改革開放以來(lái)，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略成為中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的起點(diǎn) 。但之后，由于小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力能力弱化、鄉(xiāng)村空心化、農(nóng)民難以富裕起來(lái)、鄉(xiāng)村債務(wù)問題、鄉(xiāng)村土地問題等原因，小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略被放棄，地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)走上了一條以GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的土地城鎮(zhèn)化道路。一方面，城市規(guī)模盲目擴(kuò)大，導(dǎo)致城市運(yùn)營(yíng)效率和土地資源利用效率低下，以及城市歷史面貌和自然環(huán)境被破壞等后果。另一方面，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡。城市資源環(huán)境承載能力不堪其重，水土資源和能源不足，環(huán)境污染等問題凸顯，造成城市居民生存環(huán)境持續(xù)惡化；農(nóng)村人口大規(guī)模向城市集結(jié)和集中，農(nóng)村日漸衰敗，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)凋敝，農(nóng)民生存環(huán)境和生存條件陷入不利處境。
城鎮(zhèn)化植根于本土的傳統(tǒng)資源和現(xiàn)實(shí)發(fā)展條件，必是以人為本的城鎮(zhèn)化，從人的需要和人的全面自由發(fā)展出發(fā)，其變革的意義不僅在經(jīng)濟(jì)層面，更在社會(huì)政治層面。亦即，城鎮(zhèn)化面對(duì)的制度改革問題就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，包括破解城鄉(xiāng)二元分治體系、以及消除由二元分治體系所造成的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差異，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化機(jī)制、城鄉(xiāng)公民權(quán)利的制度保障。同時(shí)，提高城鎮(zhèn)化率與實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的一體兩面，城市要發(fā)展，農(nóng)村也要發(fā)展，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果以及分配公平與分配正義。
當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的問題和挑戰(zhàn)
當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)主要集中在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面，換言之，當(dāng)前中國(guó)主要還是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制當(dāng)中推進(jìn)城鎮(zhèn)化，也就是說，城鎮(zhèn)化建設(shè)分別在農(nóng)村（土地城鎮(zhèn)化）、城鎮(zhèn)（工業(yè)化）兩個(gè)領(lǐng)域鋪展，城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有被納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的視閾當(dāng)中。
城鎮(zhèn)化建設(shè)成為地方政府GDP與財(cái)政增長(zhǎng)的推動(dòng)力。本世紀(jì)以來(lái)，在“大拆大建出大變”的口號(hào)下，城鎮(zhèn)化成為“經(jīng)濟(jì)學(xué)問題”——城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“拉動(dòng)內(nèi)需”和“擴(kuò)大投資領(lǐng)域”的經(jīng)濟(jì)問題，成為地方政府追求GDP和財(cái)政快速增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力，因此，城鎮(zhèn)化沒有被置于地方政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體戰(zhàn)略高度上。城鎮(zhèn)化成為土地的城市化——權(quán)力和資本主導(dǎo)的城市化，而非人的城市化。簡(jiǎn)言之，城鎮(zhèn)化建設(shè)成為基層政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增長(zhǎng)——土地城鎮(zhèn)化、土地財(cái)政和土地紅利需求的一部分，也就是說，城鎮(zhèn)化只是地方政府的“投資需求”和地方官員晉升錦標(biāo)賽的標(biāo)的而已。
城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村衰落。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村的土地、資源、勞動(dòng)力等要素不斷地向城市集聚，城市日漸繁榮和發(fā)達(dá)，而農(nóng)村卻日漸衰敗乃至破產(chǎn)，農(nóng)民也越來(lái)越被邊緣化。首先，土地制度的法律基礎(chǔ)使農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式差不多還維持在自給自足的小農(nóng)形態(tài)。盡管有新技術(shù)支持，但由于以農(nóng)戶為單位的小塊土地分割的布局，新技術(shù)在沒有被農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者接受和使用的情況下，就不會(huì)有任何幫助。其次，人口結(jié)構(gòu)的變化。今天的農(nóng)村青壯年紛紛涌向城市，留在農(nóng)村的基本是孤寡老幼，后者只能延續(xù)之前的生產(chǎn)方式，而無(wú)法給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入最新的觀念和技術(shù)，不能成為農(nóng)村發(fā)展和進(jìn)步的推動(dòng)力量。再次，不完善的社會(huì)保障體系使農(nóng)村和農(nóng)民處于極其不利的生存狀態(tài)。現(xiàn)有的新農(nóng)合、低保、低效率的醫(yī)保、不斷向城鎮(zhèn)靠近的基礎(chǔ)教育，使得農(nóng)民成為不消費(fèi)的群體，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)消極部分。
制度改革滯后阻礙了城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化建設(shè)與制度建設(shè)和社會(huì)建設(shè)脫節(jié)。城鎮(zhèn)化因相關(guān)制度改革的滯后而停滯不前。比如，城鄉(xiāng)戶籍管理制度將身份與資源權(quán)利相結(jié)合，它強(qiáng)調(diào)的是身份價(jià)值等級(jí)性，是城鄉(xiāng)二元體制的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，資源的高度集中控制，導(dǎo)致了城市與農(nóng)村的分割、分治，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出層次化特征。①分治、分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)增加了社會(huì)整合的成本，制約了城鄉(xiāng)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，如果不能在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動(dòng)力，那么，城鎮(zhèn)化建設(shè)就不可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化。
總之，從地方城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)踐上看，當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化內(nèi)在關(guān)聯(lián)一起，因此，也就不可能在涉及城鄉(xiāng)體制的制度改革領(lǐng)域有所建樹，這成為當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度瓶頸。也就是說，城鎮(zhèn)化依舊在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)當(dāng)中推進(jìn)，即城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有實(shí)質(zhì)性地觸及戶籍、土地與社保等城鄉(xiāng)二元體系，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以有效融入城市社會(huì)，由此造成城鄉(xiāng)矛盾加劇等諸多弊端，阻礙了城鄉(xiāng)一體化與社會(huì)和諧發(fā)展的進(jìn)程，致使城鄉(xiāng)治理體系的重建也陷入困境之中。
瓊海實(shí)踐：城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化
中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化，首先要進(jìn)行的是城鄉(xiāng)體制改革，亦即城鎮(zhèn)化建設(shè)要與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，要推進(jìn)城鎮(zhèn)化制度建設(shè)和社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。原因有三：第一，中國(guó)的城鎮(zhèn)化面對(duì)一個(gè)城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)的制度事實(shí)，因此，不破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)居民就不可能實(shí)現(xiàn)資源的平等分配，就不可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。第二，對(duì)中國(guó)來(lái)說，城鎮(zhèn)化還是一個(gè)城鄉(xiāng)治理體系的重建問題，是一個(gè)整體的制度建設(shè)和社會(huì)建設(shè)問題，是一個(gè)系統(tǒng)改革。反過來(lái)說，如果二者不能協(xié)調(diào)推進(jìn)，那么一個(gè)領(lǐng)域或某項(xiàng)制度的改革就不能有什么成效；如果相關(guān)政策體系不變，那么任何單項(xiàng)制度改革都難有建樹。第三，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義，就要把城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)民權(quán)利的制度保障聯(lián)系在一起。
2012年開始，瓊海實(shí)施“打造田園城市、構(gòu)建幸福瓊海”發(fā)展戰(zhàn)略，以“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮(zhèn)化”為原則，走城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化道路。取得明顯成效：城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合；農(nóng)民收入多樣化、身份多元化；城市品位提升，農(nóng)村的附加值不斷增加。瓊海“就地城鎮(zhèn)化”的核心是以人為本的城鎮(zhèn)化。
瓊海市在城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的實(shí)踐和探索具有制度創(chuàng)新意義，走了一條獨(dú)特的或者說是具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化道路——“就地城鎮(zhèn)化”。盡管瓊海的實(shí)踐主要得益于其他地方難以復(fù)制的自身優(yōu)勢(shì)，但瓊海的城鎮(zhèn)化探索對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有如下方面的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌關(guān)系的突破。城鎮(zhèn)化不是要消滅農(nóng)村，迫使農(nóng)民離開農(nóng)村，向城市集結(jié)和集中。城鎮(zhèn)化也不是要消滅農(nóng)村傳統(tǒng)價(jià)值和生活方式，而是要拆除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制障礙，使城鄉(xiāng)社會(huì)得到均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。瓊海的城鎮(zhèn)化，通過加大公共財(cái)政向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜力度，使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套水平和社會(huì)服務(wù)水平達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)，在尊重農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的基礎(chǔ)上，從改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件入手，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、農(nóng)民就業(yè)增收、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)性融合，為農(nóng)民“不離土不離鄉(xiāng)”就地城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了發(fā)展機(jī)會(huì)和條件。
破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化是以人為本城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。在這方面，瓊海城鎮(zhèn)化采取的實(shí)質(zhì)性措施包括加快行政服務(wù)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)品向農(nóng)村覆蓋，加快城鄉(xiāng)交通、供水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，讓農(nóng)民享受到就地城鎮(zhèn)化的成果。瓊海實(shí)踐的理論意義在于：如果遷移、就業(yè)、教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面存在城鄉(xiāng)之間的巨大不平等，那么討論城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民能不能富裕就不是一個(gè)有意義的話題，真正的是先解決城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等問題，解決城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置問題，然后在資源平等分配的前提下再來(lái)討論城鎮(zhèn)化以及農(nóng)民富裕問題才有意義。
城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化的均衡發(fā)展。瓊海的城鎮(zhèn)化，不是片面追求人口城鎮(zhèn)化率，而是追求城鄉(xiāng)相互支持、共同繁榮的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。一方面，城鎮(zhèn)化水平得到實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，城市的品質(zhì)得到提升，城市的治理得到改善。另一方面，農(nóng)村的“附加值”在不斷增長(zhǎng)，農(nóng)村外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)殖產(chǎn)興業(yè)，農(nóng)民職業(yè)分化、身份多元化。同時(shí)，瓊海大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平與分配正義。《國(guó)家治理》周刊最近發(fā)布的《海南省16個(gè)縣市經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度排行榜》，瓊海市經(jīng)濟(jì)社會(huì)公平度得分89.50，排名第一。瓊海的城鎮(zhèn)化探索把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為解決“三農(nóng)”問題的重要手段，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民獲得了整體性的發(fā)展，為解決當(dāng)前中國(guó)“三農(nóng)”問題提供了有價(jià)值的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
小城鎮(zhèn)建設(shè)。對(duì)幅員遼闊的中國(guó)來(lái)說，任何政策概念如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和任何政策設(shè)計(jì)如城鄉(xiāng)一體化，都必須考慮到地方性差異這一基本國(guó)情。同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到，中國(guó)人口相當(dāng)大的一部分還是會(huì)居住在小城鎮(zhèn)，而且從城市化率達(dá)到70%左右的發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，會(huì)有越來(lái)越多的人向往居住在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。瓊海的“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮(zhèn)化”，是在不同的文化、產(chǎn)業(yè)、生活、環(huán)境方式下，將鎮(zhèn)打造成為有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗小鎮(zhèn)，形成“一鎮(zhèn)一風(fēng)情，一鎮(zhèn)一特色，一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”的城鎮(zhèn)化模式。其啟示在于：從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和傳統(tǒng)歷史人文生活形態(tài)出發(fā)，去推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)；只要把握城鎮(zhèn)化的本質(zhì)——人的需要和人的全面自由發(fā)展，就可以采取因地制宜的做法去實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)；小城鎮(zhèn)建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化的載體，小城鎮(zhèn)建設(shè)具有建構(gòu)現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系意義，是中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略方向。
保護(hù)農(nóng)村與重建城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體。改革開放使中國(guó)的城鄉(xiāng)社區(qū)處于劇烈的社會(huì)變遷當(dāng)中。基于傳統(tǒng)價(jià)值和生活方式上的社區(qū)共同體不斷地解體和分化，一方面，城市社區(qū)共同體意識(shí)淡化，社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感不強(qiáng)，社區(qū)成為一個(gè)地域性的概念，而不能成為人們向往的社會(huì)生活共同體。另一方面，農(nóng)村社區(qū)受外力沖擊處于不斷的分化和裂解中，其生活共同體和利益共同體意識(shí)不斷流失，鄉(xiāng)村社會(huì)處于解體當(dāng)中。保護(hù)農(nóng)村，就是保護(hù)作為社會(huì)生活共同體的農(nóng)村。瓊海的城鎮(zhèn)化沒有使城鄉(xiāng)社區(qū)陷入裂變甚至解體中：一方面，它保護(hù)農(nóng)村的傳統(tǒng)價(jià)值和生活方式，建立在這樣基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)有牢固的共同體意識(shí)，農(nóng)村社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感就確立在傳統(tǒng)價(jià)值、集體記憶和淳樸民風(fēng)的深厚基礎(chǔ)上。另一方面，讓進(jìn)城農(nóng)民實(shí)質(zhì)性地融入城市社會(huì)生活共同體當(dāng)中，使城市社區(qū)不至于出現(xiàn)新的“二元結(jié)構(gòu)”。瓊海經(jīng)驗(yàn)表明，保護(hù)農(nóng)村與城鎮(zhèn)化是一個(gè)相輔相成的融合過程，它避免了城鎮(zhèn)化過程中城市社區(qū)解體和農(nóng)村社區(qū)破產(chǎn)的后果。
頂層設(shè)計(jì)與基層探索：瓊海城鎮(zhèn)化的政策含義
中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化，需要從頂層設(shè)計(jì)和基層探索兩方面來(lái)策動(dòng)。頂層設(shè)計(jì)基于基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，離開基層實(shí)踐，頂層設(shè)計(jì)就會(huì)脫離實(shí)際而不能成為地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策動(dòng)力，而基層探索如果沒有頂層設(shè)計(jì)的支持，就會(huì)失去行政合法性和一系列配套政策的支撐。因此，總結(jié)城鎮(zhèn)化基層探索的成熟經(jīng)驗(yàn)比如瓊海的“就地城鎮(zhèn)化”并推動(dòng)其進(jìn)入國(guó)家政策體系當(dāng)中，對(duì)中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有實(shí)質(zhì)性的制度建設(shè)和社會(huì)建設(shè)意義。
瓊海城鎮(zhèn)化實(shí)踐對(duì)當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策含義就在于：中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)本質(zhì)上是一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化問題，要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是人的城鎮(zhèn)化，而不是“人口城鎮(zhèn)化”或“土地城鎮(zhèn)化”。也就是說，以人為本的城鎮(zhèn)化要求打破城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)、建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、形成公民權(quán)利平等的制度保障等一系列制度改革，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義。
城鄉(xiāng)一體化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民資源公平分享和城鎮(zhèn)化成功推進(jìn)的基本制度條件。當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化制度改革，涉及社會(huì)保障體系改革、戶籍制度改革、新型城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織體制改革等。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，不僅要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，而且要積極探索建構(gòu)一套系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體的制度體系，使之與城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。這是以人為本的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)的應(yīng)有之義。
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化的前提條件。“我國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，最大的一個(gè)瓶頸就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市化水平問題”。比如，三農(nóng)問題的解決不只是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問題，而且是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，涉及的制度領(lǐng)域是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度、社會(huì)保障、居民身份、公共服務(wù)等方面，也就是說，城鎮(zhèn)化關(guān)涉諸多政策法律系統(tǒng)的制度建設(shè)與社會(huì)建設(shè)問題，而這些都是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，制度改革的途徑和做法可以不同，瓊海的“就地城鎮(zhèn)化”實(shí)踐，就是在不改變歷史形成的城鄉(xiāng)基本結(jié)構(gòu)和物理面貌的前提下，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的制度改革和城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過這些改革使阻礙城鄉(xiāng)一體化的制度障礙自行破除，并使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸失去城鄉(xiāng)差異的本質(zhì)意義，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)實(shí)質(zhì)性的一體化。
要把城鎮(zhèn)化建設(shè)的重心從人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化上轉(zhuǎn)到以人為本的城鎮(zhèn)化上。當(dāng)前中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)處在由政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。這個(gè)階段的主要內(nèi)容就是土地城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、提高人口城鎮(zhèn)化率、提升公共服務(wù)等，這樣的城鎮(zhèn)化建設(shè)還沒有觸及城鄉(xiāng)制度變革領(lǐng)域，舊的治理體系沒有發(fā)生改變，舊的治理結(jié)構(gòu)也沒有發(fā)生改變，也就是說，城鎮(zhèn)化建設(shè)主要處在“物質(zhì)文明建設(shè)”的階段，制度的變革和社會(huì)的轉(zhuǎn)型還不是城鎮(zhèn)化的重心。瓊海城鎮(zhèn)化的成功實(shí)踐表明，當(dāng)前中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)不能分別在農(nóng)村、城鎮(zhèn)兩個(gè)領(lǐng)域展開，不能局限于舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，要將城鎮(zhèn)化體制改革納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化視閾當(dāng)中。
要把城鎮(zhèn)化與治理體制轉(zhuǎn)型結(jié)合起來(lái)。當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)面對(duì)的挑戰(zhàn)是要從體制和制度改革上取得突破，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。這既意味著農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、居住方式從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向工商業(yè)及城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，又意味著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織體系、人居空間狀態(tài)、公共管理服務(wù)、文化習(xí)俗傳統(tǒng)方面的深刻變化。瓊海的城鎮(zhèn)化實(shí)踐表明，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要制度建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)同推進(jìn)。比如，農(nóng)民身份的改變，需要從社保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等政策體系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革；再如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常重要，但城鎮(zhèn)的發(fā)展需要的是人，需要的是市民化的人，而不是一群居住、生活在城鎮(zhèn)里的具有農(nóng)民身份的人。由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代的城市社會(huì)、農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)和城市文明轉(zhuǎn)型，歸根結(jié)底是人的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
要把城鎮(zhèn)化與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義的目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。城鄉(xiāng)二元體系使農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化走在各行其道的發(fā)展道路上，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)之間的社會(huì)流動(dòng)，并且使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)民不能與城市居民共享改革發(fā)展成果。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)要求，不僅要努力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，而且要積極探索一套系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化的治理體系，使之與城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展相適應(yīng)，只有把基層治理體系現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)融合，城鄉(xiāng)基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化建設(shè)才能確立一種相互推動(dòng)的促進(jìn)關(guān)系，而城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義的實(shí)現(xiàn)，必然給城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展注入新的動(dòng)力。
實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，并不是只需加大對(duì)農(nóng)村的資金或資本投入就能夠?qū)崿F(xiàn)。改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)取決于對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，但改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)卻并不只是資本供給問題，而是決定這種投資應(yīng)該采取什么形式的問題，這些形式要使農(nóng)業(yè)投資有利可圖，使農(nóng)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)源泉。從過去以損害農(nóng)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，到現(xiàn)在的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，這一轉(zhuǎn)變并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的加大對(duì)農(nóng)村的資金或資本投入問題。瓊海的農(nóng)村現(xiàn)代化做法，一方面通過加大公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜的力度，使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套水平和社會(huì)服務(wù)水平達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)，但另一方面也一直在注重資本投入形式，比如通過扶持村民殖產(chǎn)興業(yè)來(lái)推動(dòng)一種特色經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)形式的發(fā)展和壯大，創(chuàng)造更多的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)空間，吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民“不離鄉(xiāng)不離土”就地就業(yè)致富，使特色小鎮(zhèn)成為農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展和農(nóng)民增收的有效載體，保證了城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。瓊海城鎮(zhèn)化的做法對(duì)當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的意義就在于：在加大公共財(cái)政投入推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的同時(shí)，必須把對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入從量的累積轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本運(yùn)作形式的戰(zhàn)略選擇上，如此才能最終把農(nóng)業(yè)變成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)源泉，使農(nóng)民可以就地城鎮(zhèn)化。
立足本土：中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化之路
本世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)政學(xué)兩界都意識(shí)到，必須把以人為本的城鎮(zhèn)化提升到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度上來(lái)認(rèn)識(shí)。但在地方政府的城鎮(zhèn)化實(shí)踐中，傳統(tǒng)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化的思路和重心并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化建設(shè)依然停留在人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段上，因此，城鎮(zhèn)化在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化方面少有建樹。
瓊海的“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展道路和發(fā)展方向，對(duì)當(dāng)前中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)的理論意義和政策價(jià)值在于：第一，以人為本的城鎮(zhèn)化必須納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化的國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)當(dāng)中。第二，城鎮(zhèn)化并不意味著農(nóng)村衰落、農(nóng)業(yè)凋敝和農(nóng)民群體邊緣化，相反，必須把城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”問題的解決放在一起來(lái)考慮。第三，1980年代開始的作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)的“小城鎮(zhèn)建設(shè)”，在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和條件下，仍然可以成為“中國(guó)特色的城市化道路”政策的一個(gè)不可或缺的組成部分。第四，保護(hù)農(nóng)村與實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求。反過來(lái)講，沒有農(nóng)村的實(shí)質(zhì)性支持，中國(guó)的城鎮(zhèn)化就不能成功。第五，基于傳統(tǒng)價(jià)值和生活方式上的城鎮(zhèn)化發(fā)展，是城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體得以重建的傳統(tǒng)資源和歷史人文基礎(chǔ)條件。
中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化，必須立足于本土的傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)，中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有（也不必尋求）普遍適用的統(tǒng)一模式。只要從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和條件出發(fā)，從人的需要和人的全面自由發(fā)展出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，制度建設(shè)與社會(huì)建設(shè)同步推進(jìn)，用市場(chǎng)化原則去推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全體公民的分配公平與分配正義，就能避免城鎮(zhèn)化帶來(lái)的諸多“陷阱”——城鄉(xiāng)收入分配差異大、社會(huì)高度分化、社會(huì)抗議不絕、土地財(cái)政、政治腐敗、債務(wù)危機(jī)等。把片面追求“人口城鎮(zhèn)化”（不是人的市民化）和“土地城鎮(zhèn)化”（不是人的城鎮(zhèn)化）的城鎮(zhèn)化建設(shè)方向扭轉(zhuǎn)到以人為本的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)重心上這一問題，放到頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)施的國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計(jì)之中，是當(dāng)前刻不容緩的議題。
本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、政治文化研究室主任
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家治理》周刊
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