農(nóng)村”新移民”是區(qū)別于傳統(tǒng)生態(tài)移民及農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的一種新的移民方式，指部分農(nóng)村群眾為了發(fā)展生產(chǎn)或獲取更好的生產(chǎn)、生活環(huán)境而從戶籍村莊向非戶籍村莊遷移的行為。近年來，云南農(nóng)村“新移民”現(xiàn)象在全省各地出現(xiàn)。“新移民”現(xiàn)象對產(chǎn)權(quán)制度、集體經(jīng)濟組織變遷提出了挑戰(zhàn)，應(yīng)抓住機遇探索與農(nóng)村人口遷移相適應(yīng)的農(nóng)地制度。
村委會不同村組之間遷移。主要是其他村組向公共服務(wù)相對優(yōu)越的村委會所在地集中。在云南山區(qū)、半山區(qū)，一些農(nóng)戶因孩子在村委會所在地上學(xué)或工作而從原來的村組遷到村委會所在地。筆者調(diào)查中，一村委會黨支部書記從離村委會所在地4公里外的一個自然村遷到村委會所在地，在村委會所在地買了一戶搬遷到城鎮(zhèn)的農(nóng)戶的房屋。
縣域內(nèi)村莊大規(guī)模遷移。這種遷移的目標(biāo)是靠近縣城。筆者調(diào)查中，某縣出現(xiàn)了這樣一個現(xiàn)象，離縣城近的村子，大部分村民逐漸向城邊遷移。離這個村子近一點、但離縣城遠一點的村子的一些村民，則通過購買空置出來的房屋，遷移到這個村子來。
縣城內(nèi)發(fā)散式散戶遷移。典型特點是個別農(nóng)戶從做生意、發(fā)展生產(chǎn)的角度出發(fā)，在自己做生意、搞生產(chǎn)的地方買房置地，開始新的生活。
總體上講，三種類型的移民與有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的市民化農(nóng)民相比，各方面都稍差一點。但這種遷移是農(nóng)民市民化的有益補充，一方面能夠讓進不了城的部分農(nóng)民獲得更好的生產(chǎn)和發(fā)展環(huán)境；另一方面能夠填補農(nóng)民市民化引起的部分村莊勞動力不足問題，促進農(nóng)村勞動力與土地等資源的優(yōu)化配置。
新移民帶來的影響和問題
一是倒逼農(nóng)地制度改革。結(jié)合筆者的調(diào)查分析得出，新移民在云南農(nóng)村中屬于經(jīng)濟條件稍好的群體，他們遷移到新的村莊后，購買遷入村莊的宅基地使用權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，沖擊著原來封閉的、集體所有的產(chǎn)權(quán)制度。村委會不同村組之間遷移的農(nóng)戶仍然經(jīng)營自己原來的土地，只對宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度造成影響。
與新移民相伴，云南農(nóng)地經(jīng)營權(quán)永久性流轉(zhuǎn)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)加快。2015年以來，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雙方私下約定土地永久性轉(zhuǎn)讓，但在合同簽訂及公證中，統(tǒng)一為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的二輪承包期滿。新移民通過購買獲得宅基地使用權(quán)，增加了非集體成員對宅基地使用權(quán)的需求，加劇了宅基地私下流轉(zhuǎn)問題，還可能提高宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格。
云南農(nóng)村新移民現(xiàn)象的出現(xiàn)，使遷入地人口逐漸聚集，加速形成一些中心村或加快小城鎮(zhèn)的步伐，在實踐上對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有償獲得等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進行了一種民間性探索。同時，使遷出村莊人口逐漸減少，對農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模化、宅基地有償退出機制建設(shè)、土地整理項目的實施及城鄉(xiāng)土地使用增減掛鉤、占補平衡機制的實施都是有利的，這些都在倒逼農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。
二是治理對象非集體化。大量人口的遷出，導(dǎo)致原村集體治理對象虛化，按戶籍來看，治理對象的人數(shù)較多，但實際治理的人數(shù)已很少。更重要的是，在目前村民自治以民主選舉為基礎(chǔ)的背景下，新移民與原村集體的利益關(guān)聯(lián)度低，不重視選舉權(quán)的使用，新移民數(shù)量越多，對民主選舉及村集體治理的負(fù)面影響越大。同時，新移民現(xiàn)象導(dǎo)致遷入地治理對象非集體化，遷入地實際治理對象遠多于戶籍對象。在實踐中，新移民一方面不方便、不愿意參與和自己利益關(guān)聯(lián)度低的原集體的治理；另一方面無法參與和自己利益關(guān)聯(lián)度較高的遷入地的治理，利益需求無處表達。兩方面的交織，可能造成一些治理上的“空心村”。這種村莊遷出人口多，同時遷入人口也多，遷出人口不愿參與村莊治理，遷入人口無法參與村莊治理。
三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛增多。農(nóng)地永久性轉(zhuǎn)讓的實質(zhì)是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，在我國農(nóng)村集體所有的制度框架下，土地承包權(quán)僅屬于集體成員。所以，農(nóng)戶私下進行的農(nóng)地永久性轉(zhuǎn)讓違反了《土地承包法》。潛在糾紛較嚴(yán)重：一是流轉(zhuǎn)雙方之間的糾紛，一旦土地的價格上漲，出讓人想從中獲得增值收益而反悔，糾紛就發(fā)生了。且這種糾紛如果到仲裁委員會或上法庭，法律是偏向出讓人的。二是土地流入者與土地所屬集體之間的糾紛。如果永久性轉(zhuǎn)讓的土地涉及征用，那么，集體作為所有者擁有土地收益權(quán)，集體可根據(jù)集體成員共同的意愿提留部分征地補償，用于集體公益事業(yè)。而農(nóng)地永久性轉(zhuǎn)讓發(fā)生時，流轉(zhuǎn)雙方假借經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，集體沒有收益，所有的收益全部歸出讓者。所以，征地發(fā)生時，集體與土地流入者之間的糾紛就產(chǎn)生了。在現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)地永久性轉(zhuǎn)讓受讓方利益不受法律保護，潛在的糾紛隱患較多。
四是非征地性失地農(nóng)民增多。目前，云南農(nóng)村存在的失地農(nóng)民多數(shù)是城鎮(zhèn)化的結(jié)果，是由城鎮(zhèn)擴張征地而出現(xiàn)的。伴隨著新移民的增多，農(nóng)地永久性轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象將更加普遍，非征地性失地農(nóng)民將出現(xiàn)并增多。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)永久性流出的原因較復(fù)雜，主要有臨時性拮據(jù)、高額轉(zhuǎn)讓費吸引、生計非農(nóng)化趨使、耕作不方便四個方面的原因。如果沒有一個規(guī)范的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)退出與獲得機制，那么，極少數(shù)群眾會因為土地永久性出讓而陷入困境，農(nóng)地的社會保障功能和政治穩(wěn)定功能將徹底失去。
建立與新移民相適應(yīng)的農(nóng)地制度
農(nóng)地改革要兼顧國家、集體、個人利益。建立與農(nóng)村新移民相適應(yīng)的農(nóng)地制度，首先不能損害國家的利益。因此，改革要達到保護耕地，發(fā)揮土地的政治穩(wěn)定功能，充分釋放土地生產(chǎn)率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，保障糧食安全和基本農(nóng)產(chǎn)品有效供給的目的。其次，不能損害遷入地村集體的利益，這就需要集體對土地流轉(zhuǎn)進行監(jiān)管。最后，不能損害新移民現(xiàn)象中土地流轉(zhuǎn)雙方的利益，對土地流出者來說，應(yīng)確保其集體土地權(quán)益及土地財產(chǎn)功能的實現(xiàn)，對土地流入者來說，應(yīng)確保其合法權(quán)益。
以戶籍改革推動農(nóng)村基層治理創(chuàng)新。在放寬小城鎮(zhèn)落戶條件的基礎(chǔ)上，放開農(nóng)村落戶條件，允許農(nóng)村群眾根據(jù)生產(chǎn)、生活變化情況，選擇合適的村落戶。這種戶籍制度等同于城市的居住證制度，也就是說，落戶后的農(nóng)村群眾能夠與其他集體成員同等享受一些基本的公共服務(wù)，而這些公共服務(wù)主要是國家為主提供的。配合戶籍制度改革，將新移民納入當(dāng)?shù)鼗鶎又卫碇黧w，賦予其選舉權(quán)與被選舉權(quán)。從新移民大多數(shù)屬于就業(yè)移民的角度講，他們多數(shù)是致富帶頭人，如果擁有被選舉權(quán)，對帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。
探索有償退出與獲得的產(chǎn)權(quán)制度。允許全家遷出的農(nóng)戶將原來的宅基地、承包地有償退回村集體，或有償轉(zhuǎn)讓給其他村民，甚至是外來的農(nóng)村居民。建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有償獲得機制，針對部分農(nóng)戶因生產(chǎn)需要遷入新的村莊或因集體無地可分而無宅基地、無耕地問題，允許其通過購買獲得宅基地和承包地。宅基地和承包地轉(zhuǎn)讓應(yīng)納入集體和政府監(jiān)管之下。此外，應(yīng)建立“國家、集體、個人”共享的土地轉(zhuǎn)讓收益分配制度，國家收益主要體現(xiàn)在稅收，集體提留部分收益用于農(nóng)田水利等公益事業(yè)，土地轉(zhuǎn)讓的主要收益歸轉(zhuǎn)讓人。最后，兼顧國家和集體利益，還應(yīng)確定合理的可獲得土地規(guī)模，農(nóng)戶通過有償方式獲得的土地面積不能超過當(dāng)?shù)卮寮w原始成員所獲得的最大面積，否則圈地運動將不可避免。當(dāng)然，如果從促進家庭農(nóng)場的角度出發(fā)，也可適當(dāng)放寬土地規(guī)模。
探索農(nóng)地經(jīng)營權(quán)跨村組互換制度。即對部分遠距離遷移且仍然希望以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主的搬遷農(nóng)戶，允許他們通過與原住地較近，且離遷入地也不遠的其他村組農(nóng)戶進行土地承包經(jīng)營權(quán)互換。通過多次互換，經(jīng)營離遷入地較近的其他村組農(nóng)戶的土地。目前，同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部互換已實踐多年，但跨村組即跨集體經(jīng)濟組織還未實踐，這一探索能夠進一步促進土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
作者系云南省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會科學(xué)報》總第1535期2版
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