[摘要] 黨的十八大以來，我們突出強(qiáng)調(diào)了實施精準(zhǔn)扶貧，這是從問題導(dǎo)向出發(fā)，對扶貧思路和政策做出的重要調(diào)整和完善。精準(zhǔn)扶貧是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有效解決精準(zhǔn)扶貧難題，做好精準(zhǔn)扶貧工作，關(guān)鍵是創(chuàng)新脫貧攻堅工作的體制機(jī)制。
[關(guān)鍵詞] 精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)脫貧；脫貧攻堅戰(zhàn)
《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出了做好脫貧攻堅工作的新要求和一系列重大政策舉措。這里，就其中幾個問題做簡要說明。
一、關(guān)于脫貧標(biāo)準(zhǔn)和全面小康的關(guān)系問題
小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，核心在仍處于貧困中的老鄉(xiāng)能不能脫貧。在實施脫貧攻堅中，制定大致能夠反映到2020年全面建成小康社會要求的脫貧標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要。
實施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略以來，我國扶貧標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整可分為以下三個階段：第一階段：1986年，我國第一次制定扶貧標(biāo)準(zhǔn)。這個標(biāo)準(zhǔn)采用恩格爾系數(shù)法，以每人每日2100大卡熱量的最低營養(yǎng)需求為基準(zhǔn)，再根據(jù)最低收入人群的消費結(jié)構(gòu)來進(jìn)行測算。由此測算1986年扶貧標(biāo)準(zhǔn)為1985年農(nóng)民人均純收入206元，對應(yīng)的貧困人口數(shù)為1.25億。第二階段：2001年，為了制定《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，國家調(diào)整了扶貧標(biāo)準(zhǔn)。一是保留了1986年制定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，隨著消費價格指數(shù)的變化調(diào)整為625元。二是增加了低收入標(biāo)準(zhǔn)。在食品需求的基礎(chǔ)上，計算了部分非食品消費需求，將2000年農(nóng)民人均純收入865元確定為低收入標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)年低于這個標(biāo)準(zhǔn)的人口為9422.8萬人，是國家扶貧開發(fā)工作對象。2008年，國家將低收入標(biāo)準(zhǔn)明確為國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)價是2008年農(nóng)民人均純收入1196元，對應(yīng)的4007萬人為國家扶貧開發(fā)工作對象。第三階段：2011年，為制定《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、貧困人口解決溫飽并適度發(fā)展的要求以及政府財力的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民人均生活水平2300元（2010年不變價）作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)比2008年的標(biāo)準(zhǔn)提高了92.3%。根據(jù)2300元的新標(biāo)準(zhǔn)，2010年的貧困人口擴(kuò)大到了16567萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?7.2%。當(dāng)時，有14個省份根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H制定了高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地方扶貧標(biāo)準(zhǔn)，主要集中在東部省份。
現(xiàn)行的扶貧標(biāo)準(zhǔn)能不能堅持到2020年？關(guān)鍵是怎么正確理解全面小康的含義。“久困于窮，冀以小康”。全面小康可以有較多物質(zhì)、精神等方面的內(nèi)涵，但對于普通貧困群眾而言，全面小康是脫貧后的生活，其基本內(nèi)涵是指一種能安穩(wěn)度日的比較寬裕的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，“不愁吃、不愁穿”，“義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”符合普通貧困百姓對于全面小康的基本預(yù)期。根據(jù)全國住戶收支調(diào)查數(shù)據(jù)實證驗算，在已有基本住房的情況下，人均生活水平等于每年2800元的貧困標(biāo)準(zhǔn)戶的實際恩格爾系數(shù)為53.5% ，人均每天食品消費支出為4.1元。從當(dāng)年物價水平看，在農(nóng)村地區(qū)大約能每天消費1斤米面、1斤菜、1兩肉，可滿足健康生存需要的熱量和蛋白質(zhì)需求，做到“吃飽，適當(dāng)吃好”。國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查資料也表明，人均生活水平等于每年2800元的貧困標(biāo)準(zhǔn)戶，在食品消費以外的基本生活需求得到較好滿足。其中居住在竹草土坯房中的比例為5.6%，93.3%的戶人均住房面積超過15平方米，96%的戶有彩電，95.9%的戶有手機(jī)或電話，7~15歲兒童在校率超過99%，青年中受教育程度在初中以上的人口比重為93.9%，參加新農(nóng)合和醫(yī)療保險的人口比重為98.1%。在文件起草過程中，經(jīng)與國家統(tǒng)計局共同測算研究，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)可以滿足貧困人口維持生存的基本需要，即每人每天攝入2100大卡熱量和60克左右蛋白質(zhì)的需求，在此基礎(chǔ)上還能保障一定數(shù)量的非食品支出。由于國家近年來在城鄉(xiāng)全面實施免費義務(wù)教育，在農(nóng)村全面建立新農(nóng)合和新農(nóng)保制度，我國現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)所代表的實際生活水平大致能夠達(dá)到2020年全面建成小康社會所要求的基本水平。中央脫貧攻堅文件明確了“確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”這一要求。
今后5年繼續(xù)采用現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現(xiàn)價計算的標(biāo)準(zhǔn)。這是習(xí)近平總書記在就《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》起草的有關(guān)情況向全會做說明時明確講的。2011年以來，隨著消費價格指數(shù)等相關(guān)因素的變化，國家統(tǒng)計局逐年更新的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)分別為2536元、2625元、2736元、2800元和2855元，相應(yīng)地貧困人口數(shù)量分別降到12238萬、9899萬，8249萬、7017萬和5575萬。在逐年更新扶貧標(biāo)準(zhǔn)時，國家統(tǒng)計局并不是簡單使用全國平均的CPI，而是適當(dāng)考慮其他因素。例如2011—2014年扶貧標(biāo)準(zhǔn)年均增加125元，年均提高5.43%。2015年的扶貧標(biāo)準(zhǔn)相對2014年僅增加55元，提高了1.96%。習(xí)近平總書記在就“十三五”規(guī)劃建議起草情況向全會做說明時講，若按每年6%的增長率調(diào)整，2020年全國脫貧標(biāo)準(zhǔn)約為人均純收入4000元。中央脫貧攻堅文件并沒有就今后扶貧標(biāo)準(zhǔn)每年增長率做出具體表述，但政策要求是明確的，各地可結(jié)合各自實際，考慮消費價格指數(shù)的變化和其他方面的實際情況合理更新省級扶貧標(biāo)準(zhǔn)，使脫貧攻堅工作更加完整覆蓋貧困人口。
自1991年開始，世界銀行根據(jù)全球最貧窮國家的貧困線，制定了以美元表示的國際貧困線，用于監(jiān)測全球的極端貧困狀況，并根據(jù)“購買力平價轉(zhuǎn)換系數(shù)”進(jìn)行更新。從世界銀行1991年制定第一個國際貧困線（1.01美元）到今年，已經(jīng)更新了三次。世界銀行于2015年，用2011年購買力平價，對制定1.25美元標(biāo)準(zhǔn)時的15個國家的貧困線的平均數(shù)重新計算，得到每人每天1.89美元的國際貧困線，即1.9美元貧困線。世界銀行采用購買力平價計算的人民幣兌美元的換算系數(shù)近年大體保持在1:（3.5~3.6）。按此換算系數(shù)，我國2014年按現(xiàn)價計算的貧困標(biāo)準(zhǔn)為2800元/人 ? 年，折合為777.78~800美元，每人每天為2.13~2.19美元。因此，按世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，我國的農(nóng)村貧困線實際上是高于他們提出的每人每天1.9美元的。這一點，世界銀行方面也是認(rèn)同的。
總之，我們現(xiàn)在的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，總體上符合我們的國情和承受能力。要正確引導(dǎo)社會心理預(yù)期，寧可現(xiàn)在的承諾低一點，未來的實現(xiàn)程度高一點，也不要提過高目標(biāo)，不要吊高胃口，最后難以實現(xiàn)，失信于民。應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)宣傳，盡量減少社會公眾對扶貧標(biāo)準(zhǔn)的誤解。
二、關(guān)于落實精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略問題
黨的十八大以來，我們突出強(qiáng)調(diào)了實施精準(zhǔn)扶貧，這是從問題導(dǎo)向出發(fā)，對扶貧思路和政策做出的重要調(diào)整和完善。文件對實施精準(zhǔn)扶貧方略，健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，加快貧困人口精準(zhǔn)脫貧做出了全面部署。機(jī)制指明了方向。精準(zhǔn)扶貧是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，有效解決精準(zhǔn)扶貧難題，做好精準(zhǔn)扶貧工作，關(guān)鍵是創(chuàng)新脫貧攻堅工作的體制機(jī)制。文件提出了脫貧攻堅工作要實現(xiàn)的“四個創(chuàng)新、四個轉(zhuǎn)變”：即創(chuàng)新扶貧開發(fā)路徑，由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新扶貧考評體系，由側(cè)重考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核脫貧成效轉(zhuǎn)變。
第一，要抓好精準(zhǔn)識別、建檔立卡這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)打好基礎(chǔ)。精準(zhǔn)扶貧，精確瞄準(zhǔn)是首要。最近，社會各界都非常關(guān)心這件事，媒體也披露了一些“被扶貧”現(xiàn)象，雖然是個別的，但影響很不好。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，首先是要瞄得準(zhǔn)，做到精準(zhǔn)識別。底數(shù)摸清了，仗才能打贏。當(dāng)前，我國貧困戶的識別標(biāo)準(zhǔn)是收入標(biāo)準(zhǔn)。在建檔立卡工作中，遇到的問題首先是如何精確統(tǒng)計農(nóng)戶的收入。建檔立卡的名額是扶貧部門利用統(tǒng)計系統(tǒng)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查估計出的各省和縣貧困發(fā)生率基礎(chǔ)上分配的，同時允許各地有10%左右的上浮幅度。名額分解到縣以后，縣級將名額進(jìn)一步分解到鄉(xiāng)和村，但鄉(xiāng)和村兩級并沒有可靠的收入數(shù)據(jù)來計算貧困發(fā)生率。由于鄉(xiāng)和村兩級沒有能力可靠地進(jìn)行所有農(nóng)戶的收入統(tǒng)計，在村一級識別貧困人口，要借助民主評議的方法決定。到2014年年底，全國利用這種方法共識別出8862萬貧困人口。但民主評議的結(jié)果可能與收入標(biāo)準(zhǔn)存在較大的差異，導(dǎo)致一部分收入低于貧困線的農(nóng)戶沒有被確定為建檔立卡貧困戶，而一部分收入高于貧困線的農(nóng)戶被確定為建檔立卡貧困戶。
2015年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主安格斯 ? 迪頓的主要貢獻(xiàn)就是提出了關(guān)于貧困測度的新方法。他認(rèn)為，使用購買力平價指數(shù)，以收入為依據(jù)測算貧困人口，在實踐中可信度低，其不確定性是公認(rèn)的。他認(rèn)為，使用家庭消費數(shù)據(jù)來進(jìn)行貧困測量，相比收入數(shù)據(jù)，消費數(shù)據(jù)更有助于準(zhǔn)確理解貧困機(jī)制。從建檔立卡工作實際看，以收入作為貧困戶的唯一識別標(biāo)準(zhǔn)顯然是脫離實際的，也是不可行的。收入標(biāo)準(zhǔn)很難解決精準(zhǔn)問題，一是收入難以算清；二是即使算清了，有的收入高的比收入低的還窮，比如家里要供養(yǎng)大學(xué)生、有病人等等。所以，精準(zhǔn)扶貧在識別扶貧對象方面，除了收入標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)當(dāng)有新的、看得見的標(biāo)準(zhǔn)。大家都很清楚，如果到村里去看，貧困是看得出來的，可以根據(jù)現(xiàn)場考察貧困戶的住房、衣食情況來確定，重點解決貧困戶的吃、穿和住房問題，以及子女教育、醫(yī)療保障問題。提高精準(zhǔn)扶貧的準(zhǔn)確度，要把“兩不愁、三保障”分解成若干看得見的現(xiàn)象，在建檔立卡工作中，實際上要多維度判斷。2010年以來，聯(lián)合國開發(fā)計劃署采用健康、教育和生活標(biāo)準(zhǔn)3個維度，測算全球多維貧困狀況。我國建檔立卡工作就是測算多維貧困的生動實踐，經(jīng)驗值得認(rèn)真總結(jié)。
第二，要精準(zhǔn)配置扶貧資源，對各種不同類型的貧困人口采取有針對性的幫扶措施。精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)幫扶是關(guān)鍵。要逐村逐戶分析致貧原因，真正做到“一村一策，一戶一法”，對癥下藥、開準(zhǔn)“藥方”。要按照貧困地區(qū)和貧困人口的不同情況，分類指導(dǎo)、分類施策，發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)保護(hù)脫貧一批、加強(qiáng)教育脫貧一批、社會保障兜底一批。各地情況千差萬別，要因地制宜，探索多渠道、多樣化的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧路徑。精準(zhǔn)扶貧絕對不是簡單地給貧困戶分錢，扶貧開發(fā)的項目依然要堅持下去。在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧方面，貧困人口不能受益的主要原因是扶貧項目缺乏有效的到貧困戶的機(jī)制。一些產(chǎn)業(yè)扶貧項目也往往因為貧困戶的觀念、技術(shù)、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶。扶貧移民搬遷因貧困戶負(fù)擔(dān)不起搬遷成本出現(xiàn)“搬富不搬窮”的問題。金融扶貧中貧困戶由于沒有抵押和擔(dān)保而經(jīng)常被排除在外。要探索如何將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶經(jīng)常面臨的技術(shù)、資金、市場方面的困難。例如，河北阜平縣采用公司+合作社+貧困戶的模式，即利用財政扶貧資金支持建檔立卡貧困戶入股來獲取分紅收入，同時貧困戶將土地流轉(zhuǎn)給公司或合作社來獲取穩(wěn)定的土地租金收入，鼓勵貧困戶為公司或合作社出工來獲取工資收入。政府對吸收建檔立卡貧困戶參與的企業(yè)從土地使用、稅收、優(yōu)惠貸款（如貼息）等方面給予扶持。貴州桐梓縣采用聯(lián)戶合作生產(chǎn)的模式，由養(yǎng)殖大戶帶動建檔立卡貧困戶統(tǒng)一組織生產(chǎn)，從而解決貧困戶的技術(shù)和市場問題。地方政府對聯(lián)戶生產(chǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施（如大棚）、技術(shù)和資金方面的支持，同時明確聯(lián)戶中貧困戶的比例和明確貧困戶產(chǎn)權(quán)和收益分配的比例。
第三，要防止出現(xiàn)脫貧上的糊涂賬，不能搞“數(shù)字脫貧”。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是必然要求。多年來，我國貧困人口數(shù)是國家統(tǒng)計局在抽樣調(diào)查基礎(chǔ)上推算出來的，沒有具體落實到人頭上。也就是說，過去有多少貧困人口、每年有多少人脫貧基本可以說清楚，但究竟誰是貧困人口、誰脫了貧，則大多說不清楚。總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上講，“要把不清楚變成一清二楚”。按照中央文件的要求，要對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口定期進(jìn)行全面核查，建立精準(zhǔn)扶貧臺賬，建立貧困戶脫貧認(rèn)定機(jī)制，實行有進(jìn)有出的動態(tài)管理。要做到每年脫貧的都是哪些人、分布在哪里，一清二楚。各地要建立精準(zhǔn)脫貧可監(jiān)測、可復(fù)查的機(jī)制。
準(zhǔn)確評價精準(zhǔn)扶貧成效，是下一步落實中央扶貧文件要做好的一項重要工作。中央文件提出，評價精準(zhǔn)扶貧成效，既要看減貧數(shù)量，更要看脫貧質(zhì)量，對弄虛作假搞“數(shù)字脫貧”的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。就減貧數(shù)量而言，涉及統(tǒng)計數(shù)據(jù)與建檔立卡數(shù)據(jù)兩套數(shù)據(jù)如何使用、如何銜接的問題。目前，我國的農(nóng)村貧困人口數(shù)據(jù)有兩套，一是國家統(tǒng)計局的監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，二是國務(wù)院扶貧辦的建檔立卡數(shù)據(jù)。國家統(tǒng)計局的貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)1997年正式開始實施，采用國際上通行的隨機(jī)抽樣方法，在全國抽取約20萬戶樣本，通過抽樣數(shù)據(jù)測算全國農(nóng)村貧困人口規(guī)模及分布，是我國農(nóng)村貧困人口狀況的法定統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前，在全國832個扶貧重點縣和連片特困地區(qū)縣中，有83個縣由于經(jīng)費不足、調(diào)查力量薄弱等因素未開展貧困監(jiān)測調(diào)查（所在片區(qū)以地市為單位開展調(diào)查）；已開展調(diào)查的749個縣中，平均約100個記賬調(diào)查戶，分縣代表性不足。國務(wù)院扶貧辦按照精準(zhǔn)扶貧方略的要求，以國家統(tǒng)計局發(fā)布的貧困人口規(guī)模為控制數(shù)，通過建檔立卡登記的農(nóng)村貧困人口是精準(zhǔn)扶貧的對象，是實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的工作依據(jù)。兩套數(shù)據(jù)都必不可少、互為佐證、互為補(bǔ)充。統(tǒng)計局的貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)反映全國和省級層面的貧困總體情況和扶貧總體成效，并每年向社會公布。統(tǒng)計局的貧困監(jiān)測調(diào)查在縣一級樣本選取量很小，只有一二百戶，難以準(zhǔn)確反映縣級貧困發(fā)生率。而評價精準(zhǔn)扶貧成效，基本單元恰好是縣一級。對精準(zhǔn)扶貧效果的考核應(yīng)是針對建檔立卡貧困戶，主要評估建檔立卡貧困戶在收入、消費、資產(chǎn)、教育和健康等多個維度的改善狀況和脫貧狀況。為避免兩套數(shù)據(jù)對貧困人口數(shù)量產(chǎn)生歧義，今后，每年向社會公布的全國和各省貧困總體情況和扶貧總體成效以統(tǒng)計局貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，而縣鄉(xiāng)村實際的精準(zhǔn)脫貧成效，只能使用扶貧系統(tǒng)的建檔立卡數(shù)據(jù)。在實際當(dāng)中，省一級很可能會出現(xiàn)兩套數(shù)據(jù)不一致的問題。兩個部門應(yīng)努力完善各自的統(tǒng)計調(diào)查方法，以使統(tǒng)計的數(shù)據(jù)更為客觀、準(zhǔn)確。
三、關(guān)于精準(zhǔn)幫扶與集中連片特殊困難地區(qū)開發(fā)緊密結(jié)合問題
長期以來，我國扶貧的主要特點是區(qū)域瞄準(zhǔn)，以貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)為主要手段。從20世紀(jì)80年代中期開始，國家或省確定的貧困縣是主要扶貧對象。2011年，國家又確定了14個連片特困地區(qū)。雖然2001年開始提出將扶持的重點轉(zhuǎn)向15萬個貧困村，但扶貧識別到村到戶的機(jī)制很不健全。過去區(qū)域性扶貧開發(fā)盡管瞄準(zhǔn)的是貧困地區(qū)而不是貧困家庭和個人，但由于貧困人口量大面廣、分布集中，通過實施區(qū)域性開發(fā)，改善了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，解決了制約脫貧減貧的共性問題，從面上推動了貧困地區(qū)發(fā)展和減貧。實踐證明，這種做法是管用的、有效的。但也暴露了一些矛盾和問題。比如，一些區(qū)域開發(fā)措施對貧困人口脫貧的直接作用不很明顯，有的貧困縣以扶貧開發(fā)的名義上大項目、爭投資，GDP可能上去了，財政收入上去了，縣城建設(shè)上去了，但農(nóng)村貧困人口沒有得到多少好處。一些地方扶貧一攬子上項目、下資金，往往是有關(guān)系的人、比較富裕的人得到的信息最快、爭取的機(jī)會最大、拿到的好處最多，而真正老實巴交的貧困戶得到的好處反而更慢更少，扶貧資金往往用不到最窮的人身上。有的學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，近幾年的一些扶貧政策，更多的是改善了貧困地區(qū)一般貧困家庭的收入狀況，卻對極端貧困家庭影響不大。一些研究發(fā)現(xiàn)，隨著整個宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，特別是收入分配不平等程度的擴(kuò)大，處于收入分配底端的貧困人口越來越難以享受經(jīng)濟(jì)增長的好處。這意味著經(jīng)濟(jì)增長的減貧效應(yīng)下降。在經(jīng)濟(jì)增長減貧效應(yīng)下降的背景下，處理好貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)與貧困人口精準(zhǔn)幫扶的關(guān)系，創(chuàng)新扶貧開發(fā)路徑，由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，直接對貧困人口實施更加有針對性的扶持政策就顯得越來越重要。
從當(dāng)前致貧的原因來看，可以說仍然呈現(xiàn)出共性因素和個性因素并存的特點。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶在交通、飲水、用電等基本生產(chǎn)生活條件方面仍很困難。目前，在建檔立卡的12.8萬個貧困行政村中，有6.9萬個不通客運班車，占53.9%；在87.1萬個自然村中，還有33萬個不通瀝青（水泥）路，占39.6%。西部和中部地區(qū)建檔立卡貧困戶分別有22.9%和13.1%飲水困難。西部地區(qū)仍有2.6%的貧困村沒有通生活用電，10.3%的村未通生產(chǎn)用電。此外，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，就業(yè)機(jī)會缺乏，農(nóng)民增收缺少門路，也是不容忽視的致貧的共性因素。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須繼續(xù)推進(jìn)開發(fā)式扶貧，集中力量解決不同類型貧困地區(qū)的共性制約和突出問題。加大對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)治理的支持力度，加快破除發(fā)展瓶頸制約，提高貧困地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，努力改善貧困人口發(fā)展環(huán)境，提高貧困人口脫貧的穩(wěn)定性、可持續(xù)性。
當(dāng)前脫貧攻堅工作進(jìn)入了新階段，呈現(xiàn)出新特點，現(xiàn)有貧困戶致貧原因更加復(fù)雜多元，有的與缺乏基本技能、轉(zhuǎn)移就業(yè)困難有關(guān)，有的與家庭成員生病、上學(xué)帶來的支出增加有關(guān)，有的與自然災(zāi)害、市場波動帶來的收入減少有關(guān)，有的與家庭缺乏勞動力有關(guān)，而不少貧困家庭往往多重致貧因素交織疊加、互為因果，可以說各戶有各戶的制約。在建檔立卡貧困戶中，認(rèn)為因病致貧的1242.3萬戶，占42.2%；因缺資金致貧的1043.8萬戶，占35.4%；因缺技術(shù)致貧的658.4萬戶，占22.3%；因缺勞力致貧的494.1萬戶，占16.8%；因?qū)W致貧的265.7萬戶，占9.0%；因殘致貧的170.9萬戶，占5.8%；因災(zāi)致貧的170.5萬戶，占5.8%。總的來看，由于這些年來大規(guī)模的區(qū)域開發(fā)，面上致貧共性因素的影響確實下降了，而致貧個性因素的影響則更為突出了。即使在貧困縣內(nèi)，貧困人口所占比例也不高，2012年低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口占貧困縣農(nóng)村總?cè)丝诘?4.4%。針對致貧原因更加個性化復(fù)雜化的貧困人口，不能用大水漫灌的粗放方式幫扶，必須對原來的一些做法進(jìn)行反思和調(diào)整，與時俱進(jìn)完善扶貧方略，研究區(qū)域開發(fā)如何與脫貧更緊密地結(jié)合。要逐村逐戶分析致貧原因，開準(zhǔn)“藥方”、對癥下藥，切實把脫貧攻堅轉(zhuǎn)到精準(zhǔn)扶貧的軌道上來，真正做到扶貧扶到人身上，脫貧落到人頭上，提高脫貧攻堅的針對性、有效性。
四、關(guān)于貧困人口能扶必扶、應(yīng)保盡保問題
擺脫貧困，要把提高扶貧對象的自我發(fā)展能力放在優(yōu)先位置，激發(fā)內(nèi)生動力，把能扶的都扶起來。對絕大多數(shù)貧困人口，不能靠發(fā)錢養(yǎng)人的辦法來扶貧，養(yǎng)一時不能養(yǎng)一世，必須讓他們通過勞動實現(xiàn)脫貧致富，過上有尊嚴(yán)的生活。假如能扶的不去扶了，把這些人都納入了低保兜底范圍，那就可能會陷入“福利陷阱”，財政難以為繼，社會的活力和動力也會受到損害。中央文件提出的要求是，到2020年，要使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實現(xiàn)脫貧。
提高扶貧對象的自我發(fā)展能力，就要投資于人，通過發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生和教育事業(yè)，幫助貧困群眾提高身體素質(zhì)、文化素質(zhì)和就業(yè)能力。
在建檔立卡貧困戶中，“貧病疊加戶”高達(dá)42%，在各種致貧原因中，因病致貧往往排得最靠前。徹底阻斷因病致貧、因病返貧，關(guān)鍵是要讓農(nóng)民看得起病，尤其是看大病時要有救助。要在新農(nóng)合報銷和大病保險的基礎(chǔ)上，加大救助補(bǔ)助力度，提高報銷比例，切實減輕農(nóng)民的疾病負(fù)擔(dān)。
治窮先治愚。教育是貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的奠基石，要著力加強(qiáng)教育脫貧，加大教育扶貧工程實施力度，把提高人的素質(zhì)作為脫貧減貧的治本之策，既扶志，也扶智，阻斷貧困代際傳遞。
提高貧困家庭勞動力的就業(yè)能力，是幫助貧困人口擺脫貧困最見效的措施。貧困地區(qū)發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)自然風(fēng)險、市場風(fēng)險都很大，要研究些有效辦法，防止生產(chǎn)和市場大起大落，幫助農(nóng)民化解生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險。外出打工是貧困地區(qū)群眾增收最快的途徑，目前，貧困地區(qū)勞動力還有富余，要切實抓好培訓(xùn)和勞務(wù)輸出的組織工作，幫助他們實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、體面就業(yè)。
從每個貧困家庭致貧的具體原因看，在做好扶貧開發(fā)工作的同時，還必須盡快實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接。按照中央文件的要求，有2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，要通過全部納入低保覆蓋范圍，實現(xiàn)社保政策兜底脫貧。現(xiàn)在農(nóng)村低保人每月人均享受補(bǔ)差收入125元，全年人均就是1500元，相當(dāng)于補(bǔ)了目前貧困標(biāo)準(zhǔn)的54%。問題是平均數(shù)說明不了貧困人口各不相同的實際狀況。有點收入的貧困戶給了補(bǔ)差可以達(dá)到貧困線以上，但那些沒有勞動力的家庭給這點補(bǔ)差就達(dá)不到貧困線了。目前農(nóng)村低保制度還做不到對所有的貧困人口兜底的保障，主要是低保標(biāo)準(zhǔn)大都低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。要通過進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度，逐步提高低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，把該保的都保起來，使那些沒有或基本喪失勞動能力的貧困人口收入達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)以上，體現(xiàn)社會公平正義。實現(xiàn)扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村低保制度有效銜接，這個要求在農(nóng)村低保制度建立之初就明確提出來了，但目前還沒有真正落實到位。需要盡快制定農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實施方案，核心是加大農(nóng)村低保省級統(tǒng)籌力度，低保標(biāo)準(zhǔn)較低的地區(qū)要逐步達(dá)到國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。
五、堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重問題
貧困地區(qū)往往也是生態(tài)脆弱地區(qū)，許多地區(qū)貧困就是因為過去掠奪開發(fā)、過度開發(fā)，破壞了生態(tài)環(huán)境。推進(jìn)扶貧開發(fā)，必須牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，把生態(tài)保護(hù)放在優(yōu)先位置，探索生態(tài)脫貧新路子。近些年國家大規(guī)模實施的退耕還林、退牧還草和草原生態(tài)保護(hù)等生態(tài)修復(fù)工程，把生態(tài)保護(hù)建設(shè)與帶動農(nóng)民增收結(jié)合起來，惠及了中西部農(nóng)牧民，許多貧困人口因此脫貧，成為名符其實的生態(tài)扶貧工程。要加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償制度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓貧困地區(qū)農(nóng)民從生態(tài)保護(hù)修復(fù)中多得實惠。
一些貧困地區(qū)生態(tài)極度脆弱，不具備生存條件。在這類“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū)，易地扶貧移民搬遷是脫貧的最好辦法，是有效緩解貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境壓力的戰(zhàn)略舉措。文件提出，對居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程。易地扶貧搬遷往往是整村、多村全部家庭的整體移民，涉及農(nóng)戶土地財產(chǎn)等利益關(guān)系，政策性很強(qiáng)，是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須堅持群眾自愿、積極穩(wěn)妥的原則，因地制宜選擇搬遷安置方式，完善搬遷后續(xù)扶持政策，確保搬遷對象有業(yè)可就、穩(wěn)定脫貧，做到搬得出、穩(wěn)得住、能致富。
六、關(guān)于政府市場社會協(xié)同發(fā)力問題
脫貧攻堅是全社會的共同義務(wù)，要強(qiáng)化政府責(zé)任，引領(lǐng)市場、社會協(xié)同發(fā)力，鼓勵先富幫后富，構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局。各級政府必須在扶貧開發(fā)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，文件提出，強(qiáng)化脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實行中央統(tǒng)籌、省（自治區(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實的工作機(jī)制。在切實履行政府扶貧責(zé)任的同時，也務(wù)必要用好市場這只手，通過建立有效的激勵機(jī)制，吸引更多的社會資源參與脫貧攻堅，走出一條靠發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)帶動群眾脫貧致富的好路子。目前東西部扶貧協(xié)作工作缺乏剛性約束，工作開展不平衡，援助力度較小，2014年東西部扶貧協(xié)作政府援助資金規(guī)模是13.4億元。文件要求，東部地區(qū)要根據(jù)財力增長情況，逐步增加對口幫扶財政投入，并列入年度預(yù)算。目前，援藏、援疆、援青是按上一年度地方財政一般預(yù)算收入的一定比例（援藏為0.1%、援疆為0.3%~0.6%、援青為0.05%）安排財政援助資金，考慮到東部地區(qū)已承擔(dān)了援藏、援疆、援青等任務(wù)，文件對東部地區(qū)對口幫扶投入規(guī)模沒有提出具體量化要求，而是由東部地區(qū)量力而行。健全東西部扶貧協(xié)作機(jī)制，突出了兩個重點：一是要強(qiáng)化以企業(yè)合作為載體的扶貧協(xié)作。二是要更多發(fā)揮縣（市）作用，啟動實施經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）與國家扶貧開發(fā)工作重點縣“攜手奔小康”行動。
扶貧濟(jì)困是中華民族的傳統(tǒng)美德，社會扶貧的力量會越來越大。當(dāng)前社會扶貧缺的不是公益熱情，而是信任。要樹立全社會對公益扶貧的信心，著力打造扶貧公益品牌，及時全面公開捐助扶貧信息，提高社會扶貧的公信力和美譽(yù)度。“善者不虧，行之則遠(yuǎn)”。要構(gòu)建好人好報的社會氛圍，讓積極參與社會扶貧的單位、企業(yè)和個人政治上有榮譽(yù)、事業(yè)上有發(fā)展、社會上受尊重。
七、關(guān)于脫貧攻堅的資金投入保障問題
扶貧離不開投入，既要增加投入，更要用好投入。中央財政專項扶貧資金總量一直在增加，2014年達(dá)到433億，但是占中央財政收入的比重一直在下降，1986-2014年，由2.44%下降到0.67%。同期，從占全國GDP的比重由0.18%下降到0.07%。與貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展需求相比，專項扶貧資金投入仍顯不足。中央財政用于老少邊轉(zhuǎn)移支付、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障等方面的支出達(dá)4154億元，這些財政支出對減貧具有重要影響，其中貧困人口可以直接受益的1912億元，貧困地區(qū)可以直接受益的2242億元，占54%。2013年,貧困縣一般預(yù)算支出共15129億元，其中上級補(bǔ)助及返還12051億元，占比達(dá)80%。此外，省市縣三級扶貧投入約1000億元。參與定點扶貧的各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、軍隊和武警部隊、民主黨派和工商聯(lián)等，2014年共向貧困地區(qū)投入幫扶資金357.6億元，是2011年的3倍。東部18個省市（包括副省級城市），2014年共向西部10個省（區(qū)、市）提供幫扶資金14.4億元。總的來看，與貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展需求相比，扶貧投入仍顯不足。各類涉及扶貧的政策和資金，來源和渠道很多，分別由不同部門下達(dá)和管理，政策目標(biāo)和資金方向互不相同，各部門掌握的資金都是按各自規(guī)劃分配使用，普遍存在分散、細(xì)碎、撒胡椒面的現(xiàn)象，監(jiān)管難度大，一些資金使用對貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口的特惠傾斜不夠，無法有效形成扶貧合力。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須有足夠的扶貧投入做保障。文件提出，加大財政扶貧投入力度，積極開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道，確保政府扶貧投入力度與脫貧攻堅任務(wù)相適應(yīng)。為適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的需要，“十三五”期間中央財政專項扶貧資金規(guī)模每年將保持較大幅度的增長。中央財政一般性轉(zhuǎn)移支付、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付和中央基建投資將繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜。省及省以下各級政府都要相應(yīng)增加扶貧資金投入。在國家層面，很快將出臺行業(yè)部門涉農(nóng)資金加大力度支持貧困地區(qū)發(fā)展的具體政策，進(jìn)一步下放資金管理權(quán)限，允許貧困縣圍繞本縣突出的貧困問題，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧需要，以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點扶貧項目為平臺，把上級各部門下達(dá)的專項扶貧資金、與減貧關(guān)系密切的涉農(nóng)資金和社會幫扶資源捆綁起來集中投入，用于解決貧困群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的突出問題，充分發(fā)揮各類資金合力。
目前，金融機(jī)構(gòu)為貧困人口提供的普惠性金融服務(wù)不足，針對貧困人口的特惠性金融服務(wù)更有限，真正的貧困戶缺乏抵押擔(dān)保、很難得到貸款扶持，貼息貸款等政策優(yōu)惠難以惠及貧困農(nóng)戶，適應(yīng)貧困地區(qū)實際、貧困人口需求特點的金融服務(wù)機(jī)制還不健全。據(jù)調(diào)查，建檔立卡貧困戶有信貸需求的約有1000萬戶。文件出臺了許多含金量高的金融扶貧政策，如設(shè)立扶貧再貸款、發(fā)行政策性金融債專項用于易地扶貧搬遷、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分別設(shè)立“扶貧金融事業(yè)部”、允許采用過橋貸款方式、建立和完善省級扶貧開發(fā)投融資主體等等，關(guān)鍵是盡快落地。
八、關(guān)于發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢問題
消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。做好扶貧工作，關(guān)乎黨的執(zhí)政根基，關(guān)乎根本制度和發(fā)展道路，是貫徹五中全會精神、全面建成小康社會的一個重大政治任務(wù)。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果、實現(xiàn)共同富裕的重大舉措，是體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要標(biāo)志，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下擴(kuò)大國內(nèi)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑。文件提出，各級黨委和政府必須把扶貧開發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來抓，切實增強(qiáng)責(zé)任感、使命感和緊迫感，切實解決好思想認(rèn)識不到位、體制機(jī)制不健全、工作措施不落實等突出問題，不辱使命、勇于擔(dān)當(dāng)，只爭朝夕、真抓實干，加快補(bǔ)齊全面建成小康社會中的這塊突出短板。
發(fā)揮政治優(yōu)勢是我們過去取得扶貧開發(fā)巨大成就的基本經(jīng)驗，更是我們打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的堅強(qiáng)政治保障。必須發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和社會主義的制度優(yōu)勢，充分發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，嚴(yán)格執(zhí)行脫貧攻堅一把手負(fù)責(zé)制，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓。各級黨委和政府，特別是貧困地區(qū)的黨委和政府，要逐級立下軍令狀，層層落實脫貧攻堅責(zé)任。中央各部門必須步調(diào)一致、協(xié)同作戰(zhàn)、履職盡責(zé)，在做規(guī)劃、上項目、撥資金時，一定要最大限度向貧困地區(qū)傾斜，向貧困家庭貧困人口聚焦，確保各項政策盡快落地。切實加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，使其成為帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。
（作者為中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)辦副主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政管理改革》 2016年第8期
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