目前，全國各地政府都在大力改善營商環境，加強經濟發展的新舊動能轉換，并積極推動高質量發展。這種改革熱誠和發展干勁，讓我們對未來中國的治理轉型和發展換檔充滿信心。但是，不應忽視不同地區的起點和路徑存在本質上的差別。一刀切地要求欠發達地區也齊頭并進，不僅無助于降低地區間差距，而且可能使欠發達地區錯過趕超的機遇。
在國家治理體系與治理能力現代化的進程中，市場制度和政府管理的轉型與變革至關重要。目前中國東南沿海地區已經進入經濟發展與政府管理的良性循環，經濟發展推動政府創新，政府變革又促進經濟發展。但是，許多欠發達地區面臨的難題是經濟不發達且產業結構亟待轉型，政府作風和效率都有待提升，二者相互掣肘而陷入死循環。
面對欠發達地區的雙重挑戰，政府治理應該如何突圍？究竟是“倉廩實而知禮節”，只有經濟發展起來了才有可能實現政府變革，還是首先“做對治理”并實現政府善治，才能推動經濟騰飛？這個“雞生蛋蛋生雞”的問題，對于合理確定一個國家和地區的發展策略至關重要，但卻并非可以輕松回答。
一方面，如果認為欠發達地區政府可以通過照搬發達地區的治理做法而促進經濟發展，那么就忽視了治理本身的情境嵌入性和路徑依賴性。如果時間回到四十年前，發達地區的政府和現在欠發達地區的并無二致，在貪腐和懶政方面甚至“有過之而無不及”。值得注意的是，欠發達地區缺乏的恰恰就是發達地區目前所具備的政府治理特征，比如廉潔高效和勤政愛民。兩類地區處于相差十年乃至數十年的治理鴻溝，這使來自發達地區的許多善意建議，就像“道德綁架”一樣可能無法適用。
另一方面，坐等經濟發展以后政府會隨之而自動完善，則又走到了另一個極端。比如，許多發達國家和國際組織在亞非拉國家大把“撒錢”，期望通過對外援助而激活經濟發展，并帶動國家治理的轉型和提升。這些方面的努力不可謂完全無效，但總體來說卻收效甚微，甚至導致一些國家和地區的政府淪為獨裁政府的尋租工具。中央政府在欠發達地區扶貧方面的強力“輸血”，也同樣導致類似的問題。這是因為經濟發展需要一些不可或缺的必要條件，而這些條件卻未必是當前發達地區普遍流行的標準做法。
這些方面的爭論與難題，讓筆者想到自己正在翻譯的一本書——美國密歇根大學政治學者洪源遠的《中國如何跳出貧困陷阱》。在這本書中，洪源遠認為，上述兩種非此即彼的觀點都是經不起推敲的。實現欠發達地區的脫貧和趕超需要“第三條道路”，即她所謂的“三步走”的共同演進路徑。首先，利用欠發達地區有且能用的一切資源稟賦和機會去激發經濟起飛。然后，經濟發展會反過來促進政府轉型和改革，政府不跟進改革都不行。最后，轉型升級的政府會維護經濟發展成果，并使地區治理步入良性循環。至關重要的是，在經濟起步階段去建立市場所需要的制度，可能完全不同于經濟起飛以后去維護市場所仰賴的治理。
十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”在不平衡不充分的發展方面，地區間差距的不斷拉大是其中特別值得關注的重大問題，想方設法去提升欠發達地區的經濟發展與政府治理，具有至關重要的國家治理意義。
按照洪源遠的觀點，通過地區間的產業轉移，可以“先富帶動后富”，從而發展出國內版的雁陣模式。這樣一來，就可以使經濟發展和國家治理像漣漪效應一樣逐步外推，直至帶動全國各地區共同發展。但值得注意的是，欠發達地區所面臨的發展環境，已經遠不是發達地區在改革開放伊始所面對的情勢。比如，目前對環境保護、勞動者權益、安全生產等方面的要求，使錯失發展良機的欠發達地區不可能再像發達地區一樣，重走“先污染后治理”的發展老路。與此同時，東南亞和非洲等國家的地價、勞動力成本更加低廉，環保、安監等方面的門檻也更低，并對欠發達地區承接產業轉移構成了威脅。因此，在全球產業鏈和價值鏈的快速迭代升級進程中，欠發達地區有可能很快被一躍而過，而無法像當年發達地區那樣承接香港、臺灣地區的產業轉移。
由此可見，完全寄希望于地區間的產業轉移，既不現實也沒有可持續性，甚至會使欠發達地區陷入“污染天堂”的絕境。欠發達地區一方面要承接發達地區的產業轉移，抓住經濟發展的“第一桶金”；另一方面則要守住綠水青山，方能獲得可持續發展的“金山銀山”。歸根結底，欠發達地區需要因地制宜地結合自身條件，利用那些可能會被發達地區視為落后或不夠現代化的資源和做法，去探索屬于其自身特有的發展路徑。
欠發達地區此時所需要的藥方，可能不是發達地區目前津津樂道的規范做法，而是它們過去行之有效而如今不受歡迎的策略。比如，當發達地區對規模小和有污染的投資項目說“不”時，欠發達地區卻既無底氣也無必要拒之門外。又如，當發達地區逐步建立專業化的招商引資部門時，欠發達地區可能仍然需要全員參與的“一窩蜂”運動。再如，當欠發達地區在短期內無法根治政府部門的作風時，維持和鞏固“庇護主義”的政商關系，才有可能為企業利益提供不可或缺的保護。
由此可見，為欠發達地區提供一定的寬容和制度空間，使其能夠差別化地逐步適應，可能是特別值得重視的課題。這意味著要對發達和欠發達地區區別對待，并為欠發達地區留足一定的調整期和適應期。無論是在推動基本公共服務標準化方面，還是實現營商環境優化方面，都需要認識到不同地區的巨大差距，否則政府垂直執行力強的體制優勢就可能會轉變為阻滯全面均衡發展的劣勢。
在推動欠發達地區的發展方面，中央政府不僅責無旁貸，而且大有可為。特別是在推進欠發達地區的交通和市政基礎設施建設、退耕還林和退耕還草、普惠性教育和醫療服務等方面，都可以為其發展奠定基礎性條件。與此同時，隨著央地政府對財權事責的分配逐步厘清，中央轉移支付和財政扶持也會為欠發達地區提供更多機遇。此外，中央政府可以進一步推動發達地區與欠發達地區的“結對子”等幫扶政策，發揮區域統籌的協調作用，降低不同地區產業轉移和承接所面臨的制度障礙。
中國鄉村發現網轉自：界面新聞
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