失地農民的社會保障問題是我國工業化和城市化進程中一個不可回避的社會、經濟、政治問題。隨著城市經濟發展和建設用地需求的擴張，近郊農村土地大量被征用。從改革開放的實踐來看，農民只有逐漸從土地上剝離出來，才能提高生活質量，加速現代化建設的步伐；從社會發展趨勢來看，今后還會有更多的農民離開土地。但是在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，這些農民的土地一旦被征用，就意味著失去賴以生存的生產資料，也就失去了基本生活保障。部分失地農民種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，導致土地越來越難以順利征用，城市化進程受到制約，更令人擔心的是社會不安定因素迅速積聚，對社會穩定有著不可低估的影響。如何讓失地農民生產有方、生活有靠和老有所依，探索一條在現有體制條件下建立失地農民生活保障機制的路子，是各級黨委政府當前的一項重要工作。為此，我們以婁星區為例，就如何建立和完善失地農民社會保障機制問題，在城區5個街道辦事處和近郊的3個鄉鎮，情況如下。
一、失地農民的基本情況
婁星區失地農民的基本情況主要表現為“兩高六低”：一是失地農民所占比例高；二是失地農民中適齡勞動力所占比例較高；三是失地農民文化程度偏低；四是失地農民勞動技能水平低；五是失地農民收入降低；六是適齡勞動力就業率較低；七是拆遷安置到位率較低；八是失地農民參加各項保險率較低。
二、失地農民社會保障存在的問題（略）
1．征地補償標準偏低。
2．安置方式單一，失地農民就業難。
3．生活水平下降。
4．失地農民的社會保障機制不完善。
三、建立失地農民社會保障機制的對策與建議
1．完善土地征用補償機制，維護失地農民的權益。建立合理的征地補償機制和利益分享機制是切實維護失地農民權益的前提。一是要改變以土地的原用途為標準的補償方式, 提高補償標準, 完善安置方式，提高土地年產值標準和房屋拆遷補償標準；二是政府應當允許失地農民享受一定的被征土地增值所帶來的收益, 這樣可以使農民得到更大的實惠, 有利于化解失地農民的問題。可以考慮推行留地安置、集體土地入股、農用地依法流轉等補償安置辦法。此外, 在征地補償過程中, 政府應當充分考慮村民的意愿，避免簡單的一次性貨幣安置，應實現安置方式的多樣化。
2．健全社會保障制度，保障失地農民的基本生產生活。
一是要設立失地農民社會保障基金。應堅持政府、集體、個人共同出資的原則來籌集失地農民的社會保障基金。首先，政府可從土地出讓收益中按一定比例注入并啟動失地農民社會保障基金。同時，被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金。此外，失地農民的安置補助費一部分發放給失地農民，保障其當前的生產生活需求，另一部分可作為失地農民的社會保障基金。
二是要建立失地農民最低生活保障制度。首先，要合理界定保障對象，只要符合條件，不得以失地農民曾獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外；其次，要科學確定保障線標準。必須從維持基本生活的物質需要、人均國民生產總值和人均純收入、地方財政和鄉鎮街道的承受能力等多方而來考慮，在此基礎上確定一個較為科學的標準；同時，要多方籌集低保保障資金。民間慈善資金是一些發達國家和地區低保資金的重要來源之一，在目前縣市財政吃緊的情況下，必須廣開籌資渠道，大力發展慈善事業。
三是要建立失地農民養老保險制度。“以土地換保障”，建立分年齡、多層次、全覆蓋的養老保險制度，是解決失地農民老有所養的基本思路。應以2006年國務院19號文件和湘政辦發〔2007〕35號文件為依據，盡快出臺相應的規定和政策，把失地農民全部納入社會保障范圍，并采取社會統籌和個人賬戶相結合的方式，辦理參保手續和繳納養老保險費用。在籌資機制上采取個人、集體、政府共同承擔的方式。失地農民和集體的繳費主要從土地補償和安置補償中列支，政府的繳費從土地出讓收益和社會統籌中列支。另外還應從土地出讓金中提取部分資金用于建立失地農民社會保障風險準備金。根據權利與義務對等的原則，失地農民的養老保障待遇與繳費額度直接掛鉤，鼓勵個人多繳。
四是要建立失地農民醫療保障制度。要結合我區實際，可建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險相結合的保障方式，兩種保障均實行農民個人繳費、政府補助的籌資機制。在具體實施中，因地制宜，整體推進。要尊重農民意愿，讓其結合自身實際在兩者間選擇，對已經就業的失地農民, 通過用人單位依法參加當地城鎮職工基本醫療保險，對尚未就業的失地農民，引導他們參加新型農村合作醫療，對靈活就業人員身份的失地農民，引導他們參加城鎮職工基本醫療保險。
五是要建立健全失地農民法律援助制度。失地農民是一個弱勢群體，失地農民權益遭到侵犯時必須為其提供法律援助。要充分發揮基層司法所的法律援助作用，及時提供法律服務。同時，倡導成立具有公益性質的司法咨詢中介和建立法律服務專線，受理失地農民求助事項，為他們排擾解難。
3．加強培訓、再就業工作，確保失地農民充分就業。
一是要加強培訓，提高失地農民的就業技能。要提高失地農民的就業率，就必須大力實施農村勞動力轉移陽光工程，加大培訓力度，提高就業能力,可充分利用職業技術學院、技工學校等高中職院校和社會辦學力量，定期不定期地對失地農民進行有針對性的技能培訓，教給他們一技之長，增強他們就業的競爭能力。
二是要建立城鄉一體化勞動力市場。建立以縣（市區）級勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡。打破城鄉界限，統一就業扶持政策，消除對土地被征用勞動力在城鎮就業的種種不合理限制，建立城鄉一體化勞動力市場。要將失地農民全部納入城鎮社區管理和就業服務范圍，給予他們與城鎮下崗職工同等的就業、稅費減免、小額信貸等扶持政策。
三是要幫助失地農民就地轉崗就業。失地農民就地轉崗就業可將征地的影響降到最低程度，有利于社會的和諧穩定。應根據征地比例幫助失地農民就地就業；對城市發展用地，涉及拆遷項目的應補償失地農民地段較好的宅基地，讓農民能夠依靠出租房屋、門店維生，或就地經商轉崗。
四是要建立失地農民信息庫，加強推薦就業和勞務輸出。針對這一情況，應統籌兼顧，建立以縣（市區級）勞動保障部門為核心、以鄉鎮街道辦事處勞動服務站為基礎的失地農民信息庫。及時掌握失地農民就業情況，了解、掌握勞動力供求動態，有組織地推薦就業和擴大勞務輸出，推動勞務輸出逐步向規范化、現代化、制度化的方向發展。
五是要引導失地農民轉變就業觀念。當前，由于一次性補償金額相對較高，有相當一部分失地農民對苦、臟、累工作不屑一顧，要引導和教育失地農民轉變就業觀念，破除“等、靠、要”思想，增強其市場就業意識，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業。
作者：劉清華，婁底市農業委
來源：湖南省人民政府發展研究中心月刊《研究與決策》2017年第1期
中國鄉村發現網轉自：微信號 湖南省人民政府發展研究中心
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