原標題：農村大戶領辦合作社:生成、影響及其規制
摘要:《農民專業合作社法》實施以來合作社獲得了快速發展。從發起人來看，農村大戶領辦合作社成為主要的組織形態，這是我國合作社發展的現實選擇。但農村大戶在領辦時也存在自身的利益訴求，會扭曲合作社的民主治理機制，使之成為個人的合作社，兼業小農被邊緣化。政府部門提供的扶持政策不是單純的“扶強扶大”，也不是單純的“扶弱扶小”，而是扶持“以強帶弱”和“以大帶小”。這實際上是通過政策補貼的形式鼓勵農村大戶領辦真正意義上的合作社，而兼業小農在這一過程中則是最大的受益者。因而，《農民專業合作社法》的修改應當對農村大戶的法律地位作出明確的規定，并對其享有的社員權利作出特別的制度安排。
關鍵詞:農民專業合作社；大戶領辦；法律地位；社員權利；農業產業化
一、引言
《農民專業合作社法》自2007年1月1日實施以來，合作社在數量規模上取得了較快的發展。但在“邊發展、邊規范”的立法策略下，實踐中的合作社形態出現了《農民專業合作社法》所無法預測和調整的問題，因而，修改《農民專業合作社法》已經成為一項重要的工作議程。從發展模式來看，合作社的類型基本上分為兩種：第一種是農產品經營者自我組成的合作社，第二種則是農產品加工企業、經銷商等龍頭企業領辦的合作社（苑鵬，2014）。而在第一種合作社類型中，農村大戶領辦合作社的數量最多，成為合作社發展的主體力量（仝志輝等，2010），完全由兼業小農自發成立的數量非常少。但是，這種兼業小農聯合成立的合作社恰恰是國際合作社聯盟（ICA）所倡導的，也最為符合經典合作社原則的要求。在數量最多的農村大戶領辦合作社的類型中，農村大戶往往利用自己在資金、技術、市場信息等方面優勢成為合作社的核心社員，而兼業小農則被邊緣化成為普通社員，產生了合作社的異化問題。
農村大戶領辦合作社是我國合作社成長路徑的現實選擇，不能因為不完全符合國際合作社聯盟倡導的合作社原則而給予廢止。恰恰相反，這種合作社發展模式是在我國農業市場化和產業化過程中農民出現分化之后的新型合作關系，具有較強的發展潛力，也是合作社發展的迫切需要。但是，農村大戶和兼業小農之間的利益訴求存在一定程度的差異，對合作社治理結構產生一定的影響。這就需要通過修改完善《農民專業合作社法》來解決。
二、農村大戶領辦合作社的生成機制：農村大戶與兼業小農合作的基礎
農村大戶領辦合作社是被《農民專業合作社法》所確認的。《農民專業合作社法》第2條對社員的身份進行了界定，即“同類農產品的生產經營者”或者“同類農業生產經營服務的提供者、利用者”。農村大戶和兼業小農都符合這種社員“農戶”身份的要求。但是，農村大戶和兼業小農在農業產業鏈條中所處的位置及其發揮的作用存在很大的不同，導致農村大戶和兼業小農在進行聯合互助時存在利益上的不完全一致。
（一）農業產業化進程中農戶經濟地位的分化：農村大戶與兼業小農
農村經濟體制改革中家庭聯產承包責任制得到了確立，成為農村基本經營制度。這大大調動了農戶從事農業生產的積極性和主動性，農業生產率得到大幅度的提高。隨著農村經濟體制改革的深入，建立在家庭聯產承包責任制基礎之上的分散化農戶在經濟形態上產生了一些新問題：第一，農業產業化發展日益迅猛，這就要求大量分散的農戶通過有效的組織形式參與進來，而不是游離于農業產業化之外。由于人口流動性的增強，部分農戶已經退出了農業生產經營領域而成為城市就業人口的一部分，而仍在農村地區的農戶則以多種方式參與農業產業化進程。第二，農業產業化要求農戶專業分工，從傳統的全能型農戶轉變為專業化的農戶。但是，由于農戶資源稟賦的差異，一部分農戶借助于其特有的自然資源、資本資源、人力資源以及社會關系資源等發展成為專業種植養殖等生產大戶、營銷專業大戶，而另外一些農戶則囿于資金或技術等原因只得成為從事部分農業生產經營的小規模兼業農戶。農村大戶成為鄉村社區的先富者，在獲取市場信息、參與市場競爭、與交易對手談判等方面具有優勢，而兼業小農則成為鄉村社區的弱勢群體。盡管在經濟地位上存在一定程度上的差異，但由于農村大戶和兼業小農處于同一特定地域，彼此之間是相互熟知的，這種聲譽機制大大降低了共同合作的交易成本，也為聯合成立合作社提供了可行性條件和社會信用基礎。
（二）農村大戶與兼業小農進行合作的內在經濟動力
在家庭聯產承包責任制下，兼業小農已經成為原子化的市場主體。家庭成為兼業小農組織農業生產、進行農產品銷售的基本單位，負責生產資料購買、種養、農產品加工和銷售等農業產業鏈的全程參與。但受制于諸多因素的影響，單一的農戶全程參與的經濟效率是比較低的。首先，兼業小農缺乏對農業信息獲取和分析的能力，很容易在市場信息不充分的條件下進行盲目的生產經營，導致農業生產資料買難和農產品賣難問題交替出現。其次，兼業小農受制于市場談判力的不對等，很容易受到中間商的盤剝，獲利空間受到限制。在這些不利條件下，兼業小農具有先天的經濟動力，通過聯合互助的方式借助集體力量解決共同面臨的生產經營問題。但是，兼業小農的自組織能力是孱弱的，無法自動把樸素的合作需求轉化為秩序化的合作行動。合作秩序的形成需要一定的市民社會基礎，社員需具備一定的參與合作社經營管理的能力和民主治理精神。尤其是在合作社發展初期階段，社員提供志愿服務是合作社發展的關鍵。而在這方面，兼業小農無法參與農業產業化進程直接關系其基本生存問題，還不具備為合作社提供志愿服務的基礎和條件。另外，兼業小農因其尚不具備農村大戶的市場參與能力，即使組建合作社也無法推動合作社快速發展，需要在多次市場實踐的試錯后才能培養其管理能力，而至這時，合作社早已經喪失了吸引社員加入的組織優勢。
農村大戶市場優勢在于其生產規模、資金和信息等方面，是在農產品生產市場化、商品化、專業化程度不斷提高的基礎上產生的，大多從事以市場需求為導向的專業化生產經營（張曉山，2006）。農村大戶在參與農業產業化中也面臨著一些制約條件，導致與兼業小農進行合作成為消除制約條件的有效方式，并能夠獲得政府部門提供的扶持政策。首先，農村大戶多是從原來農戶的基礎上積極參與市場競爭而形成的，對農業市場具備一定的生產經營優勢，但是單一的農村大戶仍然無法與龍頭企業等中間商進行對等的市場競爭。其次，單一的農村大戶的生產能力受到限制，農村大戶可以通過合作社的形式聯合同行業的兼業小農形成規模經濟。農村營銷大戶為了獲得穩定的農產品來源，通過合作社控制兼業小農的產品供銷，不僅解決了兼業小農的銷售難題，同時也降低了農產品來源不穩定的風險。最后，農村大戶可以通過發起成立合作社的方式獲得政府部門提供的優惠政策。政府部門為了扶持合作社的發展，通過財政專項資金的形式以及減免稅收等方式為合作社提供了優惠政策。農村大戶只能通過組建合作社才能獲取政府部門提供的優惠政策。
（三）農業市場競爭對農村大戶與兼業小農進行合作的外部影響
如果說兼業小農具有合作的天然傾向，農村大戶擁有成立合作社的經濟誘因，那么，市場競爭程度則是農村大戶領辦合作社的加速器。農業市場的參與者除了兼業小農和農村大戶之外，還存在龍頭企業等主體，并且市場競爭程度日益激烈。較之于農村大戶，龍頭企業在農產品加工及提供農產品、出口創匯等方面具有競爭優勢*?，這也是龍頭企業獲得政府部門扶持的主要原因。龍頭企業作為農業縱向一體化的組織形式，通過與農戶的聯結把生產—加工—銷售整合為一體，被中央政府和地方政府作為縱向一體化方式中的第一選擇，并已經被納入地方政府首要的“招商引資”任務之內，成為地方政府干部根據量化GDP增長率來審核“政績”的一個關鍵部分（黃宗智，2010）。
農村大戶和兼業小農在農產品供應和銷售方面與龍頭企業進行市場競爭中處于不對等的地位，龍頭企業這種產業資本對農業生產的支配力是農村大戶和兼業小農所不及的。盡管龍頭企業也會領辦合作社，但作為社員的兼業小農和農村大戶已經成為龍頭企業穩定的農產品供應來源和生產車間，農戶實際上是龍頭企業的合同工，而不是風險共擔、收益共享的利益共同體（苑鵬，2012）。在這種市場競爭條件下，農村大戶作為領辦人組建合作社也會通過團體力量與龍頭企業開展競爭。即使是兼業小農是被合作的情形下，兼業小農也會因其社員身份改善了自身的生產經營狀況，是一種帕累托改進狀態。
由此可見，中國農村經營體制在經歷了由人民公社轉為農村家庭聯產承包責任制的“合—分”之后，農業產業化又要求在農村家庭聯產承包責任制的基礎上發展合作經濟，體現了“分—合”的農村轉型的發展趨勢（王曙光，2010）。而在這一進程中，先富的農村大戶和急需致富的兼業小農有發展合作經濟的客觀需求，而農業市場競爭結構又進一步推動了先富帶后富組建合作社的速度。從這方面來看，農村大戶領辦的合作社屬于外生型的合作經濟組織，與兼業小農自發成立的內生型合作社存在很大的不同，是一種農村大戶為主導力量推動下的誘致性制度變遷的結果（黃勝忠，2008）。農村大戶和兼業小農如何通過合作社社員身份建立一種穩定的利益聯結機制是這種合作社制度安排效率的關鍵之處（張曉山，2009）。
三、農村大戶領辦合作社的影響：農村大戶與兼業小農的利益之爭
分散化的兼業小農與專業化的農村大戶進行合作的基礎是不同的：兼業小農主要提供的是傳統意義上的勞動，而農村大戶則在提供勞動的同時，還提供資金、技術、市場信息等資本要素。這就導致農村大戶與兼業小農在合作社中的角色差異。
（一）農村大戶與兼業小農的利益之爭
農村大戶和兼業小農在社員資格上同為自然人社員，這也是經典合作社對社員資質的要求。至今仍然有不少國家的合作社立法禁止法人加入合作社成為社員，或者僅僅允許非營利法人加入合作社，而營利法人則是被絕對禁止的。采取前者立法例的國家占多數，而采取后一種立法例的主要包括伯利茲《合作社法》、哥斯達黎加《合作社法》、匈牙利《合作社法》、肯尼亞《合作社法》等。
從社員資質的要求來看，農村大戶和兼業小農作為自然人要求加入合作社是應該被接納的，不應因為其經濟實力的差異而給予拒絕。從這一層面來說，農村大戶和兼業小農同時作為社員是不應該存在歧視性對待的。但從合作社領辦人的角色來看，農村大戶與兼業小農組建合作社的經濟激勵和利益訴求并不完全一致，農村大戶除了經濟合作上的要求之外，還存在提高自身參與市場競爭能力的特殊要求。作為社員，農村大戶的行為偏好與兼業小農存在一定的差異：
1.農村大戶作為社員對合作社資本控制的傾向。農村大戶是合作社的主要出資者（崔寶玉等，2011），這就導致農村大戶依據其較大比例的出資形成對合作社的實際控制。農村大戶根據其出資比例控制合作社的方式主要包括兩種：第一，農村大戶借助出資額而享有較多的投票權。實行社員一人一票是經典合作社的基本原則。中國《農民專業合作社法》第17條確立了一人一票的民主原則，但同時允許出資額或者交易量（額）較大的社員享有附加表決權，只是在數量上不得超過總數的20%。在這種制度安排下，農村大戶發起的合作社多采用以出資額作為附加表決權確定的基準，從而使得農村大戶社員享有相對多數的投票權。在兼業小農社員存在嚴重搭便車傾向、對合作社事務表現理性的冷漠不參與時，農村大戶就已經形成實際控制社員的地位。第二，農村大戶社員在盈余分配方面可以依據其出資額的比例享有較大的收益。經典合作社實行股金資本收益受限原則，社員依據其出資額享有的股利受到嚴格的限制，甚至部分國家立法禁止向社員分配股金紅利。而中國《農民專業合作社法》第37條采取了非常寬松的分配方式：最高40%的可分配盈余可以由農村大戶根據其出資額比例而享有。這與農村大戶可以享有較高比例投票權的制度安排是一致的，實際上是對農村大戶通過資本領辦合作社的特殊地位給予確立和鼓勵，在勞動合作的基礎上實行資本合作。
但不可忽視的是，兼業小農的勞動與農村大戶的資本之間的合作并不是自發形成的，人的勞動存在著易受資本控制的天然傾向。從生產要素合作的可替代性來看，勞動是兼業小農主要的甚至唯一的能夠提供的合作要素，而農村大戶則可提供多種合作的生產要素，包括資本、管理技能、營銷網絡等，同時也包括勞動。在這種情況下，沒有較大選擇空間的兼業小農為了獲得農村大戶的幫扶或者借助農村大戶的資源優勢解決農產品加工營銷問題，只得受制于農村大戶，自覺接受資本的控制。另外，從農業產業鏈來看，兼業小農處于產業化的最底端，主要從事農產品的小規模生產，而農村大戶則處于農業產業的中上游，主要進行農產品的加工或者營銷。即使部分農村大戶也是生產大戶，但在加工或者營銷方面也同時處于優勢地位。在這種情況下，農村大戶對農產品生產、加工和營銷環節的控制直接影響著兼業小農的生產行為及其經濟利益的實現。
2.農村大戶作為社員對合作社經營管理權的控制傾向。合作社實行封閉式的民主管理，經營管理人員來自社員。兼業小農受制于自身的資源稟賦而缺乏經營管理經驗，特別是在人口流動的背景下，兼業小農留在原有鄉村從事農業生產也是不得已的選擇。而農村大戶在經營管理方面具有一定的經驗，對兼業小農而言具有示范帶動效應。同時，政府部門在為合作社提供技能培養服務時，農村大戶則是優先享受到這一政策優惠的。從現實情況來看，沒有農村大戶的領辦帶動就不可能有成功的合作社（張曉山，2009）。同時，農村大戶通過合作社可以搶占政府部門提供的專項資金扶持、稅收減免以及其他優惠政策。另外，農村大戶作為高管人員還可以獲得一定的薪酬收入。在這些因素的共同作用下，農村大戶為了提升自己的發展能力和經濟利益而帶動合作社，兼業小農缺乏與農村大戶的談判能力和談判機會。在這種情況下，兼業小農和農村大戶共同作為社員實行民主治理的社會功能就無法充分發揮出來。
但是，農村大戶對合作社的控制程度也是有限度的。合作社不同于股份制公司的一個制度特征是社員有權利退出合作社。這就為兼業小農社員提供了雙重選擇機會：如果加入農村大戶領辦的合作社所帶來的收益較之不加入合作社而帶來的收益大，那么兼業小農就會選擇加入合作社；如果兼業小農社員發現自己在合作社中的收益還不如沒有加入合作社所產生的收益大，那么兼業小農社員則會選擇退出合作社，不參與農村大戶制定規則的游戲。理性兼業小農的自由退社權形成了對農村大戶社員的一種可信的威脅。這種可信威脅實際是兼業小農作為社員享有剩余索取權的核心部分，這是理解合作制企業剩余索取權存在價值的關鍵（Eugene等，1983）。剩余索取權的贖回可基于兼業小農社員的個人直接行使，其經濟功能是部分接管或者清算。兼業小農行使贖回權退出合作社實際上是把自己的財產脫離農村大戶的控制之下，這
是合作社有效的監督機制之一，同時也確立了農村大戶盤剝兼業小農的限度。但是，農村大戶社員在這一過程中并沒有受到多大的利益損失，至少從獲得政府部門提供的優惠政策上來看，農村大戶可以憑借合作社之名獲得政策租金，這是農村大戶不組建合作社或者組建公司制企業所不能享受到的。
（二）農村大戶的角色定位：特殊的社員
農村大戶基于自身的資源稟賦而在合作社中處于控制地位，與兼業小農社員形成不對等的關系。這種不對等是存在一定的現實基礎的。歐洲經典合作社在發展時要求社員實行民主管理、實行平等原則，而不論社員擁有的財產狀況、管理技能、教育程度等存在的差異。但是，中國合作社還處于發展的初期，并不具備歐洲合作社發展初期所具備的市民社會基礎、農業市場環境和政策基礎。中國啟動經濟改革的方式是允許一部分人先富起來，然后先富幫后富，達到共同富裕。這種改革政策也奠定了農村大戶獲得快速發展的基礎。農村大戶帶動兼業小農的方式可以選擇多種，其中一種方式就是通過農業訂單的方式建立穩定的契約關系，但是這種契約關系對于農村大戶而言不是最優的選擇。農村大戶面臨著龍頭企業等產業資本的競爭壓力，在龍頭企業為兼業小農提供更為優惠的契約條件時，農村大戶與兼業小農的經濟關系就會變得不穩定，存在很多的不確定因素。也就是說，在加入合作社之前，農村大戶和兼業小農之間多是一種市場交易關系，并且受到外部因素的影響較大。而農村大戶通過合作社的形式帶動兼業小農的發展實際上是將不穩定的外部交易關系內部化為社員關系，建立利益聯結紐帶，同時還可以通過合作社的形式獲得政府部門提供的優惠政策，提高自身與龍頭企業進行市場談判的能力。但是，農村大戶與兼業小農不對等的地位并沒有因為加入合作社而得到任何的實質性改變，只是將原來的市場交易關系轉變為內部的大社員和小社員之間的社員關系。但也必須同時看到，農村大戶的領辦角色是無法替代的，在合作社中具有舉足輕重的作用，如果沒有農村大戶的帶動，合作社就難以為繼（馬彥麗等，2006）。
四、農村大戶領辦合作社的規制路徑
農村大戶領辦合作社作為現階段合作經濟組織的主要形式，在實現共同富裕中的作用是不可替代的。但為大農帶小農、先富帶后富提供制度安排時，必須確立先富者大農的利益訴求得到保障，否則，農村大戶缺乏帶動兼業小農的經濟動力。從制度設計的角色而言，合作社法律和政策應當為農村大戶這一特殊社員提供激勵性的制度，但是對農村大戶社員的特殊利益訴求的保護也是有限度的，以維護合作社民主治理的本質規定性。這實際上是在農村大戶特殊利益與合作社共同利益之間尋找制度上的平衡。
（一）農村大戶社員享有附加投票權的條件
根據《農民專業合作社法》的規定，農村大戶社員可以享受一定數額的附加表決權。但對單一社員享有附加表決權的最高限額沒有作出要求，只是附加表決權在總量上不得超過投票權總數的20%，這就可能會導致合作社成為農村大戶一人的合作社。另外，在確定附加表決權的基準上，現行立法確立了出資額或者交易量（額）兩種方式。
從國際合作社實踐來看，合作社可以根據出資額確定社員享有多個投票權，但是這類社員屬于投資股社員（Investor Member）或者非利用股社員（Non-user Member）。根據歐盟《合作社指令》（第1435/2003號）第14條規定，投資股是指給持有者帶來收益，包括投票權，但是該社員不得與合作社進行業務交易獲得合作社提供的產品或者服務。而芬蘭和瑞士卻采取了投資股社員不得享有投票權的政策。芬蘭《合作社法》第12章第1（2）節和第11章第3（2）節規定，投資股社員是不得在社員大會享有投票權的。瑞典《合作社法》也采取投資股社員不享有投票權的立法例。歐洲和北美國家合作社出現投資股主要是為了解決合作社融資不足而借用于股份制公司的股票這一融資技術，是20世紀90年代之后發展成熟的合作社出現股份化之后的制度安排。
另外，基于社員與合作社之間的交易量（額）確定社員可以享有多個投票權在國際合作社實踐中也是廣泛存在的。這種制度設計實際上是為了解決社員一人一票產生搭便車問題而提供的。社員享有均等的一人一票可能導致社員缺乏參與合作社發展的動力，根據社員為合作社的貢獻（主要是交易量或者交易額）確立社員在一人一票的基礎上再享有多個投票權，這為社員積極參與合作社發展提供了經濟激勵。德國《合作社法》第43（3）條對一人多票制度作出了明確的規定，授予合作社章程可以確定一人多票規則的使用。對社員多數投票權的賦予是以該社員以特殊的方式促進合作社的業務發展作為標準的，具體的條件規定在合作社章程中。歐盟《合作社指令》（第1435/2003號）第59（2）條也是允許成員國立法根據社員參與合作社經營活動的程度賦予多個投票權，但是每個社員最多不得超過5票或者總投票權的30%，二者以較低的作為基礎。
從國際合作社法律實踐來看，以出資額還是以交易量（額）作為社員享有附加表決權所要解決的問題是不同的，因而產生的經濟效果也存在很大的差異。我國《農民專業合作社法》第17條實際上混淆了兩種不同的確定基準。從培養兼業小農的可行能力來看，應當是以交易量（額）為基準確定農村大戶可以享有的附加表決權數量。資本的逐利屬性體現不出來先富帶動后富的經濟功能，并且資本的非人格化關系也不利于合作社互助精神和民主能力的培養。
（二）農村大戶社員擔任管理人員的條件
農村大戶基于其市場信息、經營管理能力而擔任經營管理人員，這對于合作社發展而言也是存在合理性基礎的，但問題在于如何防止農村大戶管理經營合作社時損害兼業小農的利益。合作社體現的是一種共同參與、共擔風險、共享收益的利益聯結機制，因而農村大戶在作為社員時應當體現合作社這一制度要求。從國際合作社實踐來看，農村大戶社員擔任經營管理人員的限制條件主要包括以下兩個方面：第一，擔任經營管理人員的期限問題；第二，擔任經營管理人員獲得薪酬回報的問題。
現行《農民專業合作社法》并沒有對經營管理人員的任職期限作出明確的規定，但是可以在合作社章程中作出約定。因此，農村大戶可以擔任理事或者監事等管理人員期限的約束是較弱的。而在實踐中，兼業小農也是寄托于農村大戶的帶領而發展合作社的，待合作社發展較為成熟時，合作社才由農村大戶的主導轉換為兼業小農的共同治理。從這方面來說，合作社章程作出經營管理人員的任職期限是合理的，但應當保障兼業小農在社員大會上對理事或者監事的任免權的實現。
在理事或者監事是否可以獲得相應的薪酬回報問題上，《農民專業合作社法》并沒有作出明確的規定。而在國際合作社實踐中，理事是沒有薪酬的，或者僅僅享受特定數額的報酬，即使如此，監事也是沒有任何薪酬的。實際上，這種薪酬機制是一種遴選機制，把真正志愿服務于合作社發展的社員甄別出來，使之更為勤勉地為合作社提供公共服務。這對中國合作社而言未必不是可行的制度選擇。如果農村大戶社員擔任理事或者監事時的薪酬是限定的話，那么，農村大戶就會更多地把自身的個人利益與合作社的整體利益綁定在一起，通過為合作社作出更多的貢獻而享受相應的利益回報。同時，兼業小農社員也獲得了參與合作社共同管理的機會，自治能力和民主意識的提高也獲得了相應的發展空間。
（三）農村大戶社員享受盈余分配的條件
農村大戶組建合作社后享受較多數額的可分配盈余是其基本利益訴求之一。我國《農民專業合作社法》也是確認農村大戶社員基于出資額而享受盈余分配的。但是這種盈余分配與經典合作社存在差異，卻類似于股份制公司。經典合作社是建立在勞動合作基礎上，社員股金是沒有資本收益或者僅僅獲得特定的股金收益。社員股金資本收益的限制性也是被國際合作實踐所認可。國際合作社聯盟在“1937年羅虛代爾合作原則”中確定的七項合作原則之四就是資本的有限收益，這一原則又被國際合作社聯盟1995年“關于合作社特征的聲明”所再次確認。
我國臺灣地區現行《合作社法》第22條規定，社股年息不得超過一分，無盈余時不得發息。臺灣地區這一規定可以追溯至民國政府于1939年11月17日修正的《合作社法》第22條。即使是在美國，以農民、種植業者等以互助目的而組成的合作社若想獲得反壟斷審查的豁免，根據《凱普—伏爾斯蒂德法》第291節的規定，對社員的股份或者股金分配的利息是不得超過8%，否則不符合法律規定的豁免要件。
依據出資數額獲得資本收益是股份制公司的組織基礎，這是由股份制公司的制度結構決定的。股份制公司外部存在著資本市場，股份的交易可以在交易所內進行，股東之間是不存在任何的經濟聯系的，資本多數決成為公司的核心法則。而合作社外部缺乏股金自由交易的資本市場，投資收益最大化也不是合作社運營的核心原則，更為重要的是，合作社必須借助于社員的共同治理才能得到快速發展。在這方面，應當以社員為合作社所作出的貢獻即交易量（額）作為盈余分配的基礎。為了調動農村大戶領辦合作社，以出資額為基準分配特定比例的可分配利潤也應得到確立和保護。但是，我國現行制度安排過度保護出資額的資本收益。因此，我國現行制度應當進行適當的修改和調整，降低以出資額分享可分配利潤的比例，將現行的最高40%的幅度降低至20%或者更低。同時，現行制度應當調整以出資額和交易量（額）獲得可分配盈余的順序，在確定以出資額分享最高比例（如20%或者更低）的盈余后，其余部分均按照交易量（額）進行分配。在這種制度設計下，才能遏制農村大戶利用較大比例的出資額控制合作社進而分享資本收益的利益沖動，以其他生產要素合作的方式帶動兼業小農。
制約農村大戶領辦合作社資本化和公司化的另外一種方式是限定社員的出資比例。這也是國際合作社實踐的一個基本原則。在亞洲國家（地區）中，印度、韓國、馬來西亞、尼泊爾、菲律賓、新加坡、斯里蘭卡、泰國（WOCCU，2008），以及中國香港地區和臺灣地區的合作社立法對社員認購股金的最高限額作出明確的規定，社員每人至少認購1股，但不得超過股金總額的20%。這種對出資額的限制實際上是一種預防性的制度設計，以遏制資本控制勞動的可能性，防止合作社過度資本化。但是，我國現行制度對社員出資額的控制是缺乏的。因此，限制農村大戶的最高出資比例實際上是促使農村大戶更多地考慮兼業小農的利益訴求、吸引更多兼業小農加入合作社。從先富帶動后富的覆蓋廣度來看，限制農村大戶出資額的最高比例是一個促進合作社全體社員共同治理的激勵性制度安排。
（四）政府扶持政策的調整與優化
農村大戶領辦合作社既有來自提升自身發展能力的內部因素，也有來自獲得政府部門提供優惠政策的利益誘導。如果農村大戶領辦合作社的初衷就是獲得政府部門提供的優惠政策，那么，建立真正完善的合作社民主管理機制不是農村大戶首要考慮的，農村大戶發揮的帶動作用范圍僅僅局限在匯聚社員的購銷需求（仝志輝等，2010）。因此，政府部門在提供財政扶持資金或者其他扶持政策時，應當對其提供的扶持政策的目標進行清晰界定，加強對受惠合作社的行政監督。
1.政府部門提供扶持政策的目標：“扶強扶大”還是“扶弱扶小”?政府部門為合作社提供扶持政策的本意在于，鼓勵處于弱勢地位的農戶通過聯合互助提升自身參與農業產業化的能力（苑鵬，2012）。那么，政府部門扶持政策應當定位于為數量最大的兼業小農提供公共服務。但在實踐中，孱弱的兼業小農缺乏組建合作社的資源稟賦，只得借助于農村大戶的帶動力量才能擴大農產品的生產，并進而延伸至農產品的加工和營銷環節。在這一過程中，兼業小農已經受制于農村大戶有限度的盤剝，政府部門扶持政策的實施已經發生了異化，偏離了預期的政策目標，從文本上的“扶弱扶小”轉變為實踐中的“扶強扶大”。但是，政府部門并沒有給予主動的矯正，而是采取默許態度：第一，從行政管理成本來看，政府部門沒有主動建立甄別合作社是否規范的利益沖動，如何簡化工作、降低管理成本是政府部門的首要選擇。第二，在我國現行自上而下逐級發包的地方政府治理框架下（周黎安，2008），發展合作社已經成為行政任務列入地方政府的考核指標，地方政府部門為了完成考核數量要求，對農村大戶領辦的缺乏民主治理機制的合作社持有默認態度。第三，政府部門扶持農村大戶領辦合作社的風險是較小的，因為農村大戶抵抗市場風險和自然風險的能力遠高于兼業小農。政府部門扶持農村大戶領辦的合作社之后，就會降低其對扶持合作社失敗后所帶來的問責制的可能性。第四，政府部門可能在農村大戶的俘獲下形成共謀，政府部門通過合作社名目創租，同時農村大戶借機尋租。
從我國現階段建設共同富裕社會的目標來看，政府部門提供的扶持政策應當定位于：為農村大戶通過合作社帶動兼業小農共同致富提供政策扶持。因而，政府部門提供優惠政策不是面向單純的“扶弱扶小”，也不是單純的“扶強扶大”，而是扶持“以強帶弱”和“以大帶小”，這實際上通過政策補貼的形式鼓勵農村大戶領辦真正意義上的合作社，而兼業小農在這一過程中則是最大的受益者，而不是在被農村大戶控制下被邊緣化。
2.政府部門提供扶持政策的審查機制。政府部門提高公共政策有效性的關鍵之處在于強化政府部門的問責性，明確規定為社會弱勢群體提供扶持政策的公共職責。政府部門扶持政策的關鍵在于，如何提高處于農業產業化最脆弱環節的兼業小農有效參與市場競爭的機會和能力。兼業小農無法融入農業產業化進程固然受到其家庭財產較少的影響，但經濟收入低僅僅是一個工具性手段（阿馬蒂亞·森，2013），單一的兼業小農缺乏進入農業產業化進程的能力和機會才是更為重要的。政府部門提供培養兼業小農參與市場競爭能力的扶持政策具有核心意義。
另外，政府部門為農村大戶領辦合作社提供扶持政策的方式也是至關重要的。政府部門應當以農村大戶帶動兼業小農致富的廣度和深度，即合作社民主治理的程度，作為提供相應優惠政策的基準。政府部門在為合作社提供優惠政策時，應當通過審查社員大會的會議記錄、理事會監事會的議事規則和記錄、社員獲得可分配利潤的標準、會計賬簿、年度財務報告等，確定每一次提供優惠政策的具體方式，不能僅僅依據其合作社的身份就當然提供扶持政策，也不能以合作社的資產規模、是否政府部門認定的示范合作社作為扶持政策的標準。這種提供扶持政策的審查機制能夠有效制約農村大戶過度盤剝兼業小農，農村大戶為了獲得政府部門提供的扶持政策必須充分考慮兼業小農的利益訴求和合作社的共同利益。
五、結論
《農民專業合作社法》對農村大戶領辦合作社的地位給予了確定和認可，但對產生的兼業小農被邊緣化問題卻關注不足。換言之，這種合作社的異化問題是現行立法所采取的“先發展、后規范，在發展中規范”路徑的結果（劉老石，2010）。因此，解決問題的關鍵是如何在發展中對農村大戶的異化行為給予規范。農村大戶領辦合作社實質上是借助于農村大戶的資本優勢帶動兼業小農有效參與農業現代化進程。這意味著，一方面，農村大戶作為特殊的社員，其在投票權、管理權和盈余分配等領域的合理的利益訴求應當得到保障。另一方面，兼業小農被邊緣化應當被遏制，以保障兼業小農與農村大戶平等的進行勞動和資本的合作。這就要求修改《農民專業合作社法》涉及投票權、管理權、盈余分配、享受政府扶持政策的基準和條件等相關條款，對農村大戶以資本為基準享有的權益作出合理的限制性規定，對農村大戶為合作社提供的服務和做出的貢獻作出鼓勵性規定，為誘導農村大戶平等地帶動兼業小農提供經濟激勵。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》
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