——以湖南省懷化市鶴城區為例
實施好脫貧攻堅，資金保障是關鍵，而加強和規范精準扶貧資金的整合、使用、管理又是重中之重。去年，國務院和湖南省政府相繼出臺了《國務院辦公廳關于支持貧困區開展統籌整合使用財政涉農資金試點意見》(國辦發〔2016〕22號)、《湖南省人民政府辦公廳關于推進貧困區統籌整合使用財政涉農資金工作的實施意見》（湘政辦發〔2016〕53號）等相關文件，明確要求在精準扶貧中要統籌整合財政涉農資金。懷化市鶴城區把實施涉農資金整合作為脫貧攻堅的重要措施，2016年加大涉農資金整合力度，共計整合涉農資金1.05億元，有力促進扶貧開發和精準脫貧，提高了財政資金的使用效益。
一、涉農資金整合的做法及成效
資金整合規模：鶴城區統籌整合涉農資金范圍是各級財政安排用于農業生產發展和農村基礎設施建設等方面的資金，通過采取對不同渠道的財政資金捆綁使用、集中投入，充分發揮資金的聚集效應及規模效應。2016年鶴城區整合資金總量共計10547萬元，其中區本級投入資金2688萬元，上級涉農資金7859萬元。具體為：（1）產業涉農項目共整合資金3575萬元。（2）創業涉農項目共整合資金113萬元。（3）基礎設施涉農項目共整合資金4259萬元。（4）教育涉農項目共整合資金599萬元。（5）金融涉農項目共整合資金200萬元。（6）社會保障涉農項目共整合資金324萬元。（7）生態涉農項目共整合資金1402萬元。（8）衛生醫療涉農項目共整合資金61萬元。（9）文化涉農項目共整合資金14萬元。
資金使用投向：統籌整合資金使用是圍繞貧困村全部摘帽銷號、建檔立卡貧困人口全部穩定脫貧為目標，以重點扶貧項目為平臺，助力精準扶貧工作，促進貧困村的基礎設施建設、農村產業發展。資金主要用于全區扶貧規劃中31個扶貧村和有貧困人口的非貧困村項目建設，包括產業發展、創業扶持、教育助學、金融扶持、搬遷改造、文化建設、基礎設施和公共衛生服務等領域。
資金整合措施：一是加強制度建設。制定了《懷化市鶴城區統籌整合使用財政涉農資金支持精準扶貧工作實施方案》、《懷化市鶴城區統籌整合使用財政涉農資金管理辦法》，對涉農資金整合工作進行了規范，加大了資金整合力度。同時，強化存量資金定期清理，進一步嚴格專項資金分配管理，減少資金分配的隨意性，提高科學性、公平性和資金使用效益。二是實施項目庫管理。資金整合是途徑，項目實施是核心。根據全區扶貧工作發展規劃和相關職能部門的重點發展計劃，編制財政規劃，把項目庫的建設作為重點，提高資金的統籌力度。全區31個貧困村所在鄉鎮、街道及時申報了擬實施的資金整合項目資料。經區里審核篩選后，挑選了符合上級政策資金支持、結合當地脫貧攻堅工作實際需要的部分項目，協調各項目主管單位統一編制向省、市申報項目計劃，建立了31個貧困村項目庫，使項目的申報立項和資金爭取更具針對性。三是加大資金管控。在資金的分配上更公平合理，由項目主管部門按照上級文件規定的內容、標準及相關要求，結合建檔立卡貧困村、貧困人口情況，與區統籌辦、區財政、區扶貧辦共同商議做出資金分配方案，報區領導研究審批；在資金撥付上更嚴格規范，需要區扶貧辦、區財政及相關業務主管部門三家聯合下達項目計劃，并經區政府審批后才能撥付資金。扶貧項目建設資金實行國庫集中支付制，由項目實施單位提出用款申請，填寫《懷化市鶴城區統籌整合資金撥付申請表》，經村民委員會主任、村黨支部書記簽字（貧困村還要由駐村第一書記初核），送項目所在鄉鎮、整合后的項目主管部門審核確認，再報區統籌辦審批，區財政局按審批意見撥付資金。涉及貧困人口個人的補助類資金通過財政“一卡通”系統直接發放到個人賬戶，嚴禁以現金形式發放。四是強化項目監管。項目實施過程中，對項目的監管實行“三個統一”，即項目工程發包統一實行公開招投標、項目工程質量統一聘請專業公司監管、項目考核驗收統一執行考核制度辦法。同時，相關項目必須執行政府采購、財政評審和工程決算的有關規定。對不按規劃布局，擅自調整項目申報和項目實施的部門、違規使用整合資金的單位或個人，將嚴格責任追究。
脫貧攻堅成效：2016年鶴城區貧困人口從10989人減少至7258人，脫貧3731人，貧困發生率由9%降至5.9%，異地扶貧搬遷71戶276人，2個貧困村整村出列。涉農資金統籌整合使用工作在助力增強貧困人口自我發展能力，改善貧困地區生產生活條件，提高貧困人口收入水平等方面取得初步成效。如黃巖旅游管理處白馬村將51戶貧困戶的產業發展扶持資金（每戶7700元）作為石林花海項目的股金，去年每戶的投資收益分紅及勞務用工收入達到2萬元，實現了脫貧目標。
二、涉農資金整合使用存在的問題
精準扶貧涉農資金整合使用工作運行一年來，全區總體執行情況較好，相關單位都較好地遵守了涉農資金管理的相關政策法規，資金的使用效益進一步提高，為貧困村的發展起了很大的促進作用，但也存在一些不容忽視的問題。主要反映在以下幾個方面：
1.資金整合力度不大。涉農資金統籌整合涉及10多個部門單位，工作協調的難度較大。如扶貧開發工作與農村其它建設項目缺乏有效銜接，工作聯系、項目對接、資金整合相互之間協調不夠，部門之間合力不夠，不少是各自為陣，統籌協調能力弱。部分行業、部門和單位對扶貧開發的思想認識、重視程度和工作力度不同，有些部門從自身角度考慮得多，對大局整體考慮得少，資金整合的積極性不高，因而實際效果差異性也較大，存在不平衡狀況。這些問題導致涉農資金整合的規模不大，去年全區整合的資金占涉農資金總量的比重較低，使涉農資金的統籌力度、聚集功能、規模效應沒有充分發揮。
2.管理環節存在紕漏。區政府雖然出臺了統籌整合使用財政涉農資金管理辦法等相關管理制度，但在具體操作上還存在薄弱環節，有些規定因時間倉促等因素沒有完全執行到位。如區級層面沒有開設財政涉農資金整合專戶，沒有落實專戶、專賬、專人管理，沒有整合資金統計臺賬，難以掌握資金調度使用動態。
3.資金支出進度滯后。部分項目中央、省專項資金下達較早，但項目建設計劃需上級業務主管部門批復，造成項目開工建設時間較晚，有的項目在第四季度才開始正式實施，如去年的農村安全飲水工程項目，上級主管部門批復時間較晚，造成項目延遲建設。同時，項目還需通過省里竣工驗收后區級才能撥付資金，這樣就造成了省下達資金和區級配套資金滯留。部分項目工程實施進度緩慢，造成資金閑置的時間長，影響了扶貧資金效益的發揮。
4.地方配套壓力沉重。很大一部分扶貧項目都需要縣區級財政配套資金，給后發展地區帶來一定壓力。2016年按照脫貧攻堅軍令狀的要求，鶴城區本級按比例配套資金2580萬元。由于鶴城區屬于困難城市區，財力非常匱乏，只能保吃飯和基本運轉。除扶貧項目需區級配套資金外，其他社會事業發展項目也同樣要求地方財政配套，加重了基層財政壓力，也會造成基層出現顧此失彼的現象。
三、加強涉農資金整合使用的建議
1.完善扶貧機制。近幾年的涉農資金統籌整合使用主要是圍繞脫貧攻堅這一主題，必須與脫貧任務緊密掛鉤，時間緊、任務重。進一步加強對涉農資金整合工作的組織領導和統籌協調，各涉農部門之間應加強配合，落實責任，增強扶貧工作統籌協調能力，積極整合各方面的資源，充分發揮整村推進、結對幫扶的引領作用，引導資金、技術和管理向扶貧村傾斜，形成幫扶與協作、輸血與造血、制度建設與項目實施相結合的扶貧開發工作機制。涉農資金整合工作要嚴格落實“統一規劃，分村實施；統一立項，分頭申報；統一監管，分項建設；統一考核，分別驗收和堅持項目主體不變、資金渠道不變、使用性質不變、管理權限不變”的“四統、四分、四不變”原則，以貧困村的優勢產業、基礎設施、重大項目為平臺，通過政府主導、部門配合，科學合理地整合各部門、各渠道涉農資金，做大整合資金量，發揮效益最大化。
2.健全管理制度。設立區級涉農資金整合專戶，實行專戶、專賬、專人“三?！惫芾?，經批準整合的財政涉農資金全部納入整合專戶統一管理。納入區級財政預算管理的整合資金，由區財政局相關支出管理股室將指標直接下達到涉農資金整合專戶；屬上級主管部門直接匯入到區級部門賬戶的涉農資金，由區級部門劃轉到區財政涉農資金整合專戶。通過財政專戶統管，真正實現整合資金“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局。加強涉農資金整合預算管理，在編制年度財政預算時，各鄉鎮和涉農部門要按照全區脫貧攻堅整體工作方案，同步編制涉農資金整合實施方案，把整合的涉農資金統籌好、使用好、監管好。
3.加快項目實施。上級業務主管部門應及早批復縣區上報的項目建設計劃，上級財政部門需要提前明確統籌整合資金的下撥金額，便于縣區安排部署全年實施項目和資金盤子。開展項目清理，對屬于整合范圍內的年度項目，按完工、在建、未建進行全面分類清理，對完工項目收集完備的項目資料，對在建項目加快施工進度，對未建項目督促及早開工實施。對于二年以上的存量資金要根據上級管理政策，上繳財政，用于財政預算調節。同時，整合項目應將整合資金籌集和管理使用情況全部納入項目檔案，客觀、全面地反映項目實施情況。
4.強化監督考核。把開展涉農資金整合，實施精準扶貧工作，作為對各涉農部門、各鄉鎮主要領導實績考核的重要內容，建立健全多元綜合考評機制。進一步加強對涉農資金管理使用情況的監督檢查，解決管撥不管用、使用把關不嚴等問題。政府督查部門對各職能部門的整合資金到位、資金撥付、項目安排、工程建設、資金使用等情況進行督辦和通報。審計部門加強對涉農資金管理使用情況的審計監督，確保資金安全、高效、健康、有序運行。紀檢監察機關對各職能部門履行監管責任進行監督檢查，對不履行監管職責、失職瀆職、以權謀私等行為嚴格問責。
作者單位：湖南省懷化市鶴城區財政局
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