尊重城市發展規律，推動新區轉型發展
非常感謝新望邀請我來參加新區的座談會，特別巧，有三件事，第一件事是（中川鎮）1996年，我在國家體改委，納入了改革試點，我曾經來過兩次，對這個鎮當時比較熟悉，現在這樣一看已經形成了新城。第二件事是《環球時報》三個星期前約我寫篇文章，當時記者讓我寫的時候想寫為什么蘭州新區會成為睡城，因為當時沒有蘭州新區的資料，寫了關于新區的文章，在《環球時報》上發表了，記者給改了一下詞就發表了，加了一些數字，我讓那個記者做了檢討。第三件事是有關新區最近引起了各方面的高度重視，不是一般的高度重視，也是我參加了省級的座談會，這個座談會要求我們對全國新區的發展狀況做一個基本的評價。來了以后看到的情況不大一樣，我今天準備了一個PPT，不一定完全按照來講，就全國新區發展的情況來判斷蘭州新區發展的未來。很多話呢，可能是其他的新區同樣存在的，問題也比較多，但是我想我們要客觀地看待這些問題，怎么樣解決問題才是出路。
到目前為止有18個新區，平均的開發面積2325多平方米，最大的是2451平方米，最小的是400多平方米，這些數字我們首先問新區是什么，是個城市，還是行政區？在中國我們經常把行政區和城市混在一起，蘭州市實際是一個行政區，真正的城市是在主城區，可是我們現在所有的新區的審批，包括面積是按照行政區來設的，已經超出了城市范疇，所以現在全國的新區都是這樣，說是規劃面積多少，實際的控制面積是有限的，這是一個普通的情況。
2014年我們給中央領導中財辦寫了篇報告，這個報告被常委會引用，人民日報轉載，那個時候我國有7個新區，2014年之后到現在增批了11個新區，最近網上熱炒我們的新區規劃人口34億，這個子虛烏有，我們經過多方核實不知道是哪個專家說出來的，但是沒有相關依據。
設立新城，新區的情況我們調查了，全國接近七成的城市設立新區，等級越高的城市設立新區越多，設立新型城區的城市數占比，占了省會城市和計劃單列市的96.9%，平均設立新城新區113個，蘭州還不算計劃單列市，平均每個城市設立新城區3.5個，這個新城新區統計的時候，把所有的開發區都算在內了，不完全是我們這樣的國家級新區。地級市設立新區是89.8%，將近90%。設立新城區的數量是364個，平均是1.6個，縣級市沒有做全，這樣的話，大概縣級市是270個。
設立新城新區這件事情，實際上在中國城市化未來的發展的進程中，有必然的趨勢，現在我們的城市化率56.1%，城鎮人口7.7億，這7.7億人口，戶籍人口是4.8億，占了總人口的40%，4.8億的人口，老的城區肯定解決不了居住情況改善和未來的農民工進城可能需要的居住問題，必須通過新區來解決。也就是說在新城，所謂的新城，新望先生講的張家港，蘇州，常熟，全國各種新城在中國的城鎮化發展過程中起到了巨大的作用，就是沒有新城新區的發展，我們的城市不會是現象這個模樣，我們的人居環境也不會是現在這樣模樣，每個人的居住條件也不會是這樣，所以新城新區大大的緩解了我們城市老城區改造的壓力，解決了人們居住的困難，改善了居住面積，甚至更新了居住環境。在城鎮化發展過程中，起到了不可替代的作用，特別是在產業發展中，大量的新區都是新從產業新區開始，高新技術區，經濟開發區，包括保稅區，產業園區等，都是我們新區的前身。所以，沒有新區的產業，沒有通過新區發展起來的住宅產業，也沒有城市今天，所以新區在中國城市化發展起作用，我們想怎么講都不為過。但是，我想也會存在很大的問題，上海的例子就不講了。
我們在全國進行了調查，成功的新區基本是沿著老城區的邊界發展的，就是成功的例子，我們可以把全國所有的新區拿過來比較一下，凡是沿著城區邊界擴張的新區，基本上產業發展，人的人氣，人的居住密度，都有了很大的提高，基礎設施供給，服務業發展比較完善。遠離城市的城區確實存在著很多問題，包括蘭州新區，我們不能說蘭州新區一點問題也沒有，因為畢竟是離主城區38公里，我舉幾個相對極端一點的例子，剛才講了浦東新區是成功的例子，原來135萬人，現在發展到500多萬人，但是沿著黃浦江邊的浦東新區是成功的，我們在浦東新區還有臨港工業區，離浦東新區75公里，原來規劃80萬人口，現在只有不到10萬人口，已經投進了1200多億，但是基本上整個的城市框架，基礎設施投完了，但是現在后續的跟進，招商引資，房地產發展，人氣都面臨巨大的問題，我們每年開上海城鎮化論壇，這個問題非常明顯。
第二是曹妃甸新區，我也是兩個月前去的，去了以后發現問題更嚴重，當時很多人把京津冀一體化，生態圈，都市圈夸大了很多，規劃人口2020年是120萬人，但是到現在也就是30多萬，投入了號稱4000多億，雖然首鋼搬過去了，首鋼30平方公里土地已經開發用盡，轉移了8000人，就是首鋼的工人，用地非常的粗放，很多新城不成規模，所謂的生態城已經成為了一大片的爛尾區?，F在唐山市委市政府對這個區已經成了一個老大難，再往里投就是肉包子打狗一去不回，不投，怎么激活這個新區，存在很大的問題。我在唐山講了一課，也是關于新區的問題，他們也正在反思。
我剛剛去了貴陽新區，離貴陽市大概40多公里，離安順市30公里，形成了貴陽新區和蘭州新區有相似之處，就是貴陽沒有發展空間了，沒有發展空間還想把貴陽做大，就在貴陽和安順中間選一塊地，規劃人口當時提出是500萬人口，500平方公里，2012年去的時候和省長，省委省政府交流的時候，嚴厲的批評他們，我說你們500萬人口是拍腦袋拍出來的，后來調整新區規劃200萬人口，現在估計和蘭州情況有類似的問題，招商引資，基礎設施投了很多，招商引資也遇到很大的問題。
還有西北的陜西西咸新區，規劃人口236萬人，規劃面積，城市建筑面積272平方公里，是五個組團，這五個組團現在發展并不順利。原來是西安城是向咸陽方向擴張，因為咸陽也在向西安方面擴張，擔心所謂的攤大餅，陜西的領導就想能不能搞組團式的城市發展路徑，就西安之外，也是在40公里圈子的地方選了五個地方，作為五團的新城，但是一會兒我會講，他確確實實也是屬于孤島式的發展新城，從新區開發，新區發展服務業，新區鋪墊基礎設施，拆遷的成本都很高，遇到了非常大的挑戰。這種例子不勝枚舉，包括廣東的南沙新區，2012年我去了南沙，803平方公里的規劃面積，898平方公里的建成區面積只開發了幾十公里，投了1200億，基礎設施都投了，閑置了20年。
為什么我要提出新區的問題，就是因為大量的新區基礎設施都投進去了，路網都非常的寬，基礎設施都投了，可是由于新區沒有開發，該進的人沒有進去，改進的產業沒有進去，上千億的投資就閑置在那。上千個億的投資閑置在那，在政府來講是錢用在那了，金融來講上千億的融資如果用到其他方面，或者是解決城市現在存在的問題，會產生程式效應，可是就白白的耗帶那，曹妃甸如此，臨港如此，西咸也是如此，相信蘭州也是存在這樣的問題，畢竟也是投了好多年。
不光是現在，我們講的個別新區，高鐵新區，空港新區。高鐵新區就是圍繞著高鐵站建新區，高鐵站基本是設在城外，前幾天在住建部討論的時候，大家一致對這個提出批判，說高鐵站應該進城的呀，快進快出呀，怎么高鐵站就修到城外十幾公里的地方，是準備再開發一個新區，全國高鐵新區幾十個，修了很漂亮的車站廣場，但是新區開發不起來，也造成了大量的浪費。更重要的是耽誤了時間，出站，進站，下了高鐵還得花半個小時才能進城，等于是高鐵快速功能全部被淹沒了。這是我們研究新區中出現一個很大的誤區，很多城市的管理人員，對城市發展的規律根本就不了解，不清楚，就是想我們怎么開發就怎么開發，有了高鐵站，為什么不能成新區呢，過去歷史上港口，交通樞紐不都是可以發展的城市嗎？可是歷史上的港口和交通樞紐跟現在不一樣，因為我們的路網沒有這樣發達，港口大量的貨物集散，到那里以后，到貨物所在地沒有好的交通要花很多天，過去的鐵路也是如此，現在不是了，紛紛中可以疏散到全國各地，是快速集散的地方，而不是大量的停留?，F在的港口交通的概念是快進快出，以港口，以航空港和高鐵作為發展新區的依據自然喪失了，可是我們還在沿著過去的城市發展思路來建立新區，當然會出現問題。觀念出現問題并不怕，怕的是由于主觀決策，加上調度行政資源能力過強，導致了投資浪費。
第三，就是形成新區規劃面積普通加大，人口過高，我們做了一個規劃，大概是這樣的，新城一般的用地面積建成區面積的公布的是150個平均118平方公里，118平方公里等于118萬人，我們很多地級市本來就百十萬人，要在最近這幾年再增加一百萬人，我想數字，有時候經常去地方問，中國經濟高速增長兩位數增長的時候，你每年進多少人？我們現在是什么增長速度，我們現在是公布6.5，不到7，你們認為6.5到7準還是不準，實際上我們增長速度到底是多少，去了水分，一位數的這種增長速度，就意味著你的吸納能力，招商引資的能力大大下降，還存在著一個問題，你是在和別人競爭，我們研究區位的，你們不知道，城市和城市之間，新區和新區之間是競爭的。在各種優惠條件都在遞壓的時候，你這種競爭是血本無歸的，而且房地產嚴重的下拉，土地創新嚴重不足，新區怎么可能還像十年前那么發展起來呢。所以，這種規劃人口不切實際，而且不是一個地方，都是這么在規劃。
再一個是土地利用粗放，所謂粗放呢，我們建設部，住建部根據國際的規律總結出來，人均100平米左右是合理的用地規模，可是新區呢，普遍地調查，看規劃圖，一個個的查，240平米，你們（蘭州新區）這不算突出的，那天去銀川，說銀川160萬人口新區是雙向八車道，十車道，加上綠化帶，加上自行車道，160萬人口是銀川主城，搞那么大的路網面積，土地資源嚴重浪費。剛才新望講了尊重城市發展，總書記在中央城市工作會議上講尊重城市發展規律，什么是城市，高密度，人口要高密度，可是我們大量的新區建設，開發建設，屬于超前規劃，前天在住建部都提出這樣的問題，屬于超前規劃，過于粗放的路網面積，這么粗放的路網密集怎么聚集人氣？我們看到了新區形成了睡城，功能單一，服務業高度密集的基礎上才能降低服務成本，才能提高服務業的規模效益。當我們把路網面積拉寬了，怎么發展服務業呢？再比如說資源的浪費，雙向八車道浪費了一半的土地，特別是工業區也是如此，浪費了一半多的土地，土地的維護費用，土地的價值大大浪費掉了。我們看到的現實，我們很多官員都是來說他們的，看到這些問題過去做的決策，過去走的這條路，我現在來收拾攤子怎么來收，大家都想怎么辦，房地產賣不出去，路又那么寬，基礎設施要維護還得繼續投錢，并不像我們想象的基礎設施投入高，我們講的第一期投資，現在的投資多少，蘭州市新區領導最清楚，我剛才講過了，南沙新區，臨港新區，曹妃甸新區，濱海新區都是如此，投資過高沒有形成回報，造成資金的沉淀，浪費，沒有辦法挽回。我想回頭我們看新區，總結一下我們到底犯了哪些大忌，國際規律到底是什么樣子，這樣我們找到問題，才可以有解決問題的思路和方向。
當然了，這和我們原來的思維方式，大城市要做大，很多當年的地方政府領導都說我們要做大城市，形成輻射能力，沒錯，但是并不是所有的城市都要做大，中國的很多城市，地級城市之所以能做大，是因為等級高，拿到了優惠的資源，關鍵是土地，集中的向新區集中，向省會城市集中。然后土地出讓和房地產開發的模式，新區主導的發展方式，資金的來源必須是新區，不賣地。新區沒有資金來源，我前些天跟幾位領導去了重慶的兩江新區，他們書記告訴我，私下說的，他們賣地遇到困難以后也對新區發展的未來很擔憂，直接搞新區管理最清楚，靠稅收是不可能維持新區運轉的，新區必須靠賣地，賣房子，才能解決新區的基礎設施資金投入，可是如果房子賣出去，如果地賣出去，前天在新望的一個論壇上講，土地積壓面積，國家統計局是56億平米，一些市場化的統計機構，平均認為土地加積壓是100億平米，我們估計每年，按照2008年到2013年，2014年，平均最高是12億平米，13億平米的住房銷售面積，100億平米是八年到九年才能賣得出去，可是新區建設日新月異，房子賣不出去，地賣不出去，意味著未來的招商引資，成本就沒法彌補，所以我們看到了全國新區出現的情況，實際和房地產發展的形勢是同步的，我們的新區以房地產發展為主導的模式現在已經面臨著嚴峻的挑戰。
我講一個國際規矩，城市規模和新區建設是什么關系，明確講了要在中國投資，就是在北京、上海、廣州、珠江三角洲投資，說投資的最佳距離是30公里，離城市中心點30公里，很多城市管理學家沒有認識，輻射范圍到底多大，才是我們城市發展一個合理的邊界。北京，他們說北京30公里合適，30公里是什么概念？30公里是2700平方公里，2700平方公里的面積，意味著核心區要2700萬人，人均1平方公里1萬人，現在北京1平方公里大概1.4萬人，五環之內呀900公里的范疇內。30公里的邊界還輻射不到，如果算蘭州，主城區250-300萬人，就是300平方公里，大概是主城區的中心點到邊界是10公里，如果可擴展面積是15公里的輻射圈也就到了極限，把15公里打開的話又朝上千平方公里，上千平方公里的容納面積是千把萬人，哪來這么多人？所以研究新區，研究我們和主城區的距離，到底是什么樣的？
第二，研究新區和周邊的重要城市間的關系，我們這一年大量的精力都放在了中心城區的發展，忽視了周邊的中小城市，忽視了中小城市，我們以為國際的規律是不是都走大城市化的道路，我們把全國的、全世界發達國家的人口規模和周邊的中小城市建的關系做了比較，甘肅算少的，2600萬人口，在發達國家周邊中小城市的密集度決定了這個城市的發展水平，而現在這些國家百萬人口城市非常少，美國就9個，德國就4個，法國就是2個。大量的城市是5-20萬，20萬-50萬的，我們恰恰是在這兩類城市短缺。我們一提新區的概念，一下子要發展很大，實際上我們形成交通資源的能力很強，但是忘記了一個問題，就是成本太高，依托原有的城市合理適度的擴張，是世界發達國家城市化進程中的普通規律。
關于軌道交通，我剛才問新望，說你們這里明年通輕軌，這是有利于新區發展的，我們的軌道交通嚴重滯后，北京的軌道交通82公里，今年達到89公里，東京紐約都是幾千公里，我們這些年過多地重視了高速，全世界周邊大部分靠軌道交通，不是靠高速公路，高速公路是滿足車運行的，軌道交通是滿足人運行的，今年，去年的客貨運量，鐵路的客貨運量，最大的特點是貨運量降低，客運量大幅度上升，上升的幅度達到了100%，為什么呢？說明了服務業發展起來了，人的運輸遠大于貨物運輸。國際城市發展規律是邊界擴張這個不多講了，千萬不要搞組團式的。
蘭州新區因為時間的關系不多講了，提幾點意見，第一是要在新區發展的基礎上，不要忽視蘭州市周邊的中小城市發展，要通過軌道交通及早地帶動蘭州市周邊的中小城市和蘭州主城區的融合，這是遵循國際規律很重要的目標，不能在一個新區過多投入，這種發展的成本最低，也依于老城市。還有一個原因是低收入人口進來，老的縣城，老的鎮，低收入人口進來，這個新區看到了中低收入人口怎么進來，最近總理要求我們做全國的戶籍改革調查，農民進不了城啊，為什么？買不起房子。去年全中國的農民工2.7億，外出農民工1.6億，買房子占1.3%，太低的比例了，而且農民工的月收入，年平均收入，才幾千塊錢，家庭收入，3072塊錢，家庭收入是6萬多塊錢，7萬塊錢不到，拿什么買房子。我們現在算人口，這些年新區人口主要支撐點不是農民，農民是打工的，在這不買房，是整個產業工人，在這里大50%以上出租房的宿舍，真正買房子的是城市間距人口，只有8000萬城市間距人口。算上我們甘肅2600萬人，這么多城市間距人口，多少人到新區來住，還得是有錢的。
我們新區發展要結合主城區的發展，別忽視了中小城市的發展。
第二，要降低發展成本，高成本沒有高收入來維持，高收入拿什么來維持？招商引資的速度趕不上投入的速度，土地出讓的速度大幅度的下滑，拿什么來撐著，再一個從人口就業也需要低成本。
第三，要注重服務業的發展，剛才新望講城市化，我特別注意到了產城融合，可是在中國城市化產城融合是分階段的，世界也如此，市進城，以市興城，到了工業化，工業化之后，工業退出城市，服務業進入城市。城市化發展的速度越高，水平越高的地方，服務業越占主導地位，到歐美，美英法日德服務業占80%以上，就意味著我們的城市要有相當大，80%的空間要給服務業，服務業是兩類，一個是傳統服務業，一個是新興服務業，IT產業都是屬于服務業的，但是傳統的服務業要有空間，特別是在中國，甘肅城鎮化發展的水平相對低的情況下，農民進城，低收入人口進城要給傳統服務業成長的空間，看到我們的城市給他們留出了空間沒有？沒有留出空間。所以在這里要很多很多的模式，方式，怎么樣促進產城融合，有效地把工業區和居住區分割之后，要給服務業留下增長空間。要探索城市的包容性，也和就業有直接的關系，我們現在的城市，一講投入多少，一講就講物的東西，我們重物輕人，我們忽視了軟的投入，忽視了就業培訓，忽視了城市所謂的就業空間，到國外去講，每一項投資能帶來多少就業，真正的能完成城市化，可是我們現在一統計蓋了多少房子，引入了多少投資，我們的目標和以人為本的城市化距離太過遙遠。
第四要縮小城市起步區，要嚴格控制邊界，中國目前新區發展成功的，廣東淺海成功就是不到20萬公里，后面有珠三角強大的產業支持，我們動輒幾百平方公里，就是為了減少初始的浪費，把起步區縮小到10，15平方公里，最多不能到20，不能做過大的，這樣才可能降低成本。
再有是探索土地的開發模式，我們現在的城市大家特別喜歡賣房子，賣房子不是一條好的出路，在國際上，大家習慣了，特別是在中小城市賣地，賣地不是賣給大企業家，把土地小塊出讓，出讓的價格一點都不低于大的出讓，小塊出讓是有利于服務業的生長，有利于中小企業的投資，讓中小企業，家里有百十萬的閑錢，買房子還是買地，寧可買地，產城融合，我們的住房，土地也要和就業一居一業相連，這些年發展房地產都是發展世界性的居住房地產，我們在城市化發展期間要解決就業問題，為什么中央城市工作會議提街區經濟，街區經濟最大的特點是一居一業，靠房地產，我去貴陽旅游城市，搞的古鎮，房地產開發商沒有人去，都知道老城新城，老城人愿意在新城買房子，但是老城人不到新城住，為什么，老城人就業成本很低。我看了一下，這樣大的面積，全是一個大院一個大院的地產，給人家提供什么樣的就業空間，雖然是過去搞的，我們應該到此為止，在我現有的這個土地面積中，怎么樣去探索未來的土地發展模式，叫止損，怎么樣在新的城市土地面積中創造更多的有利于以人為本的適于居住，更適于就業的生存空間，這種就業有利于服務業發展，而且把房子出租，也可以給未來的工業住宅區的人，工業產業去的人提供居住空間，要增加城市的包容性，要解決一居一業的問題。
關于新區想法很多，因為我沒有到蘭州新區考察，但是全國新區犯的都是通病，30年歷史房地產為導向的招商引資模式的通病，中央已經提出了城市發展轉型三個目標，第一是以人為本，第二可持續發展，低碳綠色，不是視覺綠色，是怎么樣提高資源配置效率，第三創新。這三條路可以選擇，最核心的還是以人為本。謝謝大家。
本文根據國家發改委城市和小城鎮中心理事會理事長、首席經濟學家李鐵先生在8月10日蘭州新區“一帶一路”產城融合發展論壇上的發言整理，未經本人審閱。
中國鄉村發現網轉自：和訊名家
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