十一屆三中全會以來，我國農村經濟體制改革成效卓著，農民生活水平不斷提高，農村基層組織體系和公共管理制度亦發生深刻變革。但是隨著農村政治、經濟體制改革的不斷深入，一些新情況和新問題隨之凸現，其中鄉村兩級的負債問題甚為突出，已引起政府決策層以及學界的廣泛關注。自20世紀90年代中后期，鄉鎮一級政府債務與村級組織債務問題開始浮出水面，并以迅疾之勢不斷蔓延，鄉村兩級債務負擔日趨嚴重，成為解決“三農”問題、建設社會主義新農村不得不突破的瓶頸。鄉村債務如若不能得到及時治理，不僅對農村社區公共管理服務與公共產品供給、基層政權運轉、經濟發展以及社會穩定產生嚴重影響，還會殃及整個國民經濟的持續、快速和健康發展。因此，鄉村債務治理不僅是一個經濟問題，更是一個事關全局、影響發展和穩定的政治問題和社會問題。
一、成因分析：鄉村公共支出與鄉村債務
舉債，顧名思義，乃為彌補支出之不足。參照世界銀行公共支出的分類法，比照我國憲法和法律的有關規定以及實踐的做法，我們可以把鄉鎮政府和村級組織的支出按照職能分成四類：經濟生產支出、農村社區公共產品供給（或者經濟與社會服務）支出、公共行政管理支出和其他支出（例如稅費上繳支出）。[1]97
（一）經濟生產支出形成的鄉村債務
經濟生產指的是鄉村直接參與生產領域的投資，興辦企業。這項職能以及支出都超出了憲法和地方政府組織法的規定，且有違政府公共投資的目的。但在實踐中，20世紀90年代末期以前，特別是1993年以后，在經濟利益激勵和上級政府的強制下，鄉村作為經營者大量進入競爭性市場領域，出現了一場大辦鄉村集體企業的運動。[2]135由于鄉村經濟基礎薄弱，缺乏啟動資金，不得不向銀行等金融機構舉債，更有甚者還不惜以高額利息相許向企業和個人借款。因為缺乏人才、資源和科學論證，這些盲目上馬的企業，市場競爭能力很弱，發展普遍陷入困境，虧損倒閉者屢見不鮮，留下一大堆債務無法償還，最終落到鄉鎮政府與村級組織身上。
（二）社區公共產品支出形成的鄉村債務
從供給主體上看，提供公共產品是各級政府的主要職能。根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共產品的提供，地方各級政府則負責提供轄區內的地方公共產品。但在實際運行中，各層級政府之間以及政府和村級組織之間卻存在公共產品供給責任不清的問題，不僅中央政府與地方各級政府的供給責任趨同，連各級政府和村級組織的供給責任也并無二致。如此一來，必然導致彼此之間相互推卸責任，而最終承擔責任的通常是最為“勢單力薄”的鄉鎮政府和村級組織。于是，在上級政府沒有給予其相應的財政轉移支付即相應的財權的前提下，鄉村兩級擔當起了農村社區公共產品供給主體的角色，且其責任范圍幾近全方位，僅除去公安司法等少數領域，由此出現鄉村財權與事權嚴重不對稱的狀況。當來自上級政府的有限資源相對于公共產品資金需求量來說通常是杯水車薪之時，當通過平攤到村民頭上的方式來籌集資金的成本非常大之際，對于鄉村兩級而言，借貸就成了資金來源。
（三）公共行政管理支出形成的鄉村債務
20世紀80年代末以來，鄉鎮機構和財政供養人員呈迅速增長的態勢，由此帶來的行政管理費用支出的增長率遠高于鄉鎮預算內財政收入的增長率，為鄉級財政帶來了巨大的壓力。加之近幾年來，國家為了拉動內需、刺激消費連年出臺一系列增資政策，無不增加了鄉級行政管理費用的支出。
有關數據顯示，在鄉鎮財政支出中，“人頭費”占財政支出的80%左右；而在貧困落后地區，有些鄉鎮的全部財力還不夠發工資，財政普遍入不敷出。于是，為了滿足機構正常運轉和人員正常開支，借貸發工資的現象頻頻發生。
（四）稅費上繳支出形成的鄉村債務
1994年分稅制改革以后，農村稅費的征收任務不斷下放，鄉鎮一級征收任務逐漸增加，而鄉鎮自身也必須完成核定的稅費征收任務，否則便難以滿足正常的支出需要。稅費征收任務的確定，一般由縣財政局在財政年度初確定一個稅費任務的總體增長比例，再以此增長目標分解到各個有任務的委辦局以及鄉鎮。這種根據基數加計劃比例確定任務的一個可能后果是，稅費征收和地區實際經濟的客觀事實相背離，導致欠發達地區出現“與民爭利”的現象。所謂“與民爭利”，是指欠發達地區為了滿足其財政支出的要求，虛增農民的人均純收入，以使其提高稅費征收水平合法化。因此，在欠發達地區，稅費增長過快導致農民沒有交納能力或者不愿意交納的現象大量存在，農民拖欠稅費已成常態，鄉村的各項稅費實際到期時一般無法完成任務。而在強約束的任務下，鄉村干部必須通過借貸的方式來墊付稅費。
二、制度探源：公共管理體制缺陷與鄉村債務
以公共支出為坐標，通過分析鄉村債務的成因，我們可以看到，盡管造成鄉村兩級負債問題的因素是多方面的，但終不可逃脫體制之弊所帶來的“內傷”之痛。可以說，鄉村體系建設中存在公共管理體制缺陷是產生鄉村債務問題的制度性根源。若要妥善解決鄉村債務問題，制度層面的治理不可或缺。
從當前來看，公共管理體制缺陷集中體現在政府間縱向關系之中，實質上是政府縱向間職能配置的錯位或缺位、權責載體的失衡的表象，且已延展到各級政府和基層組織之間。此外，微觀層面上的債務管理體制不健全、對鄉級財政和村級財務缺乏有效的監督等方面的弊端也不可小視。
（一）“職責同構”的政府縱向間職能與政府權力相結合，導致“全能地方”、“無能地方”兩大困境的出現，衍生了隱性存在的“政績”指揮體系，并成為政府機構臃腫、行政管理費用支出高居不下的深層體制誘因。
所謂“職責同構”，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。用通俗的話來描述，就是指國家的每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在政府機構設置上表現出“上下對口，左右對齊”。
同時，政府間縱向權力配置呈現出倚重“朝上”而忽視“向下”的特點，致使政府間縱向關系的運行陷入了兩大困境：一方面是“地方全能”，另一方面是“地方無能”，即地方政府要管理所有的事情，但限于所掌握資源和權力的有限性，限于上級政府的控制，全然無力進行有效地管理。[3]251-252由此推之，不難理解本文第一部分所示之情況：鄉村財權與事權嚴重不對稱，導致鄉村大行舉債之道。
此外，“職責同構”還是建立“政績”指揮體系的重要體制基礎。所謂“政績”指揮體系是行政性分權與行政性激勵相結合的產物，“憑政績用干部”是其核心原則。在“職責同構”的體制下，上下管理同樣的社會事務，使得政府管理部門有條件以“政績”作為指揮棒。在這樣的格局下，干部的升遷去留主要取決于上級領導所定義的“政績”，這使上級政府擁有了單向支配性權力，為其不顧鄉村實際財政狀況而下達大量強制性指標埋下伏筆（例如前面所提到的與地區實際經濟情況相背離的稅費征收任務）；而鄉鎮干部出于對自身“前途”的考慮，只能不顧客觀條件的限制借款應付，以致債臺高筑。
還必須正視的是，“職責同構”所帶來的各級政府之間以及各級政府和基層組織之間職能的重疊，實際上是政府機構改革走不出“在膨脹中精簡，在精簡中膨脹”的怪圈、政府機構尾大不掉的真正原因，也是導致鄉鎮政府公共行政管理支出高居不下、甚至依靠借貸發工資的真正原因。
（二）政府、市場與社會三者邊界界定不清，引發政府職能的錯位或缺位
政府職能是指政府在國家和社會管理中承擔的職責和功能。十屆人大一次會議通過的《政府工作報告》對政府的主要職能進行了高度概括和準確定位,指出，“在社會主義市場經濟條件下，政府職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，并進一步強調“政府該管的事一定要管好，不該管的事堅決不管”。然而，在實際運行中，由于政府、市場與社會三者邊界界定不清，政府慣以“全能者”的姿態擠占市場與社會發生作用的空間，時常引發政府職能的錯位或缺位。
首先，在市場經濟條件下，政府作為一個特殊的經濟主體，作用在于彌補市場的失靈與不足，“經濟調節、市場監管”是其基本職能。但在實際運行中，政府卻過多地承擔了本應由市場自行承擔的職責，甚至經常以逐利者的身份參與市場競爭，既是裁判員又是運動員，使得政府不僅管了不該管的事，還因管得太多使該管的事管不好，鄉村經濟生產支出的盲目擴大導致鄉村兩級組織負債即為一例證。其次，市場經濟的發展所帶來的社會經濟結構的變化，必然伴隨社會結構的轉型。在社會結構的轉型過程中，社會領域逐漸趨于獨立，權力從政治領域開始向社會領域有條件地轉移，這無不要求政府在職能行使方面由社會控制轉向社會服務，即“社會管理和公共服務”。同時，政府必須扮演引導者的角色，努力推動公民社會的發展并在公共管理中實現政府與公民社會的良性互動。然而，“職責同構”的管理體制、“政績”指揮體系的存在卻使得權力呈現出向上集中而非向社會分權的特征，政府依然維系著對社會的控制。如此一來，出現鄉村大行舉債之道、而此中的直接利害關系人———廣大農民卻如旁觀者一般的情形，也就不足為奇了。
三、路徑選擇：新公共管理視閾下的鄉村債務治理
20世紀80年代以來，伴隨著全球化、信息化與知識經濟時代的到來，西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的新時代。在這場改革當中，一種新的管理方法———“新公共管理”日益凸顯出來。新公共管理以公共管理的市場化與效率主義為取向，主張在彈性市場機制基礎上，采用商業管理主義的理論、技術和方法對公共部門進行全方位的改革和再造。[4]3它改變了傳統行政模式下政府間的縱向關系以及政府與市場之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位，認為政府不再是高高在上、“鐵板一塊”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的企業經理和管理人員，社會公眾則應是向政府提供稅收的“納稅人”和享受政府產品與服務的“顧客”；新公共管理更加重視政府的產出和結果，即重視提供公共產品和公共服務的效率和質量；在具體行政操作中它重視賦予一線的、低級文官職、權、責，充分給予他們在資源配置、人員安排等方面充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需要。一言以蔽之，新公共管理是對市場價值的回歸和政府行為的讓渡。
盡管自20世紀90年代下半葉開始，新公共管理運動受到質疑，質疑的焦點集中在工具理性與價值理性之爭上，即認為新公共管理在追求管理效率的同時忽視了社會公正，但任何人都無法否認的是其在工具理性層面的巨大貢獻。即使新近較為流行的發軔于美國的“新公共服務范式”，也只是對新公共管理在價值層面的有限補充。回歸本文的主題，新公共管理對于治理中國鄉村債務問題的特殊意義在于，導致我國鄉村債務問題的制度性根源———公共管理體制缺陷之癥結恰恰在于工具理性的缺失，效率依然是現階段我國行政體制改革的首要追求。中西方由于國體不同，價值取向亦有所異，因此雙方在價值理性方面的互通具有天然的局限性，但遠離意識形態色彩的工具理性卻具有普適性。如本文第二部分所述，我國公共管理體制缺陷集中體現在“職責同構”的政府間縱向關系之中，打破“職責同構”、建立新型政府間縱向關系是治理的關鍵所在。然而，改革是一項系統的工程。堅持社會主義的價值取向一如既往勿庸置疑，借鑒、運用具備合理內核的工具理性亦勢在必行。公共管理體制在實際運行中所表現出的治理模式的滯后，急需用新公共管理之所長加以修正。
立足于中國鄉村債務的實際，運用新公共管理的基本原理和方法，從多點著手對鄉村債務進行治理，必將對解決鄉村債務大有裨益。
（一）以政府機構設置的扁平化、彈性化為目標，建立科學的政府間縱向分權體系，擴大鄉鎮政府的自主權，加大推進村級自治的力度；同時理順政府間縱向職責劃分，平衡鄉村兩級的財權與事權
新公共管理推崇用現代組織理論對公共組織結構進行改革和再造，改革的主要方向是組織機構設置的扁平化、彈性化。扁平型組織圍繞工作流程而不是部門職能來建立組織結構，具有層級節制彈性化、中間管理層次減少、信息傳遞速度快，注重一線人員首創精神和自主精神的特點。扁平型可以有效地縮小官僚機構的規模和集中化程度，從而達到精簡機構、提高效率和加強溝通與互動的目的。新公共管理關于機構的扁平化與彈性化改革為我國政府機構改革指明了新的方向。以彈性、扁平的政府間縱向行政結構劃分為目標，打破“職責同構”的政府管理體制，既能夠加強中央的統一和協調能力，又能夠擴大地方各級政府和村級組織的自主權力。在此背景下，鄉鎮政府圍繞工作流程設置部門，縮減機構數量，精簡機構，裁減冗員，可以有效地節約公共行政管理支出。而彈性化的層級節制方式則有力地制約了上級政府對鄉村兩級的單向剛性控制，強化了彼此之間的溝通機制，使鄉村兩級在履行鄉村公共產品和公共服務的供給職能時，更多地是出于“農民之所需”而非“上級之所想”；反之，上級政府因管理層次的減少可以通過更直接的路徑了解鄉村的實際狀況，大大減少了下達超越鄉村財力狀況的任務、指標的可能性，并因此緩解甚至化解鄉村因稅費上繳支出形成的債務。
建立科學的政府間縱向分權體系，必須輔以政府間縱向職責的合理劃分，這既是對“職責同構”的政府管理體制的改革，也是調整政府間縱向關系模式的主要內容。政府間縱向職責的合理劃分，使各級政府從“全能政府”向有限政府過渡，明晰并主動承擔起本級政府的職責，必將大幅削減鄉村兩級所管轄的事務，使之集中精力管好該管的事情，并因事權的減少而節省了大量的公共支出。同時，根據各級政府所擔之責，配以相應的財權，從而平衡鄉村兩級組織的財權與事權，可以有效地治理鄉村因財權與事權嚴重不對稱引發的鄉村債務問題。
（二）以彈性人事制度為切入點推進鄉鎮干部人事制度改革，建立“農民本位”的鄉鎮政府績效評估機制
與傳統行政模式下僵硬、制式的人事制度不同，新公共管理推崇彈性人力資源管理，即通過強制性裁員和日益增多的短期合同，提高政府在人員錄用、任期、管理及其他人事環節上的靈活性。這不但減輕了政府負擔，而且增強了公務員的危機感和責任感，有助于克服官僚主義、提高行政效率和效能。[5]37-39就我國鄉鎮政府而言，改變傳統固定用人制度，借鑒私營部門合同制既具有可行性又符合2006年1月1日起實施的《中華人民共和國國家公務員法》關于公務員部分職務實行聘用制的有關規定。
新公共管理在人事制度改革方面的另一個顯著特點是實行結果導向，重視績效評估，以績效作為衡量公務員個人業績的尺度。聯系本文前面所述，若要修正我國公共管理體制中存在的基于錯誤的政績觀基礎之上的“政績”指揮體系，建立科學的政府績效評估機制必不可少。參考一些國家的成功經驗，結合我國鄉鎮政府績效管理的要求與實際發展狀況，在鄉鎮政府績效評估過程中要貫徹“農民本位”的價值取向。首先，擴大農民對績效評估的參與程度，使績效評估能真正表達廣大農民的利益，反映農民對鄉鎮政府的責任要求。以農民為本的績效觀，要求評估鄉鎮政府績效的參照系是廣大農民而不是政府及其工作人員；同樣，績效評估所依據的績效示標，應當從農民的立場和價值選擇予以確定；為增加評估結果的可信度和參考價值，引入“農民介入”機制尤為重要；更為重要的是，鄉鎮政府可以通過具有農民參與的績效評估機制來實現其公共管理觀念的轉變，培育和鞏固其為廣大農民服務的公益精神。其次，績效評估應著重于鄉鎮政府行為的實際效果，滿足廣大農民對公共產品和公共服務的要求?！稗r民本位”的鄉鎮政府績效評價體系需要倡導以結果為導向，而非程序、規則優先，因為關注程序和規則固然重要，但最后是否產生好的結果，是否滿足廣大農民需要則顯得更為重要。此外，由于鄉鎮政府管理和服務的對象是廣大農民，農民對公共服務的滿意程度才是檢驗鄉鎮政府效果的主要標準。
（三）從鄉村公共產品與公共服務供給上看，打破鄉鎮政府和村級組織的壟斷性供給主體地位，引入市場競爭機制，實現供給主體的多元化，建立一種多元主體參與下的伙伴關系
新公共管理堅持兩大原則：第一，只要有可能，公共產品和公共服務的提供者不要僅限于一個；第二，只要有可能，在這些多個的公共產品和公共服務的提供者之間要引入競爭機制。為鄉村提供公共產品和公共服務并非鄉村兩級的專利，引入競爭機制，通過多種多樣的路徑和公私伙伴，將一部分鄉村公共產品和公共服務生產讓渡給鄉村自組織和民營組織，以其成本、技術和競爭等優勢，不僅可以為廣大農民提供更加多樣的產品和服務，還能夠以競爭鞭策鄉鎮兩級組織提高效率和資源利用率，降低鄉鎮政府、村級組織以及其他公營部門的支出規模，從而達到節省開支的目的。
改革開放以來，隨著鄉村經濟的發展與農戶積累的增加，農戶的投資能力已大大增加。很多原來被視為公共產品或者公共服務的項目，對他們而言已成為可以投資并回收的“私人物品”。當鄉村兩級難以在這些領域提供服務或者效率低下時，允許農戶介入并成為供給主體，不僅可以彌補公共管理的缺陷，還有利于鄉村社會力量的培育。
由于發展的相對滯后性，現階段參與鄉村公共產品和公共服務供給的民間主體只能以松散的農戶聯合體和民營組織為主，鮮有發育成熟的鄉村社會自組織，而通過鼓勵鄉村農戶和民營組織承擔一部分公共職能，可以有效地推動鄉村社會自組織的形成，促進鄉村社會力量的成長，從而承擔更多地本應回歸社會的職能。如此一來，不僅可以減輕鄉村兩級的負擔，減少公共開支，還能夠使鄉村兩級與鄉村社會在平等的基礎上建立伙伴關系，形成良性互動，加強鄉村兩級的回應性并對其形成有效的監督與制約，將其舉債行為置于符合農民利益的限度之內，避免出現盲目舉債大搞經濟生產之類的不負責任的公共行為。
（四）以市場化為導向，推進鄉鎮政府和村級組織職能的轉變
市場化是新公共管理的核心主張。新公共管理普遍相信市場機制的功效，認為提高政府組織的效率，緩解政府巨大的財政壓力，糾正政府失敗的最佳方法是在公共領域引入市場機制，市場機制發揮作用的主要途徑是民營化和合同制。從實際出發，以市場化為導向轉變鄉鎮政府和村級組織的職能，需從內部和外部兩個方面著手，切實做到“內外兼修”。首先，內部的市場化。對于那些鄉村兩級提供自身輔助性服務和可商業性運作的職能，通過不同層次的內部市場化和準商業化的制度，引入市場競爭機制，用以改善成本控制機制匱乏和服務效率、品質低下的問題，切實提高鄉村兩級的效率和效能。其次，外部的市場化。外部的市場化既是民營化的過程，也是收縮鄉村兩級職責范圍的過程，關鍵在于鄉村兩級從競爭性市場領域中退出，大量縮減經濟生產支出，減少強制性干預、積極扶持鄉村私營組織和社會自組織承擔經營性的公共職能，充分肯定市場和社會二者的作用。[6]23-26
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《南通大學學報》（社會科學版）2007年3月第23卷第2期
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