原標(biāo)題：以新思路尋求新出路
現(xiàn)行土地制度不夠完善，建設(shè)用地外延式擴(kuò)張，非市場配置、價(jià)格扭曲造成土地粗放利用；一些地方以“地”謀發(fā)展，一定程度造成地方政府債務(wù)和潛在金融風(fēng)險(xiǎn)；土地利益分配不公，積累了社會(huì)問題。對此，必須積極有為，以改革方式解決土地領(lǐng)域的深層次問題。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確土地管理制度改革方向、重點(diǎn)和要求，以此為標(biāo)志拉開了新一輪農(nóng)村土地改革的序幕。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“打破‘二元結(jié)構(gòu)’，實(shí)行‘三權(quán)分置’，堅(jiān)守‘三條底線’”的新思路，以此深化農(nóng)村土地改革，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。
打破“二元結(jié)構(gòu)”。馬克思說：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”。在土地、資本、勞動(dòng)力和科學(xué)技術(shù)這四大生產(chǎn)要素中，土地?zé)o疑是最重要的。沒有土地，資本、勞動(dòng)力和科學(xué)技術(shù)將失去立足之土地，創(chuàng)造財(cái)富也將無從談起。新一輪土地改革的核心，無疑是打破土地“二元結(jié)構(gòu)”限制，推進(jìn)農(nóng)村土地的改革；既要改變?nèi)藗冊谡加?、使用土地上的關(guān)系問題，更要解決土地作為一種生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、尤其是在農(nóng)業(yè)發(fā)展上怎樣配置利用好的問題。推動(dòng)新一輪農(nóng)村土地改革，有利于打破土地“二元結(jié)構(gòu)”限制，完善我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營模式、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化早日實(shí)現(xiàn)；有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，釋放以往固化在農(nóng)村土地中的資產(chǎn)價(jià)值，彌補(bǔ)以往為發(fā)展工業(yè)人為造成的工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”，增加農(nóng)民受益；有利于發(fā)展農(nóng)村市場，促進(jìn)消費(fèi)，緩解產(chǎn)能過剩，刺激經(jīng)濟(jì)增長，替代房地產(chǎn)貨幣蓄水池功能，防止嚴(yán)重通脹發(fā)生。總之，土地改革是農(nóng)村改革又一次重大制度創(chuàng)新，目標(biāo)是建立兩種所有制土地權(quán)利平等、市場統(tǒng)一、增值收益公平共享的土地制度，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
實(shí)行“三權(quán)分置”。新一輪農(nóng)村土地改革，要圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。在堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的前提下，改革原有土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。這是繼家庭承包制后農(nóng)村改革的又一大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。落實(shí)集體所有權(quán)，就是必須牢牢堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是必須依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶，并且任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。放活土地經(jīng)營權(quán)，就是必須允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。
堅(jiān)守“三條底線”。土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，目前農(nóng)村土地制度是改革的深水區(qū)，既涉及億萬農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也攸關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展。必須堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯(cuò)誤。農(nóng)村土地必須是農(nóng)民集體所有，也就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是一類特殊的經(jīng)濟(jì)組織，它不是共有制經(jīng)濟(jì)，集體財(cái)產(chǎn)的收益可以量化到成員，但集體的財(cái)產(chǎn)不能分割到成員；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有地域性、唯一性和排他性，這明顯不同于企業(yè)組織。嚴(yán)守18億畝耕地紅線是深化農(nóng)村土地制度改革的底線，決不能突破。沒有土地，哪能產(chǎn)糧！以糧安天下，這是治國理政的樸素道理。把飯碗牢牢端在自己手中，是我國糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。只有這樣，才能確保谷物基本自給、口糧絕對安全。無論農(nóng)地改革還是農(nóng)村改革，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。維護(hù)農(nóng)民權(quán)益要落實(shí)到農(nóng)地改革、政策制定、征地拆遷、保障房供地、土地整治、礦產(chǎn)開發(fā)、地災(zāi)防治、執(zhí)法督察等各個(gè)方面，體現(xiàn)在新一輪土地改革決策、執(zhí)行、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)?？傊?，土地改革必須讓廣大農(nóng)民在“平權(quán)”“共享”中受益。
作者系四川省委省政府決策咨詢委員、四川省扶貧外資中心主任
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國縣域經(jīng)濟(jì)報(bào) 2016-09-22
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