推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“引擎”，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的根本舉措，是全面建成小康社會(huì)的重要途徑。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)肩負(fù)著重要使命。然而，欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、體制機(jī)制的問(wèn)題，制約了小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展和人民群眾生活水平的提高。本文通過(guò)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素的分析，提出加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路與對(duì)策，以促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康有序發(fā)展。
小城鎮(zhèn)有狹義和廣義之分，狹義的小城鎮(zhèn)是指除設(shè)市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。我國(guó)廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)。《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對(duì)集鎮(zhèn)的概念作了明確概括，集鎮(zhèn)是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府所在地和經(jīng)縣級(jí)人民政府確認(rèn)由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)。這一概念強(qiáng)調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和鄉(xiāng)村性，本文采用廣義上的小城鎮(zhèn)概念。
一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義
(一)提高我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需要
城市的本質(zhì)內(nèi)涵是使人們的生活更加美好，因此，城鎮(zhèn)化不是目的，只是讓人們生活更加美好的手段。然而，由于一些地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是“拉開(kāi)城市框架、擴(kuò)大城市人口規(guī)模”。地方政府普遍存在著重視大中城市建設(shè)，輕視小城鎮(zhèn)建設(shè)的傾向，使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一是城市空間擴(kuò)展與人的城鎮(zhèn)化的矛盾。在重視城市空間擴(kuò)展的同時(shí)，忽視人口城鎮(zhèn)化水平的提高。部分城鎮(zhèn)人口僅僅實(shí)現(xiàn)了空間集聚和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，生活方式并沒(méi)有轉(zhuǎn)變。由于社會(huì)保障制度的不完善，城市中的很多低收入群體沒(méi)有享受到應(yīng)有的社會(huì)保障，沒(méi)有成為真正的城市人，新的城鄉(xiāng)二元矛盾在城鎮(zhèn)內(nèi)出現(xiàn)。二是“城市病”問(wèn)題突出。“城市病”是城鎮(zhèn)化的負(fù)效應(yīng)，主要表現(xiàn)為人口膨脹、交通擁堵、房?jī)r(jià)不斷飆升、公共服務(wù)能力不足、生態(tài)惡化和環(huán)境污染加劇等問(wèn)題。這是由于片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展大城市造成的，大城市越發(fā)展，人口的過(guò)度膨脹導(dǎo)致公共資源匱乏，進(jìn)而引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。三是城市的發(fā)展定位不準(zhǔn)確。各地在城鎮(zhèn)化過(guò)程中普遍出現(xiàn)了貪大、求洋、迷失自我的現(xiàn)象。很多城市放棄了自己的特色歷史文化，盲目照搬西方城市建筑規(guī)劃，盲目追隨西方大城市發(fā)展模式，這種物質(zhì)層面的膚淺的現(xiàn)代化，導(dǎo)致我國(guó)城市“千城一面”，城市已經(jīng)完全迷失自我。很顯然，這樣的城鎮(zhèn)化并不能提高人民群眾的幸福指數(shù)。因此，要提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和內(nèi)涵，當(dāng)前就要消除以發(fā)展大城市為城鎮(zhèn)化重點(diǎn)的傾向，將城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向中小城市，尤其是注重發(fā)展小城鎮(zhèn)，將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，盡快打開(kāi)新型城鎮(zhèn)化的困局。
(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑
城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，城市的發(fā)展像“攤大餅”一樣不斷擴(kuò)張，沒(méi)有考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的服務(wù)業(yè)、工業(yè)、居住區(qū)的合理布局，更沒(méi)有考慮周邊集鎮(zhèn)的發(fā)展概況，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，造成城區(qū)與集鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)。由于城鄉(xiāng)二元體制沒(méi)有破除，特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、戶(hù)籍制度，使得農(nóng)村的生產(chǎn)要素、資源要素不斷流向城市，造成城市與鄉(xiāng)村的差距逐漸擴(kuò)大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重失衡。只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，尊重城市與鄉(xiāng)村各自的發(fā)展規(guī)律，不按照城市的標(biāo)準(zhǔn)改造農(nóng)村，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和生態(tài)特色，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。小城鎮(zhèn)作為連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，能夠有效帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的差異化發(fā)展，加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)通過(guò)利用當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)優(yōu)勢(shì)、資源稟賦，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)集群，打造“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”的格局，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的活力，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
(三)擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力
隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，創(chuàng)新宏觀調(diào)控的思路和方式，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持久動(dòng)力成為必然選擇，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的持久動(dòng)力在于推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)度高、影響面大，是連接城鄉(xiāng)和工農(nóng)的紐帶，是農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品的供應(yīng)基地和服務(wù)載體。[1]加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，增加對(duì)小城鎮(zhèn)社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)等的投資力度，建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等管理體制和運(yùn)行機(jī)制，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供根本保障。不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)承載功能，加大對(duì)小城鎮(zhèn)的投資力度可以直接拉動(dòng)內(nèi)需。同時(shí)，小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展又能為農(nóng)村富余勞動(dòng)力提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)村人口提供更完善的公共服務(wù)，穩(wěn)定農(nóng)民的收入預(yù)期，增加他們的消費(fèi)欲望，又可進(jìn)一步拉動(dòng)內(nèi)需，最終形成一個(gè)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展與內(nèi)需持續(xù)擴(kuò)大的良性循環(huán)。
(四)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有力保障
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代管理方法管理農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代服務(wù)業(yè)服務(wù)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)文化知識(shí)提高農(nóng)民的素質(zhì)，小城鎮(zhèn)建設(shè)恰恰能為農(nóng)業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)和金融保險(xiǎn)服務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律表明，內(nèi)生發(fā)展雖然帶有基礎(chǔ)性和根本性，但外向帶動(dòng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要途徑，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要與農(nóng)村緊密相連的小城鎮(zhèn)的帶動(dòng)和支撐，才能發(fā)展得好，發(fā)展得快。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種需要顯得更為迫切。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，城鎮(zhèn)化水平不高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)缺少城市經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，能將各種生產(chǎn)要素集聚起來(lái)，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，有利于節(jié)約集約利用土地，使農(nóng)民人均資源占有量增加，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化和機(jī)械化提供條件。小城鎮(zhèn)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，有很強(qiáng)的市場(chǎng)拓展能力，能帶動(dòng)一大批農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)和專(zhuān)業(yè)化農(nóng)副產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)展壯大，加快傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式向集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)化，加快我國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化步伐。
李克強(qiáng)在國(guó)家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)指出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為‘造城’，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，提供市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。”[2]新型城鎮(zhèn)化要求大中城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進(jìn)，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居為基本特征，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，發(fā)揮小城鎮(zhèn)建設(shè)在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、擴(kuò)大內(nèi)需、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面的積極作用。
二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素
由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)存在著很多不利因素，制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。
一是建設(shè)資金缺乏。建設(shè)資金缺乏是小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)難題。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體，鎮(zhèn)級(jí)政府的財(cái)政狀況緊張，基本上為“吃飯財(cái)政”，無(wú)法為小城鎮(zhèn)建設(shè)拿出更多的資金。另外，財(cái)政支出的項(xiàng)目較多，財(cái)政支出用在小城鎮(zhèn)建設(shè)的比例也不高。當(dāng)前，全國(guó)范圍內(nèi)僅有浙江、福建、河北部分省份對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)有金融支持，其他省份缺乏對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)的金融支持。銀行信貸款項(xiàng)額度較低，國(guó)家轉(zhuǎn)移支付很少能爭(zhēng)取到較大項(xiàng)目，還出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金被任意挪用的現(xiàn)象。
二是小城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學(xué)，缺乏執(zhí)行力。一些小城鎮(zhèn)的規(guī)劃定位不準(zhǔn)，規(guī)劃不細(xì)。特別是一些集鎮(zhèn)建設(shè)，根本就沒(méi)有規(guī)劃。有的小城鎮(zhèn)雖然能夠做到先規(guī)劃，后建設(shè)，但是規(guī)劃設(shè)計(jì)單位沒(méi)有深入實(shí)際調(diào)研，沒(méi)有考慮到小城鎮(zhèn)的資源稟賦、人文歷史、發(fā)展概況等詳細(xì)情況，造成規(guī)劃千篇一律。城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏執(zhí)行力，盡管我國(guó)已經(jīng)制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但是在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的隨意性大，執(zhí)行力弱，使小城鎮(zhèn)規(guī)劃流于形式，對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意義不大。
三是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。只有特色產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，才能吸引農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、居住和生活，從而集聚人口，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的多數(shù)小城鎮(zhèn)缺乏支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，工業(yè)發(fā)展緩慢，二三產(chǎn)業(yè)比例低，農(nóng)民就業(yè)難，缺乏強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐，發(fā)展后勁和動(dòng)力不足，影響了城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制的完善。
四是思想觀念落后。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后，人們的思想觀念也相對(duì)保守，普遍存在著認(rèn)識(shí)不足、觀念不新、重視不夠的問(wèn)題，缺乏經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)的理念認(rèn)識(shí)、創(chuàng)新認(rèn)識(shí)和工作主動(dòng)性，存在著等、靠、要的思想，過(guò)度依賴(lài)于上級(jí)政府的政策和資金支持，極大地制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。
五是體制改革滯后。戶(hù)籍管理制度限制了農(nóng)村人口的合理流動(dòng)，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度不利于耕地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中人多地少的矛盾無(wú)法得到解決，社會(huì)保障制度的不完善導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民仍然難以割舍對(duì)土地的依賴(lài)，這些都嚴(yán)重影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
三、推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的對(duì)策
(一)把握小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本原則和理念
一是遵循實(shí)事求是的原則。城鎮(zhèn)化是一個(gè)自然歷史過(guò)程，推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，要從實(shí)際出發(fā)，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，不能不顧實(shí)際亂鋪攤子，大拆大建，盲目攀比。小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不能拔苗助長(zhǎng)，要堅(jiān)持循序漸進(jìn)。一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)脫離了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不成熟，建設(shè)陷入盲目性，結(jié)果出現(xiàn)了新房漂漂亮亮，街道干干凈凈，人員冷冷清清的尷尬局面，一些新建的街道還出現(xiàn)了“空殼”。因此小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際，遵循規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)，循序漸進(jìn)，逐步完善。
二是樹(shù)立以人為本的理念。發(fā)展小城鎮(zhèn)就是要實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化，要讓人民群眾生活得更美好。小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，需要對(duì)城鄉(xiāng)各方的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，扭轉(zhuǎn)財(cái)富分配不公的局面。因此，在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中，無(wú)論是城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是社會(huì)事業(yè)建設(shè)，都應(yīng)體現(xiàn)以人為本。要以提高人民的生活水平為基本宗旨，以群眾利益最大化、政府利益最小化、資本利益合理化為追求目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展、共同發(fā)展。
三是貫徹生態(tài)文明的理念。黨的十八大報(bào)告指出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。必須樹(shù)立尊重自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，貫徹于小城鎮(zhèn)建設(shè)的全過(guò)程。為廣泛吸引投資，一些小城鎮(zhèn)只顧眼前利益，引進(jìn)一些高能耗的企業(yè)，造成資源浪費(fèi)。更有甚者，一些地方政府忽視環(huán)境保護(hù)，引進(jìn)一些污染企業(yè)，給當(dāng)?shù)厝嗣駧?lái)難以彌補(bǔ)的危害。因此要用生態(tài)文明的理念建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)，以緊湊、多樣和低碳為基本的追求目標(biāo)，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對(duì)自然的干擾和損壞，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。[3]
四是貫徹不斷創(chuàng)新的理念。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈和我國(guó)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換的形勢(shì)下，必須把發(fā)展基點(diǎn)放在創(chuàng)新上，形成促進(jìn)創(chuàng)新的體制架構(gòu)，塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、更多發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢(shì)的引領(lǐng)型發(fā)展。[4]資金、技術(shù)、人才是區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的三要素。欠發(fā)達(dá)地區(qū)要想實(shí)現(xiàn)趕超式發(fā)展，必須鼓勵(lì)支持創(chuàng)新，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，以創(chuàng)新作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的根本動(dòng)力。在產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、分配制度、人才培養(yǎng)引進(jìn)使用機(jī)制等方面進(jìn)行創(chuàng)新。
(二)推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的路徑
小城鎮(zhèn)建設(shè)可以有效拉動(dòng)內(nèi)需，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，要依據(jù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，整合各種資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，共同推進(jìn)。
一是進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，首先應(yīng)從規(guī)劃入手，規(guī)劃在發(fā)展中居于龍頭地位，小城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開(kāi)規(guī)劃水平的提高。1945年梁思成在重慶《大公報(bào)》“市鎮(zhèn)的體系秩序”一文中說(shuō)：“在今后數(shù)十年間，許多的市鎮(zhèn)農(nóng)村恐怕要經(jīng)歷前所未有的突然發(fā)育，這種發(fā)育，若能預(yù)先計(jì)劃，善于輔導(dǎo)，使市鎮(zhèn)發(fā)展為有秩序的組織體，則市鎮(zhèn)健全，居民安樂(lè)，否則一旦錯(cuò)誤，百年難改，居民將受其害無(wú)窮”。[5]科學(xué)合理的城市規(guī)劃能指導(dǎo)小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展，讓城市居民安居樂(lè)業(yè)。由于小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有模糊性、開(kāi)放性和非理性化，小城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，要注意其動(dòng)態(tài)性。小城鎮(zhèn)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性主要體現(xiàn)為，在規(guī)劃實(shí)施中，在小城鎮(zhèn)各組成要素的協(xié)調(diào)作用下，它能適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的不斷變化著的要求，并在不定性產(chǎn)生的情況下仍能使規(guī)劃的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。[6]
欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)普遍存在著環(huán)境差、建筑亂、公共設(shè)施滯后、產(chǎn)業(yè)布局混亂等現(xiàn)象，究其原因是沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)合理的統(tǒng)籌規(guī)劃。首先要根據(jù)對(duì)小城鎮(zhèn)的定位來(lái)保證規(guī)劃的科學(xué)性。小城鎮(zhèn)是連接農(nóng)村和城市的橋梁和紐帶，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)著力于服務(wù)“三農(nóng)”問(wèn)題。鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、衛(wèi)生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，為周邊農(nóng)村提供服務(wù)。[7]所以要按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，在規(guī)劃上確定小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)格局、發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模等。要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，讓小城鎮(zhèn)融入到大自然中，“讓居民望得見(jiàn)山，看得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁。”在規(guī)劃的過(guò)程中，做到科學(xué)布局、節(jié)約資源、集約發(fā)展，做到動(dòng)態(tài)性、超前性、科學(xué)性、合理性。其次，加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃的監(jiān)督。完善小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)制，保障規(guī)劃的科學(xué)實(shí)施。最后，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃。要確保規(guī)劃的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，相關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)。科學(xué)合理的規(guī)劃應(yīng)該得到遵守，不能隨地方領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，隨地方領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變。對(duì)違反規(guī)劃的建設(shè)行為，要依照法律嚴(yán)格查處，確保規(guī)劃的有效實(shí)施。
二是改革小城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資體制。無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是社會(huì)事業(yè)發(fā)展，都需要大量的資金，而大多數(shù)小城鎮(zhèn)無(wú)法提供大量的資金，特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)資金短缺的問(wèn)題，必須建立多元化、高效化、市場(chǎng)化的投融資渠道，吸引民間資本參與小城鎮(zhèn)建設(shè)及投資經(jīng)營(yíng)。運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式，發(fā)揮財(cái)政資金和財(cái)政政策的導(dǎo)向作用，通過(guò)制定投資誘導(dǎo)政策，采取擔(dān)保、貼息、補(bǔ)貼等辦法，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人以多種方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。逐步建立健全以政府投資拉動(dòng)社會(huì)投資的新型多元化投資機(jī)制，形成包括政府、企業(yè)、個(gè)人在內(nèi)的多元投資格局，推動(dòng)社會(huì)資金不斷流入小城鎮(zhèn)。
在加強(qiáng)財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的同時(shí)，對(duì)于供水、供電、通訊、燃?xì)獾染邆渥载?fù)盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及部分文化教育事業(yè)，可以根據(jù)“誰(shuí)投入、誰(shuí)受益”的原則，鼓勵(lì)建立有償使用和合理的收費(fèi)制度，解決投資者投資回報(bào)問(wèn)題。鼓勵(lì)村集體和企業(yè)投資各類(lèi)市場(chǎng)、商業(yè)街等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。制定有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的稅收體系，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的固定財(cái)政收入，全額返還土地出讓金，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的財(cái)政實(shí)力。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，政府按照相關(guān)制度法規(guī)向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，廣泛吸引社會(huì)資本的參與。
三是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅僅是擴(kuò)大城市化規(guī)模，更重要的是要引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)工作生活，從而提高他們的生活水平，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的和諧發(fā)展。從這個(gè)意義上說(shuō)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，必須發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的條件下，具有堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐是小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。吸納大中城市梯次轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)和依靠自身資源優(yōu)勢(shì)集群發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩條并重的路徑。[8]尤其值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、特色產(chǎn)業(yè)不明顯、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出等問(wèn)題，這樣的小城鎮(zhèn)難以帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的前提是立足比較優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。充分利用各自的資源優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)積極發(fā)展規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一些市場(chǎng)化程度高、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的特色專(zhuān)業(yè)鎮(zhèn)，并逐漸形成協(xié)作緊密的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，迅速搶占市場(chǎng)。
對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，像農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、服務(wù)于農(nóng)業(yè)的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、中介組織等多種類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)化龍頭。在一些地區(qū)，已經(jīng)采取了“公司＋基地＋農(nóng)戶(hù)”、“訂單農(nóng)業(yè)”的形式進(jìn)行訂單生產(chǎn)。這種企業(yè)與農(nóng)戶(hù)建立訂單生產(chǎn)的方式，有利于對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行農(nóng)資技術(shù)服務(wù)，金融保險(xiǎn)服務(wù)，有利于完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的配套服務(wù)體系，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為農(nóng)副產(chǎn)品加工和銷(xiāo)售中心、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的信息和技術(shù)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融保險(xiǎn)服務(wù)中心，這樣才能建立真正意義上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
四是推動(dòng)制度創(chuàng)新。當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中，一些傳統(tǒng)的制度因素仍然阻礙著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，如二元制戶(hù)籍管理制度、農(nóng)村集體土地的使用和轉(zhuǎn)讓制度、以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度。因此要以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，加快體制改革的步伐，構(gòu)建小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的制度體系。首先，進(jìn)一步深化小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革。凡是在小城鎮(zhèn)有合法固定場(chǎng)所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可辦理城鎮(zhèn)戶(hù)口，并在就業(yè)、子女入學(xué)等方面享有與城鎮(zhèn)居民同等權(quán)利和義務(wù)。其次，推進(jìn)社會(huì)保障制度創(chuàng)新。很多來(lái)到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，存在著后顧之憂，他們不敢出讓農(nóng)村的承包地，而是將其作為在城鎮(zhèn)待不下去的退路，這也是許多學(xué)者反對(duì)土地私有化的重要原因。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使許多人的生產(chǎn)生活充滿了變數(shù)，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民而言，現(xiàn)行的社會(huì)保障制度無(wú)法提供最基本的保障。因此，要讓小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，必須推進(jìn)社會(huì)保障制度的創(chuàng)新，逐步推進(jìn)醫(yī)療、失業(yè)、醫(yī)療保障體制的改革與創(chuàng)新，讓進(jìn)城農(nóng)民真正成為城里人，享受公民待遇。建立面向所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，吸收已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，為進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶(hù)并出讓承包地的農(nóng)民提供生活保障。最后，改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地的使用和轉(zhuǎn)讓制度。現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地的非流動(dòng)性，不利于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，也無(wú)法保證城鎮(zhèn)建設(shè)的必要用地，集體土地的征用辦法既損害了農(nóng)民的利益，也增加了企業(yè)落戶(hù)城鎮(zhèn)的成本。因此，維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。[9]要改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度，建立集體土地使用權(quán)通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股等方式，直接進(jìn)入小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《城市學(xué)刊》2015年第4期
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