近日溫州都市報(bào)報(bào)道稱，浙江“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)溫州蒼南龍港鎮(zhèn)，鎮(zhèn)級(jí)“龍港市”行政體制構(gòu)架初步成型。縣委常委、龍港鎮(zhèn)黨委書記丁振俊稱，“大部門”制試點(diǎn)成功后，將上升為國(guó)家設(shè)市模本。“鎮(zhèn)改市”是在新型城鎮(zhèn)化的背景下實(shí)施的，是為了解決發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的社會(huì)治理問題。結(jié)合現(xiàn)有文本和我們的縣鄉(xiāng)調(diào)查來看，“鎮(zhèn)改市”，最大的意義可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)借助頂層設(shè)計(jì)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力，促進(jìn)權(quán)責(zé)平衡，扭轉(zhuǎn)稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困境。
一
2015年，國(guó)家確定新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)內(nèi)容包括探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，探索多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和探索更加高效、行政成本更低的設(shè)市模式。作為此次試點(diǎn)重點(diǎn)內(nèi)容之一，建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，將在“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)進(jìn)行。
具體參見《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)總體實(shí)施方案》試點(diǎn)主要任務(wù)第四條：探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式。按照城市設(shè)置與簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)原則，在符合行政區(qū)劃合理調(diào)整的前提下，選擇部分由條件的地方進(jìn)行撤鎮(zhèn)改市的試點(diǎn)，優(yōu)化行政層次和行政區(qū)劃設(shè)置，積極借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，探索更精干、高效的組織構(gòu)架和行政體制。推進(jìn)強(qiáng)權(quán)擴(kuò)展的改革，促進(jìn)這些更好地吸納人口、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展，充分發(fā)揮其在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的示范帶動(dòng)作用
二
在新型城鎮(zhèn)化背景下，人們很容易聯(lián)想到“鎮(zhèn)改市”的意義，認(rèn)為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革將告別傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。很多媒體將“鎮(zhèn)改市”解讀為行政區(qū)劃調(diào)整，如同中央直轄市，省直管縣這些行政體制改革，通過“鎮(zhèn)改市”是從制度上真正放權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，告別縣制，促進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)的城鎮(zhèn)化。
不過認(rèn)真地審視方案關(guān)于“鎮(zhèn)改市”內(nèi)容的說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本質(zhì)上并沒有改變，相對(duì)于縣這一級(jí)完整政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然是最末一級(jí)基層政權(quán)，主要是作為縣之下綜合性的“塊塊”存在的，直接面對(duì)村莊(社區(qū))。不同的是，方案賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)“市”的種種職能，加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府相對(duì)于條條延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了較多自主性，扭轉(zhuǎn)了稅費(fèi)改革以來掌握在縣“條條”的財(cái)權(quán)和下放的事權(quán)之間不匹配的格局。
從龍港鎮(zhèn)的改革實(shí)踐來看，主要的改革舉措是縣下放部分財(cái)權(quán)、地權(quán)（土地指標(biāo)）和事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似縣直接對(duì)接省，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織也進(jìn)行了相應(yīng)的改變，形成“大部門制”。《浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)試點(diǎn)工作方案要點(diǎn)》提出：優(yōu)化橫向分工，按照層級(jí)減少、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、成本節(jié)約、職能相近部門合并和打破條條對(duì)口的部門設(shè)置原則，把縣派駐龍港部門與鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位進(jìn)行合并，建立若干個(gè)“大部門”，實(shí)行以塊為主的管理模式，條上進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中形成的就是“大部門制”，只是這些大部門在近10多年的實(shí)踐中已經(jīng)不合時(shí)宜。例如基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的四個(gè)中心一個(gè)所，農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、文化服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中心、計(jì)劃生育服務(wù)中心、民政和社會(huì)保障所，實(shí)際上絕大多數(shù)干部?jī)H僅是編制隸屬于這些中心或所，實(shí)際工作是綜合的。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既有分管工作，也有包村工作，還有必須參加的中心工作。形成的主要矛盾是：縣的“條條”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的這些站所，自稅費(fèi)改革之后就實(shí)行雙重管理，在財(cái)權(quán)和人事權(quán)上是歸屬上級(jí)，同時(shí)接受地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)塊塊設(shè)置的職能部門和自上而下條條設(shè)置的“站所”相互獨(dú)立，構(gòu)成稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基本矛盾，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效率。
結(jié)合文本和筆者對(duì)全國(guó)多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，龍港鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)并不主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)借助改革來推動(dòng)本級(jí)的城鎮(zhèn)化，而是解決稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革造成的一些影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效率的問題。“鎮(zhèn)改市”有利于本級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有更多的財(cái)政及決策權(quán)建設(shè)城鎮(zhèn)，而本質(zhì)上，體制又是必要而非充分條件，一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，無論如何改革，它決不能迅速地成為現(xiàn)代工業(yè)化的城鎮(zhèn)。一個(gè)可能是，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較強(qiáng)的資源動(dòng)員能力，當(dāng)遭遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境時(shí)，它們積極地借用新型城鎮(zhèn)化的改革話語(yǔ)及直接來源于中央、發(fā)展委的頂層權(quán)力，重建和縣的關(guān)系，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理基層社會(huì)的自主性。
也就是說“鎮(zhèn)改市”并不是要脫離“縣制”，而是改變目前縣鄉(xiāng)體制的一些束縛。
三
“鎮(zhèn)改市” 目前主要表現(xiàn)為東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和人口大鎮(zhèn)的改革訴求。
上個(gè)世紀(jì)70年代末開始，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)生了蓬勃的鄉(xiāng)村工業(yè)化，在1990年代中期，占據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)三分之一強(qiáng)，這些鄉(xiāng)村工業(yè)在早期包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村集體企業(yè)，在1990年代末的改制過程中，基本上演變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)，在浙江沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，以溫州模式為典型。隨著2000年之后中國(guó)加入全球化，這些分散在小城鎮(zhèn)及農(nóng)村的鄉(xiāng)村工業(yè)繼續(xù)高速發(fā)展，隨工業(yè)發(fā)展而來的是人口和產(chǎn)業(yè)集聚，形成超過10萬常住人口以上的小城鎮(zhèn)。由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，土地非農(nóng)使用和流動(dòng)人口的急劇增加，社會(huì)矛盾的急劇增加，這些地方的縣鄉(xiāng)體制不能適應(yīng)社會(huì)治理的需求。
比如此次“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)鎮(zhèn)龍港鎮(zhèn)，完成生產(chǎn)總值185.6億元、財(cái)政總收入18.8億元，戶籍人口36.2萬人，外來人口7.5萬人。比如筆者去年調(diào)查過的浙江諸暨市店口鎮(zhèn)，2015年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，134億，財(cái)政收入19.6億，常住人口14萬人，本地居民約7萬人，外地居民也達(dá)到7萬人。
按照溫州都市報(bào)報(bào)道，蒼南縣縣委常委、龍港鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書記丁振俊說：
“鎮(zhèn)改市”意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的關(guān)系發(fā)生改變，一個(gè)縣轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為市意味著縣級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直管轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系，15個(gè)“大部門”由龍港鎮(zhèn)人民政府作為行政主體直管，大部門和相關(guān)縣級(jí)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，類似于各縣機(jī)構(gòu)和相關(guān)市級(jí)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。15個(gè)大部門掛牌后，蒼南縣還將進(jìn)一步擴(kuò)大龍港的財(cái)權(quán)，根據(jù)事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的原則，按下放事權(quán)和人員狀況，動(dòng)態(tài)調(diào)整縣財(cái)政對(duì)龍港支出的預(yù)算安排。大部門建立后，對(duì)龍港居民的生活帶來方便，1000多項(xiàng)事權(quán)下放，增加了鎮(zhèn)的自主權(quán)，群眾辦事不需要頻繁往來縣城、龍港兩地，帶來極大便利，同時(shí)還有100多項(xiàng)的性質(zhì)審批職能納入行政審批服務(wù)中心，群眾可以享受到一站式服務(wù)。“鎮(zhèn)改市”并不增加人員編制,結(jié)合龍港人口比例和經(jīng)濟(jì)規(guī)模從嚴(yán)核定行政事業(yè)人員編制，調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和編制，“很多崗位設(shè)置是重復(fù)的，如城建口的住建、國(guó)土等部門在龍港的派駐機(jī)構(gòu)和龍港鎮(zhèn)原有的的城建管理局在職能，崗位上存在交叉，重復(fù)整合后成為了龍港鎮(zhèn)國(guó)土資源與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局。”
從蒼南縣龍港鎮(zhèn)黨委書記的介紹中，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望改革增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)“塊塊”相對(duì)于縣“條條”的自主性，從而增加行政效率，做到權(quán)責(zé)的平衡。回溯歷史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)于縣的自主性，是在稅費(fèi)改革之后逐步喪失的，這是新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的重要背景。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府強(qiáng)調(diào)的是縣鄉(xiāng)關(guān)系的一些局部改變，主要是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”，不是根本改變，適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實(shí)際。“鎮(zhèn)改市”并不是說經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的強(qiáng)鎮(zhèn)要從縣行政體制上獨(dú)立出來，設(shè)置新的城市，或者說鄉(xiāng)鎮(zhèn)一夜之間從行政上與縣平起平坐，建立完備的“四大班子”，這就違背了改革創(chuàng)新行政管理，提高行政效率的初衷。
從我們多年在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查來看，稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)普遍削弱，是目前形成深層次社會(huì)治理危機(jī)的重要原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)直接面對(duì)基層社會(huì)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推動(dòng)社會(huì)分化和社會(huì)矛盾急劇增加的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的削弱不利于社會(huì)治理和秩序的形成。從各地調(diào)查來看，目前縣鄉(xiāng)體制矛盾的焦點(diǎn)在于“責(zé)權(quán)利的不對(duì)等”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事多，權(quán)小，利少，責(zé)大”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)力無限小，責(zé)任無限大”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)，接受和執(zhí)行縣委縣政府幾十個(gè)局委下達(dá)的行政任務(wù)，而往往在實(shí)踐中由于屬地管理、一票否決，負(fù)了過多的責(zé)任，有些是各個(gè)縣直部門推卸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。 典型的是在一些經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的工業(yè)化地區(qū)，拆除違建市鄉(xiāng)鎮(zhèn)沖在第一線，負(fù)主要責(zé)任而它們卻沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。河南省的一個(gè)鎮(zhèn)黨委書記形象地說：“（條條）局委更懂得法律，自我保護(hù)意識(shí)很強(qiáng)。違法建筑拆除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)主要責(zé)任，（局委下轄）七所八站拆不下來，讓縣委縣政府通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權(quán)，我們打打殺殺，出了事情是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。”還比如安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、按照規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權(quán)，只有宣傳和協(xié)助執(zhí)法，但是按照屬地管理原則，出了問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任。這影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性
四
新型城鎮(zhèn)化有許多內(nèi)容，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014）提出：到2020年之前，推動(dòng)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。“鎮(zhèn)改市”是作為配套的體制機(jī)制改革進(jìn)行的。
可能有人認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚達(dá)到小城市的水平，然而體制上依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還不是真正的城市，因此改革要通過“鎮(zhèn)改市”來實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)提升，實(shí)現(xiàn)真正的城市化，所謂“人大衣服小”“腳大鞋子小”的不適應(yīng)。因此國(guó)家通過“鎮(zhèn)改市”試點(diǎn)旨在探索賦予一些已經(jīng)發(fā)展起來的鎮(zhèn)更大的權(quán)限、更多的財(cái)力、更完備的機(jī)構(gòu)配置，使它們能夠按照城市來進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)、管理，獲得更大的發(fā)展空間。
國(guó)家新型城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)有兩個(gè)“改市”，“具備條件的縣改市和特大鎮(zhèn)改市（鎮(zhèn)改市）”，這兩個(gè)“市”有根本的區(qū)別，縣在我國(guó)政權(quán)設(shè)置中本身就是一級(jí)完備“政權(quán)”，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣的“縣改市”延續(xù)了傳統(tǒng)的做法。“鎮(zhèn)改市”是一個(gè)新概念，鎮(zhèn)本來是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的一個(gè)重要構(gòu)成部分，鎮(zhèn)改市作為行政體制改革的概念沒有改變“鎮(zhèn)”是最基層政權(quán)的事實(shí)，縣黨委政府依然是領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級(jí)政府，放權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是縣政府做出的，土地指標(biāo)、財(cái)政收入和一些審批權(quán)限（事權(quán)）下放到鎮(zhèn)不改變這一事實(shí)。
“鎮(zhèn)改市”怎么樣推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化？這是一個(gè)問題。
從統(tǒng)計(jì)上來看，我國(guó)城鎮(zhèn)化目前統(tǒng)計(jì)為常住城鎮(zhèn)化率，主要是工業(yè)化推動(dòng)地理上聚集在城鎮(zhèn)人口比例。在統(tǒng)計(jì)上，建制鎮(zhèn)人口本身就納入常住城鎮(zhèn)人口，沒有必要通過“鎮(zhèn)改市”來推動(dòng)統(tǒng)計(jì)意義的城鎮(zhèn)化率提升，數(shù)字游戲也沒有什么意義。
如果說通過“鎮(zhèn)改市”，把整體上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)人口納入城鎮(zhèn)人口的范疇，那么這將從統(tǒng)計(jì)上快速提升了城鎮(zhèn)化率，符合當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)城鎮(zhèn)化的事實(shí)。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)高估了城鎮(zhèn)化率，主要是用戶籍城鎮(zhèn)化率作為城鎮(zhèn)化率衡量指標(biāo)，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)低估了城鎮(zhèn)化率，這是把非農(nóng)就業(yè)作為城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)。
作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)戶籍人口早已經(jīng)不能代表農(nóng)民實(shí)際的經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性。前年，筆者在蘇南常熟市下轄的福圩村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，1990年該村就有一億產(chǎn)值，農(nóng)民普遍非農(nóng)化了，這實(shí)際上是說完成了城鎮(zhèn)化，但是該村人口身份是“農(nóng)民”。去年在上海郊區(qū)農(nóng)村調(diào)查，農(nóng)民普遍在城鎮(zhèn)就業(yè)，有健全的社會(huì)保障體系，他們從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)上已經(jīng)是城鎮(zhèn)人口，但是他們依然保持農(nóng)民身份。保持農(nóng)民身份很簡(jiǎn)單，因?yàn)檫@一身份對(duì)應(yīng)的農(nóng)村承包耕地、宅基地、住房及集體經(jīng)濟(jì)的股權(quán)等有利益。通過“鎮(zhèn)改市”改變統(tǒng)計(jì)方式，那么我國(guó)實(shí)際城鎮(zhèn)化率將尤其是較低的戶籍城鎮(zhèn)化率將大大提高。
鎮(zhèn)改市促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的最可能路徑是：通過擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，財(cái)權(quán)和事權(quán)更加匹配，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力。例如蒼南縣龍港鎮(zhèn)試點(diǎn)提出“財(cái)權(quán)方面，財(cái)政直接對(duì)省結(jié)算”，一個(gè)直接的結(jié)果是增加鎮(zhèn)留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)的財(cái)政收入，為居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的戶籍人口和常住人口提供更多的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更多的公共服務(wù)和福利，提高本區(qū)域城鎮(zhèn)化質(zhì)量，不直接受制于縣。增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，把縣各個(gè)局委可以下放審批的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而可以更為方便地辦理各種政務(wù)，形成新的縣鄉(xiāng)體制關(guān)系。
五
要在歷史脈絡(luò)和問題導(dǎo)向中理解“鎮(zhèn)改市”的意義。目前對(duì)“鎮(zhèn)改市”改革正在被過度解讀，理解為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)要從縣獨(dú)立出來是錯(cuò)誤的，認(rèn)為“鎮(zhèn)改市”了，城鎮(zhèn)化的體制問題就解決了，這也是片面的，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量根本在工業(yè)化水平。
“鎮(zhèn)改市”本質(zhì)上是新一輪縣鄉(xiāng)體制改革，2005年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革是應(yīng)對(duì)稅費(fèi)改革而實(shí)行的改革，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的削弱，日益不能適應(yīng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出的治理問題。新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的主題是縣鄉(xiāng)關(guān)系的理順，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極尋求自主權(quán)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極尋求塊塊較大的權(quán)力，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力和治理能力，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任多權(quán)力小財(cái)權(quán)弱的局面
只不過，發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)有較強(qiáng)的談判能力，新型城鎮(zhèn)化又為這種訴求的表達(dá)提供了一個(gè)名正言順地提出來的機(jī)會(huì)。
而較為特殊的“鎮(zhèn)改市”，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的角度，反應(yīng)了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性的改革訴求，是希望對(duì)此前改革遺留的問題的糾偏。如果不深入分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制變遷就認(rèn)為，縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制減弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的活力，是阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的體制障礙，要通過“撤鎮(zhèn)建市”獨(dú)立于縣政，那就是不了解基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的痛點(diǎn)，不了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的訴求了。
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