摘要:鄉村治理的復雜性造就了基層政府公共政策過程的獨特場域。H縣火化政策執行經歷了政府運動式治理、村民消極軟抵抗到政策隱性終結公開化的變異過程。這一過程演繹著府際關系、政府與社會關系、基層官員與鄉村共同體關系相互影響的復雜場景。政策細化中的鄉村文化融入是基層政府政策執行的必要條件。一旦缺失將引致基層官員的身份困境，成為鄉村治理中政策執行變異的決定因素。協商民主的議事規則有助于通過增進公民參與，將鄉村文化習俗融入政策細化，促成正式制度與非正式規則、習俗的互恰，為鄉村治理中的政策執行奠定基礎。
關鍵詞:基層官員；身份困境；鄉村治理；政策執行變異
鄉村治理是中國國家治理體系中的重要組成部分。政策執行是國家政治意志在鄉村治理中得以實現的關鍵環節。鄉村治理的復雜性造就了基層政府公共政策過程的獨特場域。這一獨特場域是一個由府際關系、政府與社會關系、基層政策與鄉村社會共同體關系等構成的綜合體。其中，兩個不可忽視的群體是基層官員和鄉村中的“能人群體”。徐勇教授對鄉村治理中的能人政治現象進行了研究，揭示了能人權威在鄉村治理中的資源整合和社會動員作用，提出“鄉村治理應由能人治理走向法治治理”的觀點。[I]在此轉向過程中，基層官員和能人群體往往被視為“鄉村精英”籠統看待，而忽視了二者之間的關系。鄉村治理中的基層官員處于中國行政體制的末端，向上承接政府行政體系，向下連接鄉村社會，和鄉村中的能人群體保持聯系。作為“中間人”的基層官員是鄉村治理中政策執行的主體。從鄉村治理中的基層官員群體入手，分析其雙重身份下”中間人”困境，有助于加深理解鄉村治理中的政策執行變異，為中國基層政治、鄉村治理研究提供有益參考。
一、問題的提出
政策執行難和政策失靈（政策失敗）成為中國公共政策研究中的一個熱點。眾多研究關注到政策質量、政策執行者素質、政策執行所需的資源等原因引致的政策失靈或政策執行阻滯。[2]但是，上述研究存在的問題是將政策執行與政策制定相對分離，從相對靜態的政策過程經典模型出發考察政策執行問題，隸屬于第一代政策執行研究的自上而下路徑。[3]第二代政策執行研究路徑試圖突破這一難題，考察諸如街頭官僚、基層政府在政策執行中的權宜調整。[4]筆者將第三代政策執行研究路徑視為前兩代研究路徑的結合，可以概括為政府間關系視角下的政策執行研究路徑。相關的研究包括凋雪光有關中國官僚制與國家治理邏輯的研究，從組織社會學和組織間關系的視角，考察了政府間共謀[5]和政府間談判[6]對政策執行的影響機理，展現了中國公共政策執行場域的復雜性。楊宏山構建起“路徑一激勵”的政策執行研究的分析框架，以住房保障政策為例，從中央政府對地方政府的激勵程度和政策執行路徑的清晰程度兩個維度，概括出政策執行的四種模式：行政性執行、變通性執行、試驗性執行、象征性執行。[7}陳家建重點考察了特定政策在不同時期的執行波動現象，并從政策適用性和政策執行壓力兩個維度進行了分析。[8]
上述研究從不同的側面解釋了政策執行出現的種種問題，但其研究單元主要局限于政府內部。公共政策作為政府對全社會資源和價值做出的權威性配置，[9]在其制定、執行中不可忽視政策相關利益主體，尤其是政策目標群體。自上而下政策執行研究路徑中涉及到政策目標群體的配合問題，但這些分析建立在“政策本身不存在質量問題”的假定之上。基于這一假定，上述研究并未切實考察政策目標群體在政策過程中的真正作用。政府間關系的研究路徑盡管解釋了政策執行阻滯、政策執行難等問題，但其視角仍然限于政府行政體系內部，并未足夠重視政策執行過程中的政府與社會關系。現有研究中關于街頭官僚的研究，揭示了基層政府、基層官員政策執行過程中的自由裁量。但是，這些研究并未厘清一個問題：何種機制影響街頭官僚運用自由裁量權以至于引起政策執行變異。
鄉村治理中作為執行主體的基層官員，以不同的形式和鄉村社會發生關聯，尤其是鄉村社會中的能人群體。如果僅從政府內部的視角考察基層官員在政策執行過程中的角色和行為選擇，很容易陷入到自下而上研究路徑”服務意識薄弱、素質能力欠缺、執行資源不足”的片面歸因。本文擬就這一問題進行探索，將政策執行研究的分析框架拓展至政府與社會關系對鄉村治理中政策執行的影響，重點考察”作為政策執行主體的基層官員，如何與政策目標群體進行互動并對政策執行產生影響”。尤其是當基層官員兼具”政策執行主體”和“間接、潛在的政策目標群體”這一雙重身份時，其身份重疊引起的價值沖突困境，會以何機理對政策執行產生何種影響。
本文的研究主要通過對鄉村治理中火化政策執行過程的個案考察展開。中國鄉村治理中的政策執行過程，全景式的展現了“不同層級政府一基層政府—基層官員一鄉村社會”這些交織在一起的運行場域。上述各主體對推行火化政策持有不同的動機、認知和理解，在不同的階段也表現出對火化政策執行的遵從、抵抗、默許等行為選擇差異。政策執行過程中主體間的互動，體現了鄉村治理中公共政策執行的差異性和復雜性。對此過程的深描，有助于透析中國鄉村治理中政策執行存在的一般性規律，為鄉村治理的“善治”提供理論支持。
二、鄉村治理中政策執行變異研究的分析框架
綜上所述，本文將鄉村治理中的政策過程拓展至政府間關系、政府與社會關系，強調政策細化在鄉村治理政策執行中的重要性；進而將基層官員及其與鄉村社會“能人群體“普通村民的關系，置于鄉村社會文化習俗的非正式權威的分析框架，考察處于政府與鄉村社會邊界的基層官員，受雙重身份困境如何影響政策執行變異。由此形成鄉村治理中政策執行變異分析框架示意圖。
（一）政策細化：府際關系視角下的中國政策執行
基層政府和基層官員是鄉村治理的重要主體，處于中國行政體制中的最末端，是政府間關系視角下處于行政體系末端的基本單元。從政府間關系的視角考察中國政策執行中出現的問題，首要的是厘清中國政策執行的政治情景。孔繁斌、賀東航將其界定為“以黨領政”、黨和國家相互“嵌入”強調了中國共產黨在中國政策過程中的“高位推動”作用，并以此為基礎分析政策的層級性和多屬性特征，提出政策細化、政策再規劃的概念，作為政策執行的中國經驗——兼顧中央統一性和地方多樣性。[10]在此語境下，中央政府主要負責倡導或出臺宏觀指導性政策；地方政府則負責制定符合本地實際的細則指導性政策；基層政府的主要任務是根據地方政府的細則指導性政策，制定更為細化的在本地可執行的政策。因此，政策細化成為考察中國政策過程須加重視的環節。基層官員成為政策細化及政策執行的主要落實方。基層官員指處于基層直接面對政府管理、服務對象的一批官員和公務員。中國行政體系中基層官員主要指城市街道辦事處、社區干部和鄉村治理中的鄉鎮、村一級的干部。西方學術界將這個群體稱之為“街頭官僚”。
鄉村治理主體不僅限于基層政府和基層官員，還包括鄉村治理的參與者，也是鄉村治理中政策執行的目標群體一一村民。村民可以細分為普通村民和特殊村民。特殊村民泛指那些在鄉村社會中能夠發揮資源整合和社會動員的群體。這個群體包括以宗族組織、農業合作社老人會、村廟理事會等為載體的能人群體或鄉村精英，是鄉村社會運行中重要權威，是政府與社會關系視角下考察政策執行的重要主體。[II]這類特殊村民大多與基層官員以血緣、同鄉、同學的形式保持連結。這兩類村民往往表現為一定程度的身份重疊，對其他普通村民的行為選擇具有重要影響，是考察鄉村治理中政策執行的重要主體。上述三組關系分別對應于政府間關系、政府與社會關系和社會自治組織中的主體間關系。
（二）基層官員的身份困境：鄉村治理中政策執行變異的關鍵
既有關于基層官員的研究主要集中于西方語境下街頭官僚政策執行中的自由裁量權；[12]韓志明的研究考察了街頭官僚的工作界面，并分為窗口界面、街頭界面和社區界面三個類型。[13]鄉村治理中的基層官員主要隸屬于社區界面。基層官員的工作職責和職務行為代表著國家權力在鄉村的行使。如前所述，基層官員絕大多數屬于本土成長、提拔，往往居住于鄉鎮政府或者村中，在本地擁有盤根錯節的親戚朋友、老師同學等社會關系。基層官員及其親戚朋友等特殊村民，可以說是嫁接鄉村社會非正式權力下自組織治理和基層政府正式權力施治的中介。這些特殊村民通過村民自治組織和連帶團體的組織載體，運用鄉村社會獨特的傳播渠道和傳播形式，對普通村民對政策的認知、理解和支持產生重要影響。比如蔡曉莉研究中的連帶團體發揮出來的非正式問責功能。[14]
從這個意義上考察，基層官員實質上承擔了公共政策在鄉村執行的政策動員功能，其行為選擇的關鍵在于其獲得的利益和聲望。如果政策執行會給其本人或親屬帶來實際的利益或聲望，其往往選擇支持的政策動員行為；相反則會選擇消極軟抵抗的政策動員行為。問題來自于：基層官員既面臨自上而下的行政壓力，又面臨自下而上的“鄉村壓力”，兩股壓力的相互沖突是導致基層官員身份困境的關鍵。如圖1所示，本文將基層官員的雙重身份及其所處的基層政府與鄉村社會的交界視為政策變異的邊界。這一邊界的臨界值即為上述的實際利益和權威聲望是否符合其預期。
（三）身份困境的根源：政策細化中鄉村文化的缺失
鄉村治理中的政策執行需要政策細化中融入這些因素。來自上級政府的宏觀性指導政策往往提出“結合本地實際，出臺可行性的細則”。“本地實際“包含的內容非常豐富，并表現出中國鄉村社會政治、經濟、文化、自然地理資源等方面的差異性，這些差異中最重要的部分就是鄉村文化。鄉村習俗承擔著維持鄉村社會運行秩序的功能。帕特南有關社會資本與民主制度運行績效的研究，從人類學的視角考察了鄉村文化習俗及其社會資本的政治功能。[15]這一研究視角與諾斯的制度經濟學、奧斯特羅姆的社會自組織和奧爾森的集體行動的邏輯等研究一起，開拓出“正式制度與非正式制度的關系”這一富有吸引力的理論疆域。蔡曉莉[16]、姚洋、徐紩青[17]有關農村公共品供給的研究分別考察了非正式制度的問責、資源整合功能。吳軍民通過對江西農村低保的實證研究，考察了地方性知識與規則內容彈性和形式內容彈性的關系。[18]謝慶奎等則重點分析了非正式約束下的政策參與研究，強調地方性知識對特定區域公眾政策參與模式的影響，并對參與模式的不同進行分類。[19]由此可見，鄉村文化習俗是鄉村治理中政策執行不可回避的因素。
鄉村治理中的政策執行，需要以融入鄉村文化的政策細化為前提。而現實執行中的政策往往未經細化，便以運動式治理的模式依靠行政權威和指令指標化的向下傳遞，使得基層官員既面臨嚴格執行上級政策的行政壓力，否則就會在運動式治理中因執行不力而遭到免職、降級、處分，或者落下“執行不力”的形象退出晉升序列；又要面臨來自政策執行對象存在的鄉村社會共同體的文化習俗壓力，否則就會在鄉村社會的社會關系網絡中遭到鄉親甚至是父母、兄弟的指責、嘲笑。當面臨鄉村社會的”項目下鄉”類的政策優惠時，鄉村社會共同體給予基層官員的壓力是必須將這些項目優惠拿到本村；而面臨鄉村社會移風易俗、改革陋習、繳納稅費等有關鄉村社會慣習改變的政策執行時，鄉村社會共同體需要基層官員對其違規甚至違法行為提供庇護，否則就會被視為“忘本”而遭到指責。
綜上所述，鄉村治理中政策執行面臨著政府自上而下正式權威與鄉村社會自治非正式權威的相互磨合、沖突的互動。基層官員處于互動的邊界，在特定政策領域可能引致的雙重身份困境是影響鄉村社會治理中政策變異的關鍵變量。
三、政策回流的發生：L村火化政策執行變異的過程分析
（一）研究方法
本文以殯葬制度改革中的“火化政策執行”為研究對象，考察一個村落火化政策執行的變異過程，試圖從中窺見鄉村治理中政策執行困境的一般規律。本文主要采用基于田野調查的單案例研究方法。以質性研究方法為指導的個案研究面臨著代表性的困境。針對這一現象，賀雪峰曾強調“通過考察自上而下政策在村莊實踐的過程、機制和后果的村治模式，不僅可以解決個案調查的目的問題，使以村莊為基礎的個案研究有益于中國農村的現代化建設實踐，而且可以找到個案研究與理解中國社會的中介”。[20]在中國情景下開展個案式的調查研究，盡管面臨著“于村于面”的鄉村特質差異，但是共性在于中國政策執行情景、政策執行的激勵機制的趨同性。因此，本文的研究擬從自上而下的政策執行壓力的共性入手，尋找鄉村治理中政策執行變異的鄉土決定因素，并從這一決定因素中抽象出一般的特征，解釋更大范圍的鄉村治理政策執行變異。
（二）個案選擇
本文選擇的個案村莊是位于豫北H縣L鎮的L村。L村位于豫北平原河南省H縣東北部，距縣城20公里，土地面積約1平方公里，共223戶約1900人。村中主要姓氏從東向西聚集式居住著王姓、張姓、段姓、韓姓、呂姓和李姓幾個姓氏。L村民間信仰的習俗風氣較盛，并和廣大農村的千萬個村落一樣，歷代信守著
“入土為安”的殯葬習俗。因此，L村的村民對H縣推行火化政策的抵觸心理不言而喻。2004年以來，L村所在的H縣開始推行以火化政策為主導的殯葬制度改革，起初以運動式治理推行；之后引起村民的消極軟抵抗，“偷埋”的策略逐漸形成，H縣火化政策處于隱性終結狀態；2012年，河南省周口市以平墳為主導的殯葬制度改革遭遇社會各界質疑，成為H縣火化政策執行回流的機會窗口。
本文將此過程界定為“政策回流”，指特定政策在未實現政策目標且沒有經過政策終結程序而呈現出的政策隱形終結現象。與“政策執行阻滯”不同，政策回流過程的初期往往以運動式治理開場，并不存在執行阻滯現象；中期表現為政策執行者和政策執行對象間的信念聯盟形成及其對政策執行對象“消極軟抵抗”的默許和隱性支持，同樣區別于政策執行阻滯中強調的執行對象的不配合、執行資源不足或利益糾葛的存在；后期表現為默許持續下政策回流機會窗口打開下的政策隱形終結的快速公開化。作為個案的L村較好地展示了鄉村治理中火化政策執行變異過程，為理解這一過程中政府與社會關系、基層官員的身份困境提供難得的分析素材。
（三）L村火化政策執行變異的過程分析
1.火化政策的運動式執行與政策細化不足
迫于上級政府逐級傳遞過來的壓力，運動式政策執行成為中國國家治理諸領域的典型治理模式。這一治理模式相伴生于中國的壓力型體制[21]和中國典型的“官員型政策企業家”[22]現象。經由地方政府主官的政策倡導，基層政府往往選擇運動式治理予以應對。這一選擇可能是基層官員應對上級壓力的權宜之計；也可能是基層政府為了緊跟上級倡導、身先士卒，以引起上級決策者的關注和首肯。前者的邏輯是積極應對保證不出事；后者的邏輯是積極應對彰顯政績。消極應對、拖延和抵抗是政策執行阻滯研究中的主要表現形式和原因；運動式治理則是政策執行變異的起點，尤其是基層政府“心知肚明”而無法推動，但又不得不推動的政策領域。
L村的火化政策執行就屬于這樣的領域。1997年國務院頒布《殯葬管理條例》。1999年，河南省據此出臺《河南省殯葬管理辦法》。這些規定主要以劃定火葬區和土葬區的方式推進火葬政策。文件將火葬區劃定為“市轄區縣級市建有火葬場的縣和省人民政府劃定實行火葬的縣和未建火葬場的縣人民政府所在地的鎮”。這一模式符合管理辦法中提到的“有步驟的推進火葬”的政策精神。2004年通過招商引資的模式建成殯儀館后，H縣開始推行火化政策。H縣政府印發關于《黨員干部帶頭落實執行火化管理辦法》的通知，并且將火葬區的范圍設定為全縣范圍。作為牽頭組織單位的H縣民政局，要求各鄉鎮抽調人力進行火葬政策的宣傳、動員和監督檢查工作，實行火葬舉報政策，對于未火化者埋葬者要求強制火化并處罰金2000元，其中1000元作為舉報者的獎勵。
H縣的火化政策執行呈現出典型的運動式治理模式。推行初期的確取得了一定的成效。但是，這一政策執行潛伏著逐漸發生變化的墊動。按照管理辦法要求：＂火化后的骨灰禁止二次裝棺土葬”。但在現實執行中，本來就對此政策有抵觸的老百姓，并未理會這一明令禁止的要求。政策執行者也并未對此進行監督檢查。H縣并未對火化后骨灰如何安放及公墓的興建做出規劃。縣政府招商引資而來的殯儀館和火葬場，更多的追求如何收回投資成本，最終將火化政策執行的目標鎖定在火化率，以至千后期出現了“不同價位火化服務”和“以罰代火”的亂象。[23]
由此可見，H縣以運動式治理的模式推行火化政策，并未結合本地實際進行政策細化，缺乏對火化政策執行相配套的公墓規劃建設、土葬習俗的革新、強制執行風險的政策設計和預案應對。提高火化率的指標要求，更是讓村民產生對招商引資中政商關系的遐想。這一過程可以概括為：l.從動議到推行，未經過充分論證迅速發文進行政策執行階段；2.靠內部紀律高壓要求黨員干部、公職人員帶頭執行；3.加強監督檢查，鼓勵民間舉報；4.配套政策難以跟進協同，有損政策權威，失去應有約束力。
2.遺愿與政策的雙重壓力：基層官員身份困境下的策略選擇
傳統土葬的文化習俗的確存在非理性的因素，但其影響力的持久性和深人性，無法用理性的規范約束和改造。相反，社會自組織下的適應性反改造正在進行之中。“先火化再土葬”的殯葬模式，從成本算計的角度，明顯不符合村民的最優選擇。整個喪葬的費用大大提高，還要經受從村莊到殯儀館的奔波之苦。在此情境下，村民中與基層官員保持關聯的呂某、韓某、段某在村中不同場合表示出“這有啥意思，凈是給火葬場送錢呢！咱們一個村說好，誰也不準舉報”。這一倡議并未得到所有村民的響應。因為對于普通村民而言，對抗鄉鎮政府政策的違規成本，他們承擔不起。而積極響應的是那些在外經商、為官等鄉村中的能人群體。這個群體中的大部分村民屬于本文強調的基層官員及其家屬們，也就是圖1中標示的“特殊村民”。
這個群體的倡導和議論僅僅是發發牢騷而已。直到段某的母親病危，L村的火化政策執行出現了轉機。段某的兒子在L鎮水利所工作，弟弟在鎮糧管所工作。父親早逝的段某兄弟四人由母親拉扯大。因此，段某對母親一直非常孝順。段某母親的遺愿就是“堅決不火化，要留全尸與丈夫合葬”。這一訴求幾乎代表了當地老人，尤其是夫妻一方已經去世的老人對火化政策的態度。訴求的背后是“入土為安”殯葬習俗對該區域老人的深遠影響。段某在母親病危期間，召集各大家族開會。段某明確表示遵從母親愿望不火化，哪怕作為基層官員的兒子、弟弟丟了工作。段某聲明自己的立場”丟工作都不怕，誰舉報我也有辦法知道，我跟他沒完”。這種帶有威脅味道的聲明顯然是強調其決心，并獲得呂某的支持。呂某的家庭情況和段某相似，同樣面臨著父母高齡多病的潛在壓力，并且有子女擔任基層官員。自此，“偷埋”的默契達成。去世者的家人選擇凌晨2-3點偷埋，僅僅直系親屬參與埋葬，甚至鞭炮都不放，＂哭喪”的習俗也都統統省去。L村的偷埋策略迅速在整個鄉鎮擴散，但并未引起鄉鎮政府制止和處罰。
在此過程中，作為火化政策執行主體的鄉鎮政府及基層官員們的策略選擇是默許，也可以說是隱性支持。因為基層官員們既面臨著家庭老人去世的遺愿壓力，又承受著火化政策執行自上而下的目標考核壓力。這一雙重壓力表現出基層官員處于政府與社會邊界的雙重身份困境，尤其是在殯葬改革這一文化習俗根深蒂固的社會時空。一方面是“遺愿”作為文化習俗對基層官員群體的約束力同樣存在，而不限于對普遍認為
“迷信”的老百姓；另一方面基層官員的身份困境表現在雙重壓力之間的力量對比已經發生了些許變化。之前殯葬改革運動式治理模式的高壓態勢逐漸褪去，上級政府的注意力已經轉移到其他政策的運動式治理中。
3.政策回流的“拐點”：周口平墳事件作為機會窗口
L村及周邊村莊的“偷埋不舉報”策略已經成為公開的秘密，基層官員、特殊村民和普通村民維持著火化政策執行與“偷埋不舉報”策略之間的平衡。可以說，H縣的火化政策已經基本上處千隱性政策終結狀態。直到2011年底，河南省周口市推行以平墳為主導的殯葬制度改革。但是，與火化政策不同的是，強制平墳引發的“掘人墳墓”行為在部分地區引發村民的直接抵抗，甚至產生了小規模的群體沖突，并在全國范圍引起熱議。周口市政府承受著來自民俗專家、網絡意見領袖、政協委員等社會各界的輿論壓力。
在輿論的風口浪尖，民政部和河南省民政廳做出”并未強制性要求平墳，但要循序漸進推進殯葬改革”的回應。“不能強制推行”的信號被隱性終結狀態的民眾迅速捕捉到。部分將傳統喪葬習俗視為非物質文化遺產的學者通過媒體發聲，進一步強化了民眾恢復土葬習俗的信心。這些事件綜合起來，構成H縣火化政策回流的“拐點“打開了H縣火化政策由隱性終結狀態轉為公開化的機會窗口。H縣應對火化政策的“偷埋＂轉向公開化，傳統土葬的習俗逐漸恢復，一些承辦傳統喪葬儀式的行業也復蘇起來。
四、政策細化中的協商議事：地方性知識融入的可能性
本文將政策細化界定為：基層政府在上級政府政策框架內結合本地實際情況進行的政策設計。L鎮火化政策執行采取運動式的政策執行推進實施，源于縣級政府慣習式的行政主導治理模式。鄉村社會存在的文化、民間習俗、村規民約等非正式規則屬于地方性知識的范疇。鄉村治理中的政策執行需要政策細化通過協商議事的方式將地方性知識融入其中。而行政指令下的運動式治理模式使得基層政府往往沒有政策細化意識，更不會在政策細化中考慮地方性知識的融入。由此引致基層官員的身份困境，決定了鄉村治理中政策執行的走向。從這個意義上，如何將地方性知識融入政策細化就成了達成鄉村治理善治的關鍵。
事實上，鄉村治理的社會自組織存在著多種形式的協商議事案例，不管是圍繞集體產權土地使用權在村、隊組內的調整（俗稱“動地”)還是圍繞村中小學修建道路硬化、村廟重建等鄉村公共事務。鄉村社會積累了豐富的協商議事經驗。作為火化政策細化的主體，H縣政府并未就火化政策執行進行充分的調研、論證、召開座談會、聽證會。大多數縣級政府的公共政策能力處于較為薄弱的狀態。從上級政府獲取會議精神接收文件后的政策細化或者沿襲舊習慣的思維定式或者從其他地區搜集類似政策進行模仿、復制，較少會按照規范的政策過程一般程序進行政策細化設計。
筆者在調研中獲取到很多村民對火化政策的看法。這些看法和建議中并不全是批評和坻毀，還存在著相當數量的建設性建議，為火化政策的細化和更進一步的執行提供了很好的思路。比如“公墓＋祠堂”的模式、村民們對墳頭大小的妥協、對抵制大操大辦的共識。即便是批評坻毀者，經歷過協商議事的過程，也會對建設性意見表現出不同程度的認同改變。一個村民的話語中就表露出這種傾向：“早點這么搞，也不會是現在這個樣”。因此，如果H縣火化政策細化過程中，能夠通過協商議事、座談會、聽證會等程序和方式，將村民對火化政策的意見和建議整合進來，形成細化后的政策執行文本，將大大降低政策執行的難度，也不至于出現“政策回流”這樣的政策執行變異現象。政策細化中地方性知識融入，本質上是政策設計中理性因素和地方性知識中非理性因素的互嵌磨合。而互嵌和磨合關鍵又是協商議事規則的形成及協商中的共識達成。
協商議事的前提是共識的形成。在政策制定者和政策細化者的理性觀念里，“入土為安”等鄉村社會中的民間信仰習俗屬于封建迷信的非理性行為。這種觀念上的互斥直接影響了共識的形成及政策細化中融入鄉村文化的可能性。如何看待政策過程中政府行為、鄉村共同體行為中的理性和非理性的關系至關重要。厘清二者的關系需要以現實約束的實際情況為前提。而這個現實情況就是“鄉村文化給予基層官員的非正式壓力大于來自政府行政體制內的正式壓力”。之所以出現這種局面，關鍵原因是火化政策執行中的政策細化對鄉村社會文化的漠視。理性選擇制度主義往往將行動者的理性算計作為其行為選擇的關鍵變量。[24]現實中的行動者對“理性和非理性的關系”的界定，遠遠沒有理論中那么涇渭分明，并在特定的區域和特定的群體中有著不同的算計公式和權重設置。即便按照理性選擇理論，村民選擇文化習俗導向下的消極軟抵抗一偷埋土葬，本身也是理性計算的結果（喪葬成本的考量）。D某”以孝為名”的博弈策略，盡管屬于非理性的選擇，并且其選擇難以用金錢、數字衡量其決策的收益值，但這一選擇明顯使之處于占優狀態，對于其自身同樣是理性的。
“合乎情理”這一中國典型的表達中，反映出中國人傳承下來對“情和理”的優先排序。如同信奉科學精神的人對理性的遵從是其合乎理性的選擇一樣，鄉村文化習俗中的非理性因素對信奉于此的村民來說是合乎理性的選擇。將這一關系拓展至非正式制度和正式制度的關系，同樣可以從中窺見現代社會諸領域理論中遍布的二元對立關系。而這些看似對立的關系在社會現實運行中實際上表現為制衡、互補而并非對立的關系。政策的理性設計和細化應從心態上逐漸扭轉對鄉村文化的“非理性”判斷的歸因謬誤，建立起哈貝馬斯強調的“溝通理性"[25]及其相附帶的“換位思考”的心智模式。基層官員的雙重身份的優勢在于其作為溝通中介的可能性和換位思考的便捷性。因此，政策設計如何通過基層官員的參與，緩解其雙重身份壓力沖突，是政策細化的重點。
五、結語
本文結合L村火化政策執行異化過程，從政府與社會的關系，尤其是處于政府與社會交界處的基層官員群體進行分析，將政策細化不足引起的基層官員身份困境視為政策執行變異的決定因素。類似本文鄉村治理中的政策執行變異案例比比皆是，缺乏長遠、細致的政策設計、給基層官員默許、隱性支持下的政策變異留出了空間。本文關注基層官員的身份困境，無意對基層官員的默許、隱性支持行為做出違規、違法的判斷，而是試圖從政府與社會關系的視角，構建政策執行變異的分析框架。處于政府與社會邊界的基層官員，既可能存在身份困境問題，也可能成為有效對接政府正式制度權威和社會非正式規則權威的中介。在鄉村治理中的政策體系中，政府需要建立起各方訴求信息的輸入、反饋、回應和落實機制，尤其應該側重于建立前置的議程設置機制和公共協商機制，通過協商將鄉村文化、民情民意等納入到政策細化中，降低政策執行變異的概率。
如果將研究的視角拓展至城市的社區管理，街道辦事處、社區居委會的基層官員是否同樣存在身份困境，并影響著社區管理中政策執行的走向？與鄉村治理中的非正式制度、民間權威、文化習俗不同，城市社區治理中較多的表現出對正式制度、法律權威的遵從。但其共性之處在于城市社區共同體中的非正式的力量也會影響著社區治理中的政策執行。盡管中國的社區自治，在《物業管理條例》和《物權法》的法律權威規范、引導下，意欲通過業主大會、業主委員會的治理結構，實現社區的規范、有效自治。但屢見不鮮的城市社區沖突已經引起學術界和實踐界的重視。[26]在這些社區公共沖突過程中，以不同形式結成的連帶共同體發揮著不可忽視的作用。比如地緣關系形成的同鄉會，[27]以特定行業從業者形成的“準工人協會”，以網絡為平臺的“結盟策略”[28]等。
上述連帶共同體內既包含一定的社區基層官員，也因上述關系網絡與基層官員保持各種聯系；同時又嵌入在社區單元之中，相對于普通業主具有較強的關聯、影響基層官員的資源動員能力。這些聯系使得處于政府與社會邊界地帶的基層官員同樣可能陷入身份困境之中。如何破解城市社區治理中政策執行可能出現的變異，從基層官員這一邊界群體入手，尋求城市社區治理中利益沖突困境的化解之道，同樣具有重要的理論和現實意義。限于篇幅，留待和學界同行一起探索。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《中國行政管理》
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