原題：把握縣域治理規律性，推進縣域治理現代化
“郡縣治則天下安”。縣域治理在國家治理中居于基礎地位，直接關系著國家的長久治安。研究和推進縣域治理，最重要的是把握縣域治理的特點和規律性，其中一個十分重要的方面是了解縣域治理空間的特殊性，從而把握縣域治理的規律性，推進縣域治理現代化。
縣域治理應樹立政治地理空間思維
習近平總書記在蘭考縣調研指導黨的群眾路線教育實踐活動時強調，縣域治理要把握住縣域治理特點和治理規律。總書記的講話精神既號準了縣域治理的 “脈”，也為改善和推進縣域治理指明了方向。但遺憾的是，迄今為止多數關于縣域治理的討論仍然是從一般性的治理理論或國家治理層面出發，宏觀論述有余微觀分析不足，泛泛爭論有余深入探討不足。對縣域治理特點和規律性研究的嚴重缺乏使得盡管關于縣域治理的政策建議很多，但大多只是看似有用其實無用、放之四海皆準的“普遍性真理”，既沒有政策針對性，也缺乏實際操作性。
有一些研究已經注重對縣域治理特殊性和規律性的研究。其中以徐勇教授為領軍人物的華中師范大學中國農村問題研究中心倡導的實證政治學研究尤為突出。徐勇教授認為，“要把縣置于整體社會發展和國家治理體系中分析，找準縣的位置和特性，把握其薄弱環節，采取相互聯系的整體性措施”。因此，縣域治理實質是“接點政治”。這從理論上對縣域治理的重要性進行了深刻的解讀。
縣域作為一個相對穩定且經歷了長期歷史整合的有機社會，在某種程度上可以視為一個較為完整的空間體系，主要包括政治體系、經濟體系、社會體系、文化體系等方面內容。但縣域空間體系的這種特殊性，無論是經濟體系、社會體系還是文化體系，其基本特點究竟是什么卻很少有人涉及。進一步來說，縣域空間體系的特殊性究竟又是什么因素所決定的，既有研究也沒有提出有啟發性的觀點或針對性的結論。
治理總是要與特定的時空聯系在一起的。在時間段相對確定的情況下，治理就是對特定空間形態的治理。特定空間形態的治理必然有其內在的特殊性所在。運用不同的標準可以對國家治理的空間形態有不同的分類。
一般是把國家治理按照中心—邊緣的標準把一個國家分為中心區域與邊緣區域，并對不同的地理區域采取不同的治理方式。比如，秦朝時，將郡以下行政區域中處于疆域邊緣的部分，確定為 “道”而非“縣”。正是基于邊緣區域這一空間的特殊性，因此，對邊緣區域的研究逐漸演變為邊疆治理學派。這種對國家空間形態的分類是一種政治地理的劃分，有助于把握中心區域和邊疆區域治理的特殊性，因此值得提倡。
從空間的地理形態來說，可以把一個國家的空間形態分為中心空間和邊疆空間，與之相對應的治理就是中心空間的治理和邊疆空間的治理，這兩種空間的治理必然既有相同之處，但各自又有自己的特殊性。
對縣域空間來說也是如此，從政治地理空間的角度探討縣域治理空間的特殊性為我們提供了一種極為有益的分析視角，有助于把握縣域治理的特殊性和規律性。因此，研究縣域治理應有政治地理空間思維。
縣域治理空間最大特點是相對分散性
按照不同的標準對國家治理空間可以有不同的分類，一種常見且比較合理的分類方法是運用經濟社會形態為標準進行劃分。經濟社會形態是特定空間一定規模人口進行生產和生活的一種系統結構形式。從經濟社會形態的角度來說，國家地理空間應當主要包括縣域空間和市域空間兩種類型。縣域空間上的治理基本對應縣域治理，對應的主要是農村地區，也可稱為廣域管理或廣域治理，是“面”的概念；市域空間上的治理對應市域治理，對應的主要是城市范圍，也可稱為城市管理或城市治理，是“點”的概念。
當前縣域治理的研究多數是研究處級這一行政級別的空間治理，不僅包括縣、自治縣和旗，還包括縣級市和市轄區。雖然都是處級建制，但縣級市特別是市轄區的治理實際上已經屬于城市治理的范疇了。縣域治理研究和實踐中對城市空間和農村空間不加區分，實行基本相同的治理模式，是導致目前縣域治理中出現困境的重要原因之一。因此，對縣域治理的研究應當進一步細化傳統縣域的類別，把其分為縣域空間和市域空間。
縣域空間和市域空間具有不同的經濟社會形態。縣域空間最大的特點是空間體系的相對分散性，在經濟方面表現為生產的分散、在人口方面表現為分布的分散、在社會方面表現為生活的分散，等等。因此，縣域空間首先是一個自然地理空間的概念。市域空間最大的特點是空間體系的相對集中性，在經濟方面表現為生產的集中、在人口方面表現為人口的集聚、在社會方面表現為生活的集中，等等。因此，市域空間首先是一個經濟人口空間的概念。
縣域治理空間的最大特殊性在于縣域空間的相對分散性，縣域空間的這一根本特點直接決定了縣域空間體系的特點以及縣域治理的規律性。因此，探討縣域治理的特點和規律必然要基于縣域空間的相對分散性進行。縣域治理要區分縣和市（區），分類治理。當前有必要對縣市名稱在評估的基礎上統一進行規范，經濟社會形態符合市的標準的一律叫市，不符合市的標準的一律叫縣。
縣域治理目標應以民生為主
城市治理空間與縣域治理空間各自的特殊性決定了要對市和縣實行分類治理的策略，根據各自特點分類施策。其中，最重要的是科學界定城市治理和縣域治理各自的治理目標。國家層面給各級地方政府規定的基本職能是經濟發展、公共服務、社會治理和環境保護等。但在不同層級、不同地區政府職能特別是治理目標應該有相應的側重，從而把握不同層級、不同地方政府治理目標的特殊性和規律性，區分城市治理和縣域治理把握治理目標特殊性邊界的重點。
如果說空間形態的特殊性是決定治理目標選擇的主要考量，那么，治理目標則是決定治理模式選擇和構建的關鍵因素。治理目標落到縣域集中在發展和穩定兩大方面。這里一個非常關鍵的問題是，縣域是要發展，但縣域發展絕不是GDP至上，不是數量的絕對增長，而是縣域的全方位發展，是內涵式提升，核心是縣域人民素質能力的提升，基礎是民生為主。如果縣域片面地追求經濟增長，必然會導致一系列影響國家治理基礎的深層次問題。
從縣域空間的社會形態出發，縣域治理的根本目標應以民生為主而非發展至上。縣域空間的分散性實際上意味著縣域空間分布的廣袤性，往往與國土、領土的概念和內涵更為密切。縣域是一個面的概念，市域則是一個點的概念，把握好二者的特殊性、各自的邊界以及二者的互動關系非常重要。因為縣域是“面”的概念，所以縣域與穩定的關系更為直接。為何說“郡縣治，天下安”就是這個道理。廣袤的縣域空間為擾亂社會秩序的人提供了躲藏的空間，而在相對集中的城市中，妨礙社會秩序的人往往難以藏身。在這個意義上，我們就可以對市域和縣域的治理目標進行科學定位。市域的定位重在發展，尤其是工業發展；縣域的定位重在穩定，尤其是農業為本。簡單來說，市域治理的核心是盡可能把日子過富，而縣域治理的核心是盡可能把日子過好。
縣域治理以民生為目標意味著縣域要成為經濟發展的腹地、文化傳承的空間、生態保護的屏障等。縣域在國家治理中扮演著社會發展穩定器和儲備庫的作用，大量的適齡青年從縣域流向城市，無數的生產原料從這里運到城市，是縣域人財物資源向城市的有序流動保障了城市的繁華和發展。如果說市域是國家治理的“前線”，縣域則是“大后方”：穩定的大后方、生態的大后方、人才的大后方、糧食的大后方。縣域治理的規律之一就是把握“前線”和“后方”各自的邊界，既不能把“后方”變成“前線”，又不能把“前線”變成“后方”。
建立大農業導向型的縣域治理模式
縣域治理發展方向的特點決定了市縣兩類政府職能定位要差異化。國家治理層面的政府職能包括宏觀調控、經濟發展、社會治理、公共服務、文化建設和環境保護等。在縣域治理空間，縣政府職能既要體現國家治理的普遍性要求，又要凸顯縣域治理的特點和重點。整體來說，縣政府職能主要是經濟發展、社會治理、公共服務、文化建設和環境保護。
中共十八大報告明確提出并闡述了“優化國土空間開發格局”的原則。該原則要求：要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，控制開發強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。
城市和縣域空間各自社會形態的特殊性決定了城市治理中城市政府職能的特殊性。比如，同是經濟發展職能，城市就應該把重心放在工業和第三產業上來，這是由城市空間社會形態的集中性決定的。因為無論是工業發展還是第三產業增長，都在很大程度上存在規模經濟效應。城市空間的社會形態和產業發展的空間形態是一致的，可以相互促進。
但在縣域，經濟發展的重點就不能是工業和第三產業，而應該是大農業，包括現代農業、環境保護、旅游業等，這同樣是縣域空間的社會形態決定的。農業和旅游業的發展強調要因地制宜、強調特色、強調千縣千面，而非一味重視規模和相似。從縣域發展的根本出路來說，縣域的基礎是農業，尤其是現代農業。縣域治理就是要走出各具特色的大農業發展之路。
作者單位：國家行政學院政治學教研部
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
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