追訴。沒有達到此標準的，只能作為違法行為予以行政處理。針對這種情況，行為人或許會采取多次實施非法占用基本農田、并且每一次占用都不超過刑罰上限，從而導致非法占用農用地犯罪成為空白罪狀。
筆者認為，行政措施與刑事措施的分界線不應僅拘泥于數量，也就是說不應只重視侵害的結果，而更應該看重行為的過程。對農用地實施侵占，在未造成實際的毀壞時，給予行政處罰；對改變了農用地用途、使其功能遭受實際毀壞且在1.5畝以上的侵占行為就應給予刑事制裁。因為我國的人均占有耕地僅為1.38畝，形勢非常嚴峻。據有關部門統計，目前全國已有463個縣級區劃單位人均耕地面積不足0.5畝，更為嚴峻的是農用地一旦被毀壞后，根本就沒有恢復的可能性。所以，立法不僅以數量作為區分行政責任與刑事責任的界限，還應以行為造成的實際危害或可能構成的危害來界別行政責任與刑事責任。
將非法占用農用地罪改為非法占用土地罪。將《刑法修正案（二）》規范對象予以擴大，設立非法占用農用地罪。實踐中，采用以租代征等方式非法占用農村集體所有的非農建設用地的現象也十分普遍，而且隨著城市開發的擴張和土地資源的日益緊張，可以預見的是，非法占用未利用地甚至是地下空間的現象也將日益凸顯。因此，筆者認為，應將非法占用農用地罪改為非法占用土地罪。
分類設計非法占用土地犯罪的刑罰配置。刑罰配置，是指立法者在刑法分則中設置具體的犯罪以后，再為這些犯罪設計對應的懲處標準的立法活動。現實中對非法占用農用地犯罪的刑罰配置有輕刑化的趨勢，與非法轉讓、倒賣土地使用權罪的法定最高刑7年相比，該罪量刑過輕。但綜觀國外的刑法，對土地制度與土地資源的刑法保護措施呈現出罪名從少到多、刑罰力度由小到大的發展趨勢，因為土地問題關系到人類的生存和發展。因此筆者認為，我國刑法應當吸收國外的刑事立法的先進理念和優秀成果，重視和加強對非法占用土地犯罪的打擊力度，并將該罪由結果犯設定為行為犯，其數額也不應是定罪的情節，而應作為量刑的情節。在設定“數量”入罪標準的同時，還應設定按照土地用途分類、行為人在一定時期內因非法占用土地被行政機關給予行政處罰的次數、以及土地可否恢復耕種等情形，區別設定入罪的標準。根據罪刑相適應的原則，設立不同刑罰種類和刑罰檔次，充分發揮刑事處罰的震懾和警示效應，保障土地資源的科學發展和可持續發展。
作者單位：安徽省潁上縣公安局
中國鄉村發現轉自：中國土地 2016-05-27
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