云南省大理市農村宅基地制度改革工作堅守“土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線，堅持宅基地制度改革與洱海流域綜合整治相結合，與國家新型城鎮化試點相結合，與“多規合一”試點相結合，與村民自治試點相結合;在“基礎工作、試行制度、戶與宅認定、農村房地管理、有償使用”五個重點領域取得新突破。
堅守“三條底線”
突出村集體主體地位，確保公有制性質不改變。一是充分發揮村集體在試點工作中的主體作用。出臺《大理市農村集體經濟組織成員資格認定的指導意見(試行)》，為農民申請宅基地的審批提供資格認定依據，進一步規范宅基地審批管理。在自然村新批宅基地要通過村民小組會議和村民理事會討論，并張榜公示，探索建立農村集體對宅基地取得、使用、退出以及抵押擔保等的審核和管理制度。全市11個鄉(鎮)公共資源交易中心建成并投入使用，形成全覆蓋的公共資源交易平臺。鼓勵農民將一戶多宅或已在異地居住的空閑宅基地，洱海保護、生態綠化需要的宅基地，以及廁所、畜圈等零星建設用地，退回本集體經濟組織。二是嚴格執行集體主導的宅基地審批管理。建立合理高效利用村莊規劃預留建設用地機制和農村建房“統規自建”模式，針對農戶建房選地和用地置換難、建設散亂的情況，以村集體為單位，開展實施“空心村”集中整治和集體土地集中調整定點審批工作。完善以規劃建設許可和用地審批為核心的審批機制，通過集中規劃定點審批宅基地改變農民沿村莊周圍和路邊占用良田好地、分散選址建房的傳統做法，解決村莊布局散亂和土地利用粗放問題，促進村莊建設規模有序發展。三是嚴格執行集體主導的農村建房管理。在村委會成立村莊規劃建設管理促進會，配備專管員，建立及時有效的巡查處置機制和完善的農戶建房審批服務監管機制，房屋設計圖紙經審批通過后發放準建證。在8個鄉鎮設立大理市規劃設計研究院分院，組建綜合執法中隊和國土規劃建設專管員隊伍，房屋建設完工并通過驗收后發放《云南省村鎮規劃建設許可證》，進一步加強了對農村住房建設的監管。
嚴格農村土地管理，確保耕地紅線不突破。一是嚴格村莊規模控制。大理市采取最直接、最嚴格、最有效的措施，切實做好農村村莊土地管理工作，確保耕地紅線不突破。嚴格實施《大理白族自治州村莊規劃建設管理條例》和《云南省大理白族自治州洱海海西保護條例》，制定下發了《大理市村莊及集鎮規劃管理若干意見》和《大理市農村住房項目建設審查審批若干意見》，以村莊規劃(村級土地利用規劃)全覆蓋為基礎，通過實施環村林(路)項目建設，已建成113公里生態林，目前再啟動60公里生態林建設;用實物形式劃定村莊邊界，保護海西田園風光，控制村莊盲目外延擴張。二是加強宅基地用地規?？刂?。根據大理市宅基地使用現狀的調查和地方傳統習俗，確定了“戶”和“宅”的認定標準，住房用地面積按《云南省大理白族自治州村莊規劃建設管理條例》標準確定，嚴格執行“一戶一宅”，“批新”必須“退舊”，規范農村建房行為。根據建設用地適宜性評價結果和鎮村發展目標、規模，劃定各村莊的禁建區、限建區、已建區和適建區。及時調整《大理市土地利用總體規劃》，海西片區耕地保有量和基本農田保有量分別為12.77萬畝和11.62萬畝，基本農田保護率達91%。
切實維護群眾權益，確保農民利益不受損。一是切實保障住房困難戶初始取得宅基地使用權。針對農戶取得宅基地指標而建房落地困難的問題，建立以鄉鎮為主導、村組為主體，適應村莊規劃實施的集體土地調整機制，由村組按照“大穩定、小調整”的原則和規范審批的要求，對符合規劃的集體土地進行統一收回、統一規劃、統一配套，用于宅基地定點審批。在土地調整過程中堅持以公益性為出發點，保證村民能以最低的代價在規劃區內有償取得建房用地。二是探索“戶有所居”的多種保障方式。按照“應保盡?！钡脑瓌t安排農村居民建房用地，保障符合條件農戶的宅基地需求，在山區鄉鎮村組，繼續實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地取得制度;在壩區鄉鎮采用集體集中連片統一調整，實行“統一規劃、逐年審批、分戶建設、多戶聯建”等方式落實“一戶一宅”;在城郊結合部，探索集中建設農民公寓、農民住宅小區改善農民居住條件。認真開展“空心村”整治和土地集中調整定點審批，破解了農村建房中調整土地難度大，村莊布局散亂、土地利用粗放和有宅基地指標建房落不了地的問題，確保“戶有所居”。三是探索宅基地用益物權的多種實現形式。配合農民住房財產權抵押擔保試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押，出臺了《大理市農民住房財產權抵押貸款試點工作實施方案》，探索宅基地權益的實現方式和途徑，通過集體經濟組織擔保，多戶聯保等形式，完善宅基地所有權能及實現形式。目前已發放抵押擔保貸款10.6億元，受益農戶約1.8萬戶。當抵押人不能依照約定履行債務時，抵押權人實現地上房屋抵押權時可以拍賣、變賣或以《擔保法》規定的其他方式實現抵押權。房屋的抵押權實現時，因涉及宅基地使用權，必須遵守集體組織內部成員的優先受讓制度。
實現“五個突破”
在夯實改革試點基礎上取得突破。在農村宅基地制度改革試點工作中，確權調查登記是關鍵點和難點。大理市下大力氣完成農村集體土地確權調整工作，按發放不動產權證的標準，扎實推進農村宅基地確權登記，投入1500萬元開展12.6萬宗宅基地外業調查，現已完成11.6萬宗，完成任務數的92%。并在有條件的地區結合不動產統一登記，推行農村房屋產權證和宅基地使用權證“兩證合一”。
在全域試行制度上取得突破。制訂了《大理市農村宅基地制度改革試點全面推進工作方案》，在全市推開改革試點工作。結合空心村整治和土地集中調整定點審批的探索實踐，印發《大理市農村宅基地確權登記工作辦法》《大理市“空心村”整治實施辦法(暫行)》《大理市集體土地集中調整定點審批實施辦法(暫行)》《大理市農村住房財產權抵押貸款實施方案》，制訂了《農村集體經濟組織成員資格認定實施方案》和《大理市農村集體資產資源交易規則》。
在“戶”與“宅”的認定上取得突破。國家土地管理的法律法規對“戶”與“宅”沒有明確的界定，導致實際工作中產生諸多問題。大理市在試點工作中，根據全市宅基地使用現狀的調查和地方傳統習俗，確定了“戶”是指具有本村組常住戶口，取得本集體經濟組織成員資格，享受集體資產分配、履行集體成員義務的集體經濟組織成員家庭自然戶，一般由戶主、配偶、子(女)、父(母)等家庭成員組成;“宅”是指能基本滿足生產生活需求的宅基地，主要包括住房、廚房、圈房、天井等的宅院，住房用地面積按《云南省大理白族自治州村莊規劃建設管理條例》標準確定。
在規范農村房地管理上取得突破。通過對835個村民小組87719戶52631.4畝宅基地的入戶核實，發現“一戶一宅”約65780戶，占總戶數的75%;“一戶多宅”約16660戶，占總戶數的19%;“主體資格不符”約2650戶，占總戶數的3%;違法占地約2630戶，占總戶數的3%;涉及少批多占約34200戶，占總戶數的39%。針對農戶取得宅基地指標建房落地難、監管難的問題，建立以鄉鎮為主導、村組為主體的農村土地管理工作機制，開展“空心村整治”和適應村莊規劃實施的集體土地調整機制，完善以規劃建設許可和用地審批為核心的農村建房審批監管機制，規范農村建房管理，促進節約集約用地。
在農村宅基地有償使用上取得突破。把宅基地制度改革試點與洱海保護綜合整治有機結合，積極探索村組集體對“一戶多宅、超標準占用宅基地、租賃、經營”等情形收取有償使用費，按自住和經營分類分階梯收取有償使用費，兼顧集體和個人利益，彰顯農村土地公有制性質。
作者系云南大理州委農村工作領導組辦公室主任
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
(掃一掃，更多精彩內容！)
