目前，全國各地政府都在大力改善營商環(huán)境，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新舊動能轉(zhuǎn)換，并積極推動高質(zhì)量發(fā)展。這種改革熱誠和發(fā)展干勁，讓我們對未來中國的治理轉(zhuǎn)型和發(fā)展換檔充滿信心。但是，不應(yīng)忽視不同地區(qū)的起點(diǎn)和路徑存在本質(zhì)上的差別。一刀切地要求欠發(fā)達(dá)地區(qū)也齊頭并進(jìn)，不僅無助于降低地區(qū)間差距，而且可能使欠發(fā)達(dá)地區(qū)錯過趕超的機(jī)遇。
在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，市場制度和政府管理的轉(zhuǎn)型與變革至關(guān)重要。目前中國東南沿海地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府管理的良性循環(huán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動政府創(chuàng)新，政府變革又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的難題是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)型，政府作風(fēng)和效率都有待提升，二者相互掣肘而陷入死循環(huán)。
面對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的雙重挑戰(zhàn)，政府治理應(yīng)該如何突圍？究竟是“倉廩實(shí)而知禮節(jié)”，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來了才有可能實(shí)現(xiàn)政府變革，還是首先“做對治理”并實(shí)現(xiàn)政府善治，才能推動經(jīng)濟(jì)騰飛？這個“雞生蛋蛋生雞”的問題，對于合理確定一個國家和地區(qū)的發(fā)展策略至關(guān)重要，但卻并非可以輕松回答。
一方面，如果認(rèn)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府可以通過照搬發(fā)達(dá)地區(qū)的治理做法而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，那么就忽視了治理本身的情境嵌入性和路徑依賴性。如果時間回到四十年前，發(fā)達(dá)地區(qū)的政府和現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的并無二致，在貪腐和懶政方面甚至“有過之而無不及”。值得注意的是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏的恰恰就是發(fā)達(dá)地區(qū)目前所具備的政府治理特征，比如廉潔高效和勤政愛民。兩類地區(qū)處于相差十年乃至數(shù)十年的治理鴻溝，這使來自發(fā)達(dá)地區(qū)的許多善意建議，就像“道德綁架”一樣可能無法適用。
另一方面，坐等經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后政府會隨之而自動完善，則又走到了另一個極端。比如，許多發(fā)達(dá)國家和國際組織在亞非拉國家大把“撒錢”，期望通過對外援助而激活經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并帶動國家治理的轉(zhuǎn)型和提升。這些方面的努力不可謂完全無效，但總體來說卻收效甚微，甚至導(dǎo)致一些國家和地區(qū)的政府淪為獨(dú)裁政府的尋租工具。中央政府在欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧方面的強(qiáng)力“輸血”，也同樣導(dǎo)致類似的問題。這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展需要一些不可或缺的必要條件，而這些條件卻未必是當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)普遍流行的標(biāo)準(zhǔn)做法。
這些方面的爭論與難題，讓筆者想到自己正在翻譯的一本書——美國密歇根大學(xué)政治學(xué)者洪源遠(yuǎn)的《中國如何跳出貧困陷阱》。在這本書中，洪源遠(yuǎn)認(rèn)為，上述兩種非此即彼的觀點(diǎn)都是經(jīng)不起推敲的。實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的脫貧和趕超需要“第三條道路”，即她所謂的“三步走”的共同演進(jìn)路徑。首先，利用欠發(fā)達(dá)地區(qū)有且能用的一切資源稟賦和機(jī)會去激發(fā)經(jīng)濟(jì)起飛。然后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會反過來促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型和改革，政府不跟進(jìn)改革都不行。最后，轉(zhuǎn)型升級的政府會維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，并使地區(qū)治理步入良性循環(huán)。至關(guān)重要的是，在經(jīng)濟(jì)起步階段去建立市場所需要的制度，可能完全不同于經(jīng)濟(jì)起飛以后去維護(hù)市場所仰賴的治理。
十九大報告指出，“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”在不平衡不充分的發(fā)展方面，地區(qū)間差距的不斷拉大是其中特別值得關(guān)注的重大問題，想方設(shè)法去提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府治理，具有至關(guān)重要的國家治理意義。
按照洪源遠(yuǎn)的觀點(diǎn)，通過地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可以“先富帶動后富”，從而發(fā)展出國內(nèi)版的雁陣模式。這樣一來，就可以使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家治理像漣漪效應(yīng)一樣逐步外推，直至帶動全國各地區(qū)共同發(fā)展。但值得注意的是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)所面臨的發(fā)展環(huán)境，已經(jīng)遠(yuǎn)不是發(fā)達(dá)地區(qū)在改革開放伊始所面對的情勢。比如，目前對環(huán)境保護(hù)、勞動者權(quán)益、安全生產(chǎn)等方面的要求，使錯失發(fā)展良機(jī)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)不可能再像發(fā)達(dá)地區(qū)一樣，重走“先污染后治理”的發(fā)展老路。與此同時，東南亞和非洲等國家的地價、勞動力成本更加低廉，環(huán)保、安監(jiān)等方面的門檻也更低，并對欠發(fā)達(dá)地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移構(gòu)成了威脅。因此，在全球產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的快速迭代升級進(jìn)程中，欠發(fā)達(dá)地區(qū)有可能很快被一躍而過，而無法像當(dāng)年發(fā)達(dá)地區(qū)那樣承接香港、臺灣地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
由此可見，完全寄希望于地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，既不現(xiàn)實(shí)也沒有可持續(xù)性，甚至?xí)骨钒l(fā)達(dá)地區(qū)陷入“污染天堂”的絕境。欠發(fā)達(dá)地區(qū)一方面要承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第一桶金”；另一方面則要守住綠水青山，方能獲得可持續(xù)發(fā)展的“金山銀山”。歸根結(jié)底，欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要因地制宜地結(jié)合自身?xiàng)l件，利用那些可能會被發(fā)達(dá)地區(qū)視為落后或不夠現(xiàn)代化的資源和做法，去探索屬于其自身特有的發(fā)展路徑。
欠發(fā)達(dá)地區(qū)此時所需要的藥方，可能不是發(fā)達(dá)地區(qū)目前津津樂道的規(guī)范做法，而是它們過去行之有效而如今不受歡迎的策略。比如，當(dāng)發(fā)達(dá)地區(qū)對規(guī)模小和有污染的投資項(xiàng)目說“不”時，欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻既無底氣也無必要拒之門外。又如，當(dāng)發(fā)達(dá)地區(qū)逐步建立專業(yè)化的招商引資部門時，欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能仍然需要全員參與的“一窩蜂”運(yùn)動。再如，當(dāng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在短期內(nèi)無法根治政府部門的作風(fēng)時，維持和鞏固“庇護(hù)主義”的政商關(guān)系，才有可能為企業(yè)利益提供不可或缺的保護(hù)。
由此可見，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供一定的寬容和制度空間，使其能夠差別化地逐步適應(yīng)，可能是特別值得重視的課題。這意味著要對發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)別對待，并為欠發(fā)達(dá)地區(qū)留足一定的調(diào)整期和適應(yīng)期。無論是在推動基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化方面，還是實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化方面，都需要認(rèn)識到不同地區(qū)的巨大差距，否則政府垂直執(zhí)行力強(qiáng)的體制優(yōu)勢就可能會轉(zhuǎn)變?yōu)樽铚婢獍l(fā)展的劣勢。
在推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展方面，中央政府不僅責(zé)無旁貸，而且大有可為。特別是在推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、退耕還林和退耕還草、普惠性教育和醫(yī)療服務(wù)等方面，都可以為其發(fā)展奠定基礎(chǔ)性條件。與此同時，隨著央地政府對財(cái)權(quán)事責(zé)的分配逐步厘清，中央轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政扶持也會為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供更多機(jī)遇。此外，中央政府可以進(jìn)一步推動發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“結(jié)對子”等幫扶政策，發(fā)揮區(qū)域統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)作用，降低不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接所面臨的制度障礙。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：界面新聞
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
