居住證被不少人視為是破解戶籍制度的良方，但它除了繼承戶籍的頑疾外，并沒有任何有意義的改善。
2016年8月11日，北京市發布《北京市實施〈居住證暫行條例〉辦法》。根據該辦法，從10月1日開始，在京居住6個月以上的且符合在京有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的非京籍市民，將可以申請領取居住證。按照有媒體得報道，這“也意味著北京對非京籍常住人口將從‘管理’轉為多方位服務。”
北京是國內四個特大城市中最晚出臺居住證制度的，在此之前，上海、廣州和深圳都已經出臺了辦理居住證的相關規定，而此時距國務院于2015年12月12日頒布《居住證暫行條例》（以下簡稱“《暫行條例》”）已經有9月之久，離2016年1月1日正式實施《暫行條例》也已經有8個月。
北京居住證制度出臺的歷程，充分表明了特大城市在戶籍改革方面的艱難。居住證真能達到如《暫行條例》第一條所稱的“推進城鎮基本公共服務和便利常住人口全覆蓋，保障公民合法權益，促進社會公平正義”？今后戶籍改革的難點又在哪里？
居住證：從優待到普惠？
盡管北京針對所有非戶籍人口的居住證直到2016年10月1日起實施，但是在2003年就已經推出了工作居住證制度。當然，這個工作居住證制度并非針對所有的非戶籍人口，而是設定了特定門檻，也就是“人才”。
2003年4月，北京市人事局頒布了《關于實施北京市工作居住證制度的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”），這份由北京市人事局頒發的規范性文件盡管沒有明確工作居住證制度的內涵和外延，但是卻對工作居住證制度的操作辦法進行了規定，明確了工作居住證的發放范圍為“緊缺人才”，比如第二條規定：“申請辦理《北京市工作居住證》的單位，應優先在本市行政轄區內吸納所需各類人才。對于本市緊缺的人才，可申請辦理《工作居住證》。”
而從第三條的條件來看，工作居住證確實是針對極少數人群而設立，能滿足三個條件的人并不多：“（一）具有2年以上工作經歷并取得學士（含）以上學位的人才；（二）具有中級（含）以上專業技術職稱或相當資格、資質的人才；（三）對首都經濟和社會發展做出突出貢獻及特殊領域、特殊行業的緊缺急需人才。”也正是因為人數極少，因此工作居住證持有者可以獲得和北京戶籍居民相當的公共服務。《若干意見》規定了工作居住證持有者可以在八個方面獲得和北京市民待遇，包括但不限于子女入托、入學；購買商品房和經濟適用房；辦理護照等事宜；申請駕照等與機動車相關事宜等。如果從這個角度看，持有工作居住證幾乎和市民享有同等待遇。
不過，北京市政府對工作居住證的數量實施了總量控制，《若干意見》第一條開宗明義指出，“實行北京市工作居住證制度的原則是總量控制，市民待遇，柔性流動，依法管理。”高標準的工作居住證使得實際上申請成功的人數極少，2006年《華夏時報》的一篇報道指出，北京市首批共發放“綠卡”104張，截至2005年年初總發放量為4.7萬余張，而《北京市2006年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，到2005年底北京全市常住人口（在京居住半年以上人口）數量為1581萬人，其中戶籍人口1197.6萬人，外來人口383.4萬人。4.7萬張工作居住證只占常住人口的1.23%，幾乎可以忽略不計。
也正是如此，有媒體將工作居住證稱之為是“綠卡”——類似于美國等國家對非本國公民發放的工作許可證或者居留證，比如說《華夏時報》的那篇報道就是這么描述的，“近日，本報陸續接到讀者致電，詢問如何持北京市“綠卡”（工作居住證）辦理北京市戶口。原來，自2003年7月北京市始發第一批綠卡至今已滿規定中的3年期限，但辦理戶口的事宜還未公布。”如果上網查找下工作居住證的證件，封面恰好也是綠色。
北京之所以要出臺工作居住證制度，實際上是源于地方競爭的需要。早在北京之前，上海、廣州、深圳等地就已經開始了類似的居住證制度，只不過名稱略有不同，比如上海就叫居住證，而深圳叫人才居住證。2002年，深圳市推出了《人才居住證》，凡具有高級專業技術資格、高級技師技術等級、碩士研究生畢業以上學歷的人可申請，持有深圳市人才居住證的人員享有和深圳戶籍人口機會同等的福利和待遇；上海市于2002年4月30日頒布《引進人才實行（上海市居住證）制度暫行規定》。
為什么會在2002后出現人才（工作）居住證？這是一個非常有意思的時間點。在我看來，這次居住證的產生，實際上是2001年12月中國加入WTO帶來的經濟增長的產物。各地經濟迅猛發展，而本地的勞動力儲備——也就是政府口中的“人才”并不足，當戶籍制度存在影響勞動力流動的時候，因此地方政府有激勵去采取各種各樣柔性手段來吸引人才從而促進當地經濟發展。當深圳、上海都采取各種各樣的措施來引進人才的時候，那么其他城市也勢必會跟上。換句話說，這是地方競爭的產物。
也正是如此，我曾樂觀的表示，或許通過這種地方競爭，可以消解中國的戶籍制度。此前我曾以成都市委和市政府頒發的《關于全域成都城鄉統一戶籍實現居民自由遷徙的意見》為例，認為在今后老齡化不斷提高的形勢下，地方政府會有激勵去給非戶籍居民提供公共服務，而不是僅限于“人才”。盡管外來人口的增加會在一定程度上增加公共服務的成本。但是在絕大多數的情況下，享用公共服務的人口增加，還會減少公共服務的邊際成本——因為每個城市里的人，他們并不僅僅只是享受城市的好處而已，實際上城市所提供的每項公共服務都是由他們自己創造。政府本身并不能夠創造財富，它只是在其中扮演一個再分配的角色而已。對于中國那些已經邁入老齡化的特大城市來說，容納更多的外來人口更是大有裨益，因為這些外來務工者將在這些城市的養老保險池中投入更多的資金，而他們自己的養老金卻是需要再過二三十年再行領取。
但是《暫行條例》的實施卻讓這種辦法截然停止。盡管現在的居住證是針對所有在本地工作的非戶籍居民，也正是如此，很多人將其稱之為是從“優待”到“普惠”，即從一小部分人群拓展至所有的非戶籍人口。正如《暫行條例》第一條所說的“推進城鎮基本公共服務和便利常住人口全覆蓋”。
如果單從內容來看，《暫行條例》使得辦理居住證的難度大幅度降低，《暫行條例》規定只要“公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩定就業、合法穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本條例的規定申領居住證。”換句話說，只要符合三個條件之一就可以辦理，但是在實際的操作來看，往往是三者都要具備。以上海為例，自從2013年7月1日起施行《上海居住證管理辦法》，對在上海合法穩定居住和合法穩定就業的持證人積分，達到標準分值的，可享受子女教育和社會保險等方面相應的待遇。但是對于絕大多數非戶籍市民來說，還未開始計算社保繳納年限，就已經在“合法穩定就業和合法穩定住所”這里敗下陣來。
一個可供佐證的數據就是，2014年8月上海市公安部門統計，上海全市非當地戶籍人口1100.09萬人。其中辦理《上海市居住證》107.14萬人，辦理臨時居住證456.02萬人，未辦證者達到536.93萬人。這是自2013年《上海市居住證管理辦法》實施以來第一次公布申領居住證的信息。按照《上海市居住證管理辦法》，申辦居住證并不難，只要在上海有“合法穩定居住和合法穩定就業”就可以申領。為何到目前為止未辦證者達到536 .93萬人，即有超過一半以上的人沒有申請臨時居住證，也沒有申領居住證？原因就在于，盡管《意見》中說“租賃”也是屬于合法穩定住所，但是在現實中很少有人能以租賃住所獲得居住證。因為房東并不愿意租戶拿房產證到房管部門去辦理房屋租賃備案。盡管有很多租戶承諾愿意繳納其中可能的稅費，但是絕大多數房東都以多一事不如少一事的心態來回絕租戶的要求。
也正是如此，我對這種普惠制的居住證不抱樂觀態度。確實，自從北京市開始辦理居住證以來，在“嚴格控制特大城市人口”的背景下，辦理居住證的人群遇到的困難遠比改革者那么樂觀。
居住證的艱難挑戰
居住證制度的問題并只是在辦理過程中遇到的各種困難，更為根本性的問題是，這種技術性的調整實際上是與人口流動的方向背道而馳。
首先，以居住證作為獲得居住地公共服務的先決要件，實際上是與現有的法律規定相悖。我們不妨以義務教育為例。《中華人民共和國義務教育法》第十二條規定，“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”法律上并沒有要求適齡兒童或者少年接受義務教育必須以辦理居住證為先決要件，只需要有文件證明其父母或者法定監護人工作或者居住地即可。
當我們談及當下中國公共服務存在的問題，并非是指目前的公共服務體系不考慮非戶籍人口，事實上，在很多城市非戶籍人口的公共服務已經得到了很好解決。以上海為例，這個擁有將近1000萬非戶籍人口的城市在最近幾年已經妥善解決為非戶籍子女的義務教育問題，而不管這些適齡兒童的父母有沒有居住證。到2012年底，非戶籍學生在義務教育階段總入學人數中的占比已達45%，而在一年級新生中已經超過了戶籍子女。但是據上海市公安局于今年8月份公布的數據，全市1100.09萬非當地戶籍人口中，辦理上海市居住證的是107.14萬人，辦理臨時居住證456.02萬人，未辦證者達到536.93萬人。由此可見，沒有居住證也能夠實現公共服務均等化。
那么，當下中國公共服務的弊病存在哪里？在我看來，最主要是源于人口的高度流動和公共服務本無法流轉之間的沖突。以養老保險為例，如果我經常變更工作地--假設今年在上海，明年在廣州，后年在北京，那么就會遇到一個非常頭痛的問題，每到一個工作地就要開設一個社保賬戶，而且工作單位為我支付的社會統籌部分的養老金已經與他無緣--在現收現付的養老體系下，統籌部分已經被用來支付工作地退休員工的退休金了。
很顯然，目前的居住證模式沒有辦法解決這個難題。相反，還造成了另外的難題。《征求意見稿》第十六條規定了居住證發放地人民政府應當確定的落戶條件，對那些中等城市、大城市和特大城市的落戶都設置了一定的年限，盡管《征求意見稿》中沒有明確規定這些年限是否“連續”，但是在實際操作過程中，目前已經實施居住證的城市都是要求“連續”。假設今后居住證也需要“連續”，那就意味著那些頻頻更換工作地的居民會深受其累--他給各個城市都繳納了養老保險，最終卻可能不屬于任何一個城市。事實上，在勞動力流動頻繁的今天，這個群體的比重盡管不大，但人口規模不不在少數。換句話說，居住證制度反而把一個本該統一的勞動力大市場分割成了若干個城市，制造了更多的麻煩。
首先，各地分割的居住證制度阻礙了勞動力在全國市場的自由流動。根據《居住證暫行條例》，靜安個城市居住證所提供的功能是一致的，但是因為各地落戶標準不盡一致——就像黃明在接受新華社記者采訪時指出，居住證要分類實施，“由各地根據不同地區資源環境綜合承載能力和發展潛力，因地制宜制定具體辦法，并向全社會公布，讓農業轉移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩定的預期和希望。”在勞動力流動日益頻繁的今天，一個人不可能在一個城市終其一生，因此各自為政的居住證模式會成為阻礙勞動力在全國范圍內流動的載體，而不是像黃明所宣稱的那樣為農業轉移人口及其他常住人口流動提供公共服務。
其次，政府主導的落戶標準與與市場所需要的勞動力背道而馳。從目前為止，各地都是設想通過居住證制度篩選出當地所需要的勞動力，根據不同條件對居住證持有者進行三六九等劃分。這種辦法看起來很規范也便于操作，但最終是一只中看不中用的繡花枕頭。因為目前的各種條條框框，無非是政府提供了一種選馬的標準。但是這種以政府標準篩選出來的馬匹能不能經受市場考驗，還是值得商榷。
以上海為例，居住證辦法中的三六九等劃分無法體現各個職業的真實貢獻。在目前的辦法中，對教育背景和專業技能尤為看重：教育背景指標最高分值110分，專業技術職稱和技能等級指標最高分值140分。相比較之下，年齡分值較少：年齡指標的分值最高30分。按照這個分值，意味著高學歷者給上海的貢獻遠大于低學歷者，但真的如此嗎？未必。現在大學的新晉講師可能是供大于求，但清潔工人可能是供給不足。如果說這種情況反映了某種現實，應該是后者比前者更加珍貴才是，盡管在現有的辦法下類似“環衛”等特殊公共服務可以享受加分，但加分幅度也只有20分——遠遜于高學歷者，換句話說，目前這個辦法下沒有體現出工作的稀缺程度，高學歷者永遠比低學歷者更加受到重視。
最后，居住證制度繼承了原有戶籍制度的各種弊病，同時將其顯性化。在原有戶籍制度下，公共服務的歧視是以戶籍為識別載體，我們可以說其是需要破除的計劃經濟遺產。但是在居住證制度下，不僅僅承認了戶籍人口和非戶籍人口之間的差別，同時還在非戶籍人口之間制造新的不平等。對于非戶籍居民而言，申請居住證的最主要目的就是為了享受當地的公共服務。盡管在很多國家，個人如要享受政府提供的社會保障通常需要個人提供一定的對價———如失業救濟需要以就業時繳納失業保險、領取養老金需要個人繳納社會保險費為前提，但是對于子女的教育，則很少有國家會對此作出類似規定。
為什么不能因為父母的情況而限制子女的教育？很重要的原因是子女無法選擇出身，不同階層的家庭對子女的教育本身就已經存在差異，如果政府再予以不同的區分，則會強化這種不平等，而這對其子女是非常不公平的。相反，有些國家倒是采取另外的措施來矯正這種出身上的不公平——如備受爭議的美國平權法案。而目前很多城市在居住證上將子女受教育與居住證掛鉤的做法，倒是強化了這種先天不平等，按照上海的辦法，農民工的子女可能永遠無法獲得在上海參加高考的機會，而大學教授的子女就很簡單。在目前各省市高等教育資源不均衡的背景下，這種不公平的格局將會繼續延續。
結語
如果戶籍制度要真改革，那么就要打破地方政府對落戶標準的壟斷，讓一國公民能夠在國內各個城市自由落戶。市場經濟的本質就是要人財物在全國統一大市場內流動，但居住證制度的實施則是進一步分割了這個市場，同時還會導致社會族群的內部紛爭。無論是從經濟意義或者是文化意義，居住證都不是一個好的選項，反而會讓以前的問題越來越嚴重。
本文以《大城市人口管控何去何從》首發于2016年《鳳凰周刊》第36期
中國鄉村發現網轉自：微信號 蔚為大觀
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