從經驗的角度來講，湖南落實2017年中央一號文件即《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，要解決好以下幾個問題：
全面把握2017年中央一號文件的重大戰略意義和現實指導意義，消除通常心態
2004年以來，年年中央一號文件都是關于農業農村工作，但其內容，大都每年突出一個主要方面。比如，2004年是促進農民增加收入，2005年是提高農業綜合生產能力，2006年和2007年是推進新農村建設，2008年是加強農業基礎建設，2009年是促進農業穩定發展，2010年是加大統籌城鄉發展力度，2011年是加快水利改革發展，2012年是加快推進農業科技創新，2013年是加快發展現代農業，2014年是全面深化農村改革，2015年是加大改革創新力度，2016年是加快農業現代化實現全面小康目標。
2017年中央一號文件的主題是《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，雖然文字比歷年簡要，但內容包括前言和六個方面、三十三件大事，可謂整個農業農村工作已縱到底、橫到邊，無所不包。其核心思想集中體現在文件前言的四個自然段，包括對農業農村形勢的研判、基本政策體系的設計以及本年度的工作指導思想，整個文件，都不是原有政策體系和運行機制的修修補補，也不是個別項目的增減，而是基于新時期的起點，對中國農業農村的大時段的、全面的、全新的成套政策和運行機制的部署，其亮點突出在三個方面：
第一，首次明確地提出新時期“農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側”。而此前中央關于農業農村工作的數十個年度文件和幾次中央全會的決定，則不盡相同。其中，《關于做好1999年農業和農村工作的意見》最早提出：“經過20年的改革和發展,我國農業和農村經濟正在發生著新的階段性變化。主要農產品已由長期短缺變成總量大體平衡、豐年有余。溫飽問題解決后,人們對糧食等基本農產品的直接消費趨于下降,對動物性食品、加工性食品的需求逐步增加,對農產品的質量提出了更高的要求,農業的發展不僅受到資源的約束,還越來越受到需求的約束”，并于2000年“大規模開展退耕還林”。除此之外，文件都基本上定調于“農產品供給不足”，“糧食生產出現徘徊，棉花供需缺口較大”，“主要農產品尤其是糧食供求平衡偏緊的狀況在短期內不可能完全改變”，“還有幾千萬人沒有解決溫飽”，“糧食增產的長效機制并沒有建立”，要求切實抓好“米袋子”和“菜籃子”。2017年中央一號文件對農業的主要矛盾和矛盾的主要方面作出新的研判，這不但符合中國改革開放后農業發展的實際，也符合世界現代農業的發展邏輯，其重大意義，值得在理論和實踐上更深入地闡發。
第二，在科學研判上述農業形勢的基礎上，拿出了全新的政策體系。這就是：“推進農業供給側結構性改革，要在確保國家糧食安全的基礎上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變”。其中的每一句話都體現出全新的政策部署。
第三，在政府與市場的關系上，進一步明確了政府的地位。政府與市場的關系，歷來是經濟發展的基本矛盾運動，為人們所特別關注。2017年一號文件要求政府必須直面困難、挑戰、陣痛和風險。這既是現代農業發展的經驗和趨勢，更是中國農業農村發展的迫切需要。從中國農業農村實際的來講，推動上述全新政策體系的運行，關鍵在各級黨委和政府，而不是原有意義上的千家萬戶小土地經營者、千家萬戶開鋪坐店的小商小販以及千家萬戶城鄉農產品消費者。但政府又不能回到歷史上“統購統銷”的計劃經濟上去，而是要通過培育新的經營主體來實現農業發展。如此，所謂“供給側改革”，實質就是政府改革，政府改革就是政府要在政策制定、工作部署、財力投放、干部配備等各個方面承擔起主體責任。所謂“結構性改革”，也不只是農業品種、區域布局等單方面的改革，而是一個全方位的改革，包括主體結構、組織結構、所有制結構、資本結構、產品結構、規模結構、地區結構等一系列重大改革。所以，把“供給側”和“結構性”都置于“改革”的旗幟下，表明了二者之間內在邏輯的一致性。
因此，各級地方黨委和政府特別是縣市區黨委和政府，不能抱著“文件年年發、老是學術腔”的無所謂心態而漠然置之，而是要牢固地樹立向中央看齊的意識，站在中國和世界農業發展的顛峰，全面領會、認真落實，務求成功。
要對“湖廣熟，天下足”的古諺有一份新的清醒，變湖南農產品超級品牌的壓力為動力
與多數省區比較，湖南深入推進農業供給側結構性改革的困難、挑戰、陣痛、風險都要多、都要大，各級黨委和政府更要具有直面困難、挑戰、陣痛、風險的勇氣和科學開拓的創新精神。
“湖廣熟，天下足”這句源于《古謠諺·湖廣諺》的諺語，本意是“言土地廣沃，而長江轉輸便易，非他省比”，全國四大米市之一的“長沙米市”也隨之而來。到了近現代，這一古諺有了多種含義。或成為湖南糧食大省地位的一個注腳，或引伸為湖南人的一種驕傲，以至于使人們忘記了明清時期“湖廣熟，天下足”是怎樣付出了至今讓人扼腕嘆息的代價。這集中表現為失去了汪洋浩渺的“八百里洞庭”，湖泊被農田建筑所取代。1932年編撰的《湖南地理志》就寫到：“湖身漸淤漸狹，田垸更推更廣。昔之渺渺洞庭，今以南阡北陌，一望皆田”，雖曾被元朝認為圍湖造田是“射小利，害大謀，急近功，遺遠慮”，首開退田還湖之舉，然而有名無實。到了明清時期，“湖廣熟，天下足”的諺語最終取代了宋代的“蘇常熟，天下足”的歷史。于是，一系列的變故發生了：湖南每年通過大運河向北京的帝國朝廷貢獻四百萬石漕米，那怕是一些山丘區，也難逃漕米之苦，直至養不活自已而流民遍布；官僚富豪“侵占湖沼淤地，筑堤圍田，廣裹千里”，盡取民財。曾國藩的女婿聶緝槼（1853—1911)于1904年僅以三千余緡（1緡＝1000文）的墾照費，在洞庭湖南洲一帶領治和收買淤田5萬余畝，東西長16華里，南北寬10華里，東濱大通湖，經營所得的收益為恒豐在上海擴建新廠和投資其他產業提供了支持；各地官僚政府乘機增加農稅；江浙一帶，則仰賴湖廣的米糧供應，擴種收益更高的經濟作物，大力發展《江村經濟》，而賤賣米糧的湖南人有的只是一代又一代的面朝黃土背朝天，“不懂經濟”一直成為籠罩在湖南人頭上的陰影。
新中國的前30年，湖南人依靠勤苦，所產的糧豬為國家作出過極大的貢獻，也讓湖南人一度光彩不過。但改革開放以后，湖南的農業越來越讓人困惑不解。全面推行農田家庭承包制之初，充足的農村勞動力借助工業化和“雜交水稻之父”袁隆平的世界超級水稻品牌，稻作農業走向了中國傳統農業的巔峰、世界的高峰。但也幾乎同時,“賣糧難”、“賣豬難”等“賣難”成為懸在湖南農民頭上的“達摩克利斯之劍”。1990年代初廣東米店用“今日不賣湖南米”的廣告語吸引顧客，一車湖南活豬換不回廣東的一車水（飲料），使得大量在廣東打工的湖南人羞愧難言，湖南的一些傳統農業縣市區的黨政領導外出招商引資介紹縣市區情況時，更羞于談及農業。隨之而來的更有湖南農村“農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化”，兼業化、老齡化的農民唯一能貢獻的是繼續生產著高倉滿儲、銷路不暢的稻谷。問題更在于一些縣市區為了那一點點雙季稻的補貼和“農業大縣”的名聲，不惜用更多的代價追求著產量的增長。在湖南的三農學界曾流行著這么一個真實的故事：有一個農區的鄉政府，為了完成上級下達的雙季水稻生產任務，由鄉干部帶著機械，幫助農民栽種上早稻，但鄉干部打道回府以后，農民仍然毀掉已移栽好的早稻，種上一季稻，問其何故如此不盡人情？答曰：到了收割早稻、移栽晚稻的高溫季節，我們這些老骨頭奈不何啊，還不如種一季稻劃算，這是一方面。另一方面，則是省外直至國外的農產品包括各種優質大米、豬肉等，長驅直入，不但進入城鎮的餐桌，也進入農村的餐桌，甚或有農戶賣出高產低價的自產稻谷，而到超市購買高價大米招待回鄉過年過節的親友，大品牌與低效益讓湖南農民一再困惑不解，昔日的“湖廣熟，天下足”所“熟”的天下何在，所“足”的天下又何在?
細想起來，湖南農業這種變局的成因，并非簡單的一言數語所能及其，它是湖南省省情、人均農田、地形地貌、土壤條件、氣候特征、水利條件、歷史習慣、經營方式、市場環境、領導決策方式等等一系列非一朝一夕可以改變的因素綜合所致。湖南人們不會忘記，當“湖廣熟，天下足”的古諺早已不再之時，湖南上下卻不惜拿出財力直至“官帽”，全力開發丘崗地，希圖再造一個湖南，其超常之舉為生態學界所驚詫，更讓湖南農村自然生態再次受到嚴重破壞，至今仍諱莫如深，為其思想慣性所累。此前幾年，農業經營方式變革，湖南縣鄉一級黨委和政府不可謂不努力，但拼湊合作社、家庭農場在所難免，走不出屢敗屢戰的困境。筆者在哈爾濱農村了解到，不少的縣，人均黑土地論坰（公頃）計算，一個四五口之家，均包得來的農田上百畝，全家進城務工后，農田補貼和流轉收入數萬元；而湖南的人均農田，不說論公頃計算，論畝計算的資格都不夠，往往只能論分、論厘計算，地制不進步，何來那么多的農田來搞成十、成百、成千畝的家庭農場？
沒有危機就沒有政策調整，就沒有改革。原有意義上的“湖廣熟、天下足”已不能再演繹下去了，必須有一個新的起點。這個新的起點就是要把湖南的主要農產品調整為基本滿足全省城鄉日常需求和進出省總量與價值基本平衡的目標上來。為此，就要處置好雜交稻等“大品牌、低收益”的問題。
農業種子是農產品之母。又由于農業的生產特點是生物生產和經濟再生產的有機結合，首先是生物生產，其品種很難象工業和服務業品種那樣，日夜不停地生產出來，以內陸淡水魚為例，不知多少年來，也僅僅只是多了一個工程鯽而已。因此，對于農業品種的研究和應用，似應實行“科研無止境，應用有選擇”，對于科研人員在農業種子方面的科研成果，要高度重視，全力支持，及時鑒定，加大獎勵，存入國家種子庫；而在大面積推廣上，則要從實際出發，從配套技術和產業鏈拓展的能力及其當期效益出發。事實上，湖南的種業早已先知先覺。據新華社長沙2月19日電（記者周勉），針對“消費者吃不到好米，農民賣不出好價”的頑疾，種業強省的湖南種企已提前將目標轉向對高品質、好口感的追求上，正在通過做優一粒種子，開啟糧食生產向優質高效轉變的供給側改革之路。2015年，在眾多育種專家和種子企業的共同努力下，湖南省農委推出了“桃優香占”“G兩優1號”等5個優質雜交稻品種。2016年，作為我國種業龍頭的隆平高科推出的“隆兩優”“晶兩優”兩個系列共計16個優質品種通過國家審定，其中達到國標二級的6個，國標三級的10個。隆平高科從2011年到2016年已累計投入超過7億元用于優質稻品種研發。不僅在國內外建立了10個水稻育種站，還在全國設立了189個品種測試點。湖南省還將實施“品種退出機制”。農區縣一級的黨委和政府，在指導農業發展中，要高度重視這些信息，義無反顧地跟著新種子、新技術，走出農業發展新天地。
要把跟進創新和自我創新結合起來，堅定不移跟著頂層設計走
“頂層設計”的意義，非一言所能及。從農業農村這一點上看，跟著頂層設計走是農業農村發展的特點決定的。首先是現代農業區別于傳統農業的一個顯著標志。傳統農業時代，技術千年不變，勞力是第一生產力，人們自給自足，只要人人有一塊農田，就太平盛世了。而商品農業、市場農業、現代農業，遠不是傳統農業那么簡單。從農業在各個產業中的特點看，農業始終處于弱質產業的地位，需更高層的持續扶持。國內農產品市場成為統一的市場，誰能掌控這個統一的市場，當然只有頂層。各種農業生產經營要素，除了農業用地和勞力，其他如資金、科技等都在層級間從上到下呈現，沒有頂層的支持，難有成效。從田間到餐桌的各個環節，往往超越行政區劃，需要頂層的有效協調。所以，農業農村工作，一定要跟著頂層設計走。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確規定“要建立省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制”。其實，這種領導體制和工作機制，并非農村集體產權制度改革的特例，而是“頂層設計”的深刻內涵。
2017年中央一號文件都是創新的成果，文件中開列的33件大事，構成了一個農業農村橫到邊、縱到底的全景圖。小小的“雜糧雜豆”，“曬場、烘干、機具庫棚、有機肥料積造”等配套都納入了高標準農田建設范圍。如此，不跟著頂層設計走，還能跟著誰走？從這個意義上講，跟進就是創新，而且是關鍵性的創新。農業農村工作跟著頂層設計走，就是要跟著一號文件的核心思想和所開列的33件大事走，也就是跟著資源走，跟著財力走，跟著科技走，跟著市場走，跟著成功的實踐走。從政治意義上講，跟著頂層設計走，也就是維護了中央的權威。
創新的另一層含義就是“自我創新”。“跟進創新”和“自我創新”是創新的兩個方面，缺一不可。“自我創新”就是抓住地方有創新空間的項目，全力加以突破，取得經驗，為頂層不斷完善設計提供可復制的范本。事實上，設計雖然是在頂層組裝配套的，但卻是以全國各個層次的創新為基礎的。頂層設計仍然離不開群眾創造、領導總結、群眾再創造、領導再總結、不斷完善、不斷提高的根本工作路線。越是終端的創造越可能是最基本的關鍵的創造。就湖南農業農村的實踐來講，農業用地制度的深化、縣一級項目整合、共享基礎設施建設等方面的創新，都具有一通百通的重要意義，應加快推進。
比如，深化農用地管理體制改革。在新中國的歷史上，已先后進行過三次農村土地改革，第一次是1950年前后的均分農村土地，第二次是1950年代中期的高級合作社期間實行農村土地公有制，第三次是1980年代初農村土地家庭承包，所用的時間都不長，時間長者幾個月，少者幾個晚上。為何在農民就業門路寬廣、農業占農戶收入的比重越來越少的背景下，這第四次農村土地產權改革的處境艱難無比，這很值得思考。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》把農村集體土地分為經營性建設用地、宅基地、農業用地和自然生態用地四大類，按理，農業用地的改革應優先深入，但現實恰恰是這一塊的操作辦法還沒有破題，其中的困境，據說是“成員身份”難以確定。“成員身份”都沒能確定，又何來確權到戶和產權發證？2017年中央一號文件發出之前，中共中央國務院已專題發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》共十九條，并正在“抓緊修改農村土地承包方面的法律”。湖南似應抓住這個機會，發揚敢為人先的精神，加快試點，取得突破。
湖南三面環山，山丘區面積占93.3%，湖區面積占6.7%，大體是“七山一水二分田”，目前的農田正處于“三少一多”的狀況，即人均耕地少，土地集體單位的規模少（每個土地集體單位即原有的生產隊的人口和農田畝數都不過百），農田收益少，遠距離進城就業人口多，處于農田“承包有權，所得無益”的兩難之地。這些，成為湖南農田管理體制深化改革的優先條件，如能抓住機會，真心實意，加快改革，必有成效。農業用地改革的深入，其他方面的改革如規模經營等難題也將迎刃而解。
要把落實2017年中央一號文件與實施《湖南省十三五農業現代化發展規劃》結合起來，搞好上下前后項目的梳理、整合與對接，保持改革和發展的連續性
農業農村的發展是一個過程，前一發展階段是后一發展階段的基礎，后一發展階段是前一發展階段的飛躍。《湖南省十三五農業現代化發展規劃》是根據《湖南省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《全國農業現代化規劃（2016—2020）》制訂并經過法定程序審定的，其中大多數規劃項目已經上路一年有余。作為擔負宏觀管理任務的各級黨委和政府特別是縣一級黨委和政府，要結合實際，全面搞好上下前后項目的梳理、整合與對接，突出強項，補齊短板，完善共享基礎，爭取2017年全省農業農村發展邁出新的步伐。
作者：湖南衡陽縣委宣傳部退休公務員，三農和縣政的研究者
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