改革開放以來，小城鎮發展戰略成為中國特色城鎮化的起點 。但之后，由于小城鎮吸納農村轉移勞動力能力弱化、鄉村空心化、農民難以富裕起來、鄉村債務問題、鄉村土地問題等原因，小城鎮發展戰略被放棄，地方政府推進城鎮化建設走上了一條以GDP（國內生產總值）和經濟增長為導向的土地城鎮化道路。一方面，城市規模盲目擴大，導致城市運營效率和土地資源利用效率低下，以及城市歷史面貌和自然環境被破壞等后果。另一方面，城鄉發展嚴重失衡。城市資源環境承載能力不堪其重，水土資源和能源不足，環境污染等問題凸顯，造成城市居民生存環境持續惡化；農村人口大規模向城市集結和集中，農村日漸衰敗，農業生產凋敝，農民生存環境和生存條件陷入不利處境。
城鎮化植根于本土的傳統資源和現實發展條件，必是以人為本的城鎮化，從人的需要和人的全面自由發展出發，其變革的意義不僅在經濟層面，更在社會政治層面。亦即，城鎮化面對的制度改革問題就是城鄉統籌發展和城鄉一體化，包括破解城鄉二元分治體系、以及消除由二元分治體系所造成的教育、醫療、衛生、社會保障等領域的城鄉差異，建構城鄉一體的社會保障體系、城鄉公共服務均等化機制、城鄉公民權利的制度保障。同時，提高城鎮化率與實現農村的現代化是城鎮化的一體兩面，城市要發展，農村也要發展，這樣才能真正實現以人為本的城鎮化，實現城鄉居民共享經濟發展成果以及分配公平與分配正義。
當前中國城鎮化建設面臨的問題和挑戰
當前中國城鎮化建設主要集中在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務等方面，換言之，當前中國主要還是在城鄉二元結構體制當中推進城鎮化，也就是說，城鎮化建設分別在農村（土地城鎮化）、城鎮（工業化）兩個領域鋪展，城鎮化建設并沒有被納入城鄉統籌和城鄉一體化發展的視閾當中。
城鎮化建設成為地方政府GDP與財政增長的推動力。本世紀以來，在“大拆大建出大變”的口號下，城鎮化成為“經濟學問題”——城市規劃、產業布局、基礎設施建設的“拉動內需”和“擴大投資領域”的經濟問題，成為地方政府追求GDP和財政快速增長的重要推動力，因此，城鎮化沒有被置于地方政府統籌城鄉經濟社會發展的整體戰略高度上。城鎮化成為土地的城市化——權力和資本主導的城市化，而非人的城市化。簡言之，城鎮化建設成為基層政府經濟發展和財政增長——土地城鎮化、土地財政和土地紅利需求的一部分，也就是說，城鎮化只是地方政府的“投資需求”和地方官員晉升錦標賽的標的而已。
城鎮化導致農村衰落。隨著城鎮化的推進，農村的土地、資源、勞動力等要素不斷地向城市集聚，城市日漸繁榮和發達，而農村卻日漸衰敗乃至破產，農民也越來越被邊緣化。首先，土地制度的法律基礎使農村的生產和生活方式差不多還維持在自給自足的小農形態。盡管有新技術支持，但由于以農戶為單位的小塊土地分割的布局，新技術在沒有被農業勞動者接受和使用的情況下，就不會有任何幫助。其次，人口結構的變化。今天的農村青壯年紛紛涌向城市，留在農村的基本是孤寡老幼，后者只能延續之前的生產方式，而無法給農業生產注入最新的觀念和技術，不能成為農村發展和進步的推動力量。再次，不完善的社會保障體系使農村和農民處于極其不利的生存狀態。現有的新農合、低保、低效率的醫保、不斷向城鎮靠近的基礎教育，使得農民成為不消費的群體，成為經濟社會發展的一個消極部分。
制度改革滯后阻礙了城鎮化與城鄉一體化。當前的城鎮化建設與制度建設和社會建設脫節。城鎮化因相關制度改革的滯后而停滯不前。比如，城鄉戶籍管理制度將身份與資源權利相結合，它強調的是身份價值等級性，是城鄉二元體制的制度基礎。同時，資源的高度集中控制，導致了城市與農村的分割、分治，社會結構呈現出層次化特征。①分治、分割的社會結構增加了社會整合的成本，制約了城鄉一體化的協調發展。因此，如果不能在統籌城鄉關系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉二元結構、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農村發展注入新的動力，那么，城鎮化建設就不可能實現城鄉統籌發展與城鄉一體化。
總之，從地方城鎮化建設實踐上看，當前城鎮化建設并沒有與城鄉統籌發展及城鄉一體化內在關聯一起，因此，也就不可能在涉及城鄉體制的制度改革領域有所建樹，這成為當前推進城鎮化建設的制度瓶頸。也就是說，城鎮化依舊在城鄉二元結構當中推進，即城鎮化建設并沒有實質性地觸及戶籍、土地與社保等城鄉二元體系，大量進城務工農民難以有效融入城市社會，由此造成城鄉矛盾加劇等諸多弊端，阻礙了城鄉一體化與社會和諧發展的進程，致使城鄉治理體系的重建也陷入困境之中。
瓊海實踐：城鎮化與城鄉一體化
中國特色的城鎮化，首先要進行的是城鄉體制改革，亦即城鎮化建設要與城鄉經濟社會發展水平相協調，要推進城鎮化制度建設和社會建設，實現城鄉統籌發展和城鄉一體化。原因有三：第一，中國的城鎮化面對一個城鄉分治結構的制度事實，因此，不破解城鄉二元結構，城鄉居民就不可能實現資源的平等分配，就不可能實現城鄉一體化。第二，對中國來說，城鎮化還是一個城鄉治理體系的重建問題，是一個整體的制度建設和社會建設問題，是一個系統改革。反過來說，如果二者不能協調推進，那么一個領域或某項制度的改革就不能有什么成效；如果相關政策體系不變，那么任何單項制度改革都難有建樹。第三，中國的城鎮化建設要實現城鄉居民的分配公平和分配正義，就要把城鎮化建設與農民權利的制度保障聯系在一起。
2012年開始，瓊海實施“打造田園城市、構建幸福瓊海”發展戰略，以“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮化”為原則，走城鄉統籌發展和城鄉一體化的城鎮化道路。取得明顯成效：城鄉產業融合；農民收入多樣化、身份多元化；城市品位提升，農村的附加值不斷增加。瓊海“就地城鎮化”的核心是以人為本的城鎮化。
瓊海市在城鎮化建設方面的實踐和探索具有制度創新意義，走了一條獨特的或者說是具有中國特色的城鄉統籌發展及城鄉一體化的城鎮化道路——“就地城鎮化”。盡管瓊海的實踐主要得益于其他地方難以復制的自身優勢，但瓊海的城鎮化探索對中國城鎮化建設具有如下方面的理論價值和現實意義。
城鄉統籌關系的突破。城鎮化不是要消滅農村，迫使農民離開農村，向城市集結和集中。城鎮化也不是要消滅農村傳統價值和生活方式，而是要拆除阻礙城鄉一體化的體制機制障礙，使城鄉社會得到均衡協調發展。瓊海的城鎮化，通過加大公共財政向農村、農民傾斜力度，使農村的基礎設施配套水平和社會服務水平達到城市標準，在尊重農民生產生活方式的基礎上，從改善農民生產生活條件入手，以促進產業轉型升級、農民就業增收、城鄉公共服務均等化的實質性融合，為農民“不離土不離鄉”就地城鎮化創造了發展機會和條件。
破解城鄉二元結構。城鄉一體化是以人為本城鎮化的應有之義。在這方面，瓊海城鎮化采取的實質性措施包括加快行政服務、教育、醫療等公共服務產品向農村覆蓋，加快城鄉交通、供水、垃圾等基礎設施向農村延伸，讓農民享受到就地城鎮化的成果。瓊海實踐的理論意義在于：如果遷移、就業、教育、醫療保險等方面存在城鄉之間的巨大不平等，那么討論城鎮化以及農民能不能富裕就不是一個有意義的話題，真正的是先解決城鄉居民權利平等問題，解決城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置問題，然后在資源平等分配的前提下再來討論城鎮化以及農民富裕問題才有意義。
城鎮化與農村現代化的均衡發展。瓊海的城鎮化，不是片面追求人口城鎮化率，而是追求城鄉相互支持、共同繁榮的城鎮化發展方向。一方面，城鎮化水平得到實質性的推進，城市的品質得到提升，城市的治理得到改善。另一方面，農村的“附加值”在不斷增長，農村外出務工人員回鄉殖產興業，農民職業分化、身份多元化。同時，瓊海大力推進城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，努力實現城鄉居民的分配公平與分配正義。《國家治理》周刊最近發布的《海南省16個縣市經濟社會公平度排行榜》，瓊海市經濟社會公平度得分89.50，排名第一。瓊海的城鎮化探索把城鄉一體化發展作為解決“三農”問題的重要手段，使農業、農村與農民獲得了整體性的發展，為解決當前中國“三農”問題提供了有價值的實踐經驗。
小城鎮建設。對幅員遼闊的中國來說，任何政策概念如城鄉統籌發展和任何政策設計如城鄉一體化，都必須考慮到地方性差異這一基本國情。同時，必須認識到，中國人口相當大的一部分還是會居住在小城鎮，而且從城市化率達到70%左右的發達國家經驗來看，隨著城鎮化發展到一定階段，會有越來越多的人向往居住在小城鎮，小城鎮建設是城鎮化發展的必然結果。瓊海的“不砍樹、不占田、不拆房，就地城鎮化”，是在不同的文化、產業、生活、環境方式下，將鎮打造成為有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗小鎮，形成“一鎮一風情，一鎮一特色，一鎮一產業”的城鎮化模式。其啟示在于：從地方經濟社會發展水平和傳統歷史人文生活形態出發，去推動城鎮化建設；只要把握城鎮化的本質——人的需要和人的全面自由發展，就可以采取因地制宜的做法去實現城鎮化目標；小城鎮建設是城鄉一體化的載體，小城鎮建設具有建構現代城鎮體系意義，是中國特色城鎮化發展的戰略方向。
保護農村與重建城鄉社區生活共同體。改革開放使中國的城鄉社區處于劇烈的社會變遷當中。基于傳統價值和生活方式上的社區共同體不斷地解體和分化，一方面，城市社區共同體意識淡化，社區認同感和歸屬感不強，社區成為一個地域性的概念，而不能成為人們向往的社會生活共同體。另一方面，農村社區受外力沖擊處于不斷的分化和裂解中，其生活共同體和利益共同體意識不斷流失，鄉村社會處于解體當中。保護農村，就是保護作為社會生活共同體的農村。瓊海的城鎮化沒有使城鄉社區陷入裂變甚至解體中：一方面，它保護農村的傳統價值和生活方式，建立在這樣基礎上的農村社區有牢固的共同體意識，農村社區的歸屬感和認同感就確立在傳統價值、集體記憶和淳樸民風的深厚基礎上。另一方面，讓進城農民實質性地融入城市社會生活共同體當中，使城市社區不至于出現新的“二元結構”。瓊海經驗表明，保護農村與城鎮化是一個相輔相成的融合過程，它避免了城鎮化過程中城市社區解體和農村社區破產的后果。
頂層設計與基層探索：瓊海城鎮化的政策含義
中國特色的城鎮化，需要從頂層設計和基層探索兩方面來策動。頂層設計基于基層實踐經驗的總結，離開基層實踐，頂層設計就會脫離實際而不能成為地方城鎮化建設的政策動力，而基層探索如果沒有頂層設計的支持，就會失去行政合法性和一系列配套政策的支撐。因此，總結城鎮化基層探索的成熟經驗比如瓊海的“就地城鎮化”并推動其進入國家政策體系當中，對中國特色的城鎮化發展具有實質性的制度建設和社會建設意義。
瓊海城鎮化實踐對當前中國城鎮化建設的政策含義就在于：中國特色的城鎮化建設本質上是一個城鄉統籌發展及城鄉一體化問題，要實現的目標是人的城鎮化，而不是“人口城鎮化”或“土地城鎮化”。也就是說，以人為本的城鎮化要求打破城鄉分治結構、建構城鄉一體的社會保障體系、推進城鄉公共服務均等化、形成公民權利平等的制度保障等一系列制度改革，最終實現城鄉居民分配公平與分配正義。
城鄉一體化是實現城鄉居民資源公平分享和城鎮化成功推進的基本制度條件。當前城鄉一體化制度改革，涉及社會保障體系改革、戶籍制度改革、新型城鄉社區建設、社會組織體制改革等。因此，根據城鎮化發展要求，不僅要在統籌城鄉關系上取得重大突破，促進城鄉社會經濟一體化發展，而且要積極探索建構一套系統的城鄉一體的制度體系，使之與城鄉社會經濟發展相適應。這是以人為本的中國特色城鎮化建設的應有之義。
實現城鄉一體化是城鎮化的前提條件。“我國要實現現代化，最大的一個瓶頸就是城鄉二元結構和城市化水平問題”。比如，三農問題的解決不只是農村、農業、農民的問題，而且是城鄉協調發展的問題，涉及的制度領域是城鄉二元結構、戶籍制度、社會保障、居民身份、公共服務等方面，也就是說，城鎮化關涉諸多政策法律系統的制度建設與社會建設問題，而這些都是城鄉二元結構的制度基礎。由于歷史和現實的原因，制度改革的途徑和做法可以不同，瓊海的“就地城鎮化”實踐，就是在不改變歷史形成的城鄉基本結構和物理面貌的前提下，進行實質性的制度改革和城鎮化建設，通過這些改革使阻礙城鄉一體化的制度障礙自行破除，并使城鄉二元結構逐漸失去城鄉差異的本質意義，實現城鄉社會實質性的一體化。
要把城鎮化建設的重心從人口城鎮化和土地城鎮化上轉到以人為本的城鎮化上。當前中國的城鎮化建設處在由政府主導的城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設階段。這個階段的主要內容就是土地城鎮化、基礎設施建設的投入、提高人口城鎮化率、提升公共服務等，這樣的城鎮化建設還沒有觸及城鄉制度變革領域，舊的治理體系沒有發生改變，舊的治理結構也沒有發生改變，也就是說，城鎮化建設主要處在“物質文明建設”的階段，制度的變革和社會的轉型還不是城鎮化的重心。瓊海城鎮化的成功實踐表明，當前中國的城鎮化建設不能分別在農村、城鎮兩個領域展開，不能局限于舊有的城鄉二元結構體制，要將城鎮化體制改革納入城鄉統籌發展和城鄉一體化視閾當中。
要把城鎮化與治理體制轉型結合起來。當前中國城鎮化建設面對的挑戰是要從體制和制度改革上取得突破，適應城鎮化發展。這既意味著農民的生產方式、生活方式、居住方式從農業和農村向工商業及城鎮的轉變，又意味著經濟產業結構、社會組織體系、人居空間狀態、公共管理服務、文化習俗傳統方面的深刻變化。瓊海的城鎮化實踐表明，城鎮化建設需要制度建設、社會建設、文化建設協同推進。比如，農民身份的改變，需要從社保、教育、醫療、養老等政策體系進行實質性改革；再如，基礎設施建設非常重要，但城鎮的發展需要的是人，需要的是市民化的人，而不是一群居住、生活在城鎮里的具有農民身份的人。由傳統的鄉村社會向現代的城市社會、農業文明向工業和城市文明轉型，歸根結底是人的現代化轉型。
要把城鎮化與實現城鄉居民的分配公平和分配正義的目標結合起來。城鄉二元體系使農村建設和城鎮化走在各行其道的發展道路上，不利于城鄉協調發展和城鄉之間的社會流動，并且使城鄉差距進一步擴大，農民不能與城市居民共享改革發展成果。因此，根據城鎮化發展的本質要求，不僅要努力破解城鄉二元結構，促進城鄉社會經濟一體化發展，而且要積極探索一套系統的城鄉一體化的治理體系，使之與城鄉社會經濟統籌發展相適應，只有把基層治理體系現代化與城鎮化建設統籌規劃、協調推進，推動城鄉基層社會融合，城鄉基層治理的現代轉型與城鎮化建設才能確立一種相互推動的促進關系，而城鄉居民分配公平與分配正義的實現，必然給城鄉社會發展注入新的動力。
實現農村現代化。實現農村現代化，并不是只需加大對農村的資金或資本投入就能夠實現。改造傳統農業取決于對農業的投資，但改造傳統農業卻并不只是資本供給問題，而是決定這種投資應該采取什么形式的問題，這些形式要使農業投資有利可圖，使農業成為經濟增長的一個源泉。從過去以損害農業來實現工業化，到現在的工業反哺農業，這一轉變并不是一個簡單的加大對農村的資金或資本投入問題。瓊海的農村現代化做法，一方面通過加大公共財政向農村傾斜的力度，使農村的基礎設施配套水平和社會服務水平達到城市標準，但另一方面也一直在注重資本投入形式，比如通過扶持村民殖產興業來推動一種特色經濟或產業形式的發展和壯大，創造更多的創業和就業空間，吸納當地農民“不離鄉不離土”就地就業致富，使特色小鎮成為農村轉型發展和農民增收的有效載體，保證了城鎮化建設的可持續發展。瓊海城鎮化的做法對當前中國城鎮化發展的意義就在于：在加大公共財政投入推動城鄉公共服務均等化的同時，必須把對農業的資金投入從量的累積轉變為資本運作形式的戰略選擇上，如此才能最終把農業變成經濟增長的一個源泉，使農民可以就地城鎮化。
立足本土：中國特色的城鎮化之路
本世紀以來，中國政學兩界都意識到，必須把以人為本的城鎮化提升到國家經濟社會發展戰略的高度上來認識。但在地方政府的城鎮化實踐中，傳統上推進城鎮化的思路和重心并沒有發生實質性轉變，城鎮化建設依然停留在人口城鎮化和土地城鎮化的發展階段上，因此，城鎮化在城鄉統籌發展和城鄉一體化方面少有建樹。
瓊海的“就地城鎮化”發展道路和發展方向，對當前中國特色城鎮化建設的理論意義和政策價值在于：第一，以人為本的城鎮化必須納入城鄉統籌發展及城鄉一體化的國家經濟社會發展戰略的頂層設計當中。第二，城鎮化并不意味著農村衰落、農業凋敝和農民群體邊緣化，相反，必須把城鎮化與“三農”問題的解決放在一起來考慮。第三，1980年代開始的作為國家發展戰略推動的“小城鎮建設”，在當前的經濟社會發展基礎和條件下，仍然可以成為“中國特色的城市化道路”政策的一個不可或缺的組成部分。第四，保護農村與實現農村現代化是城鎮化可持續發展的本質要求。反過來講，沒有農村的實質性支持，中國的城鎮化就不能成功。第五，基于傳統價值和生活方式上的城鎮化發展，是城鄉社區生活共同體得以重建的傳統資源和歷史人文基礎條件。
中國特色的城鎮化，必須立足于本土的傳統與現實，中國特色的城鎮化建設沒有（也不必尋求）普遍適用的統一模式。只要從地方經濟社會發展基礎和條件出發，從人的需要和人的全面自由發展出發，從經濟社會可持續發展出發，制度建設與社會建設同步推進，用市場化原則去推進城鎮化，實現城鄉全體公民的分配公平與分配正義，就能避免城鎮化帶來的諸多“陷阱”——城鄉收入分配差異大、社會高度分化、社會抗議不絕、土地財政、政治腐敗、債務危機等。把片面追求“人口城鎮化”（不是人的市民化）和“土地城鎮化”（不是人的城鎮化）的城鎮化建設方向扭轉到以人為本的中國特色城鎮化建設重心上這一問題，放到頂層設計和基層實施的國家經濟社會發展戰略設計之中，是當前刻不容緩的議題。
本文作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、政治文化研究室主任
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
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