20世紀(jì)80年代，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的背景下，法律和政策對農(nóng)民個體的權(quán)利過多強調(diào)、對集體經(jīng)濟組織的權(quán)利在一定程度上忽略甚至漠視。后來農(nóng)民個體權(quán)利的建構(gòu)與保護(hù)初見成效，“三農(nóng)”問題卻并沒有得到根本解決。被虛置的集體土地所有權(quán)、幾近空殼化的集體經(jīng)濟根本無力承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，無法提供農(nóng)民普遍、持續(xù)增收的動力，有些地方甚至連基本的社會保障都難以維持。集體財產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)的缺失加劇了村民的原子化，村民的原子化與小農(nóng)社會化的張力使農(nóng)民越來越喪失合作的意愿與能力，在一些地方農(nóng)民持續(xù)、高效增收的目標(biāo)幾乎徒具宣示的意義。若集體經(jīng)濟組織再失去組織合作的經(jīng)濟基礎(chǔ)和法權(quán)基礎(chǔ)，將會導(dǎo)致村莊治理陷入結(jié)構(gòu)性混亂，直接影響新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)若脫離法律權(quán)利之實現(xiàn)，其目標(biāo)就將遙不可及。農(nóng)村集體經(jīng)濟主體法律權(quán)利實現(xiàn)的主要內(nèi)容是作為私權(quán)主體的集體經(jīng)濟組織所享有的農(nóng)地權(quán)利得以回歸，集體成員所享有的農(nóng)地成員權(quán)得到有效行使，以及以此為基礎(chǔ)重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的法律制度體系。
1.建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的主體制度。明確集體經(jīng)濟權(quán)利的行使主體，是集體經(jīng)濟得以有效實現(xiàn)的邏輯起點。農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)離不開集體經(jīng)濟組織，就具體制度而言，應(yīng)當(dāng)真正實現(xiàn)村委會與集體經(jīng)濟組織的職能分立，保障集體經(jīng)濟組織獨立的法人地位。我國《村民委員會組織法》第五條第三款規(guī)定村委會對本集體的財產(chǎn)享有管理權(quán)，但實際上在大部分地區(qū)，由于集體經(jīng)濟組織缺失，村委會代行了集體土地所有權(quán)主體的職能。集體所承載的行政負(fù)擔(dān)淡化了其私權(quán)屬性，當(dāng)村集體更多地為完成行政社會性職能時，其所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒。如何建立務(wù)實有效的集體經(jīng)濟組織并使其行使經(jīng)濟職能，使其脫離長期以來背負(fù)的政治職能，已成為農(nóng)地立法不得不直面的問題。集體經(jīng)濟組織與村委會在實際運作中職能交叉、法律人格不清，導(dǎo)致農(nóng)村社會成為矛盾的多發(fā)地帶，甚至影響到農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的進(jìn)一步深化，因此，對兩者準(zhǔn)確定性、重構(gòu)職能成為當(dāng)務(wù)之急。《村民委員會組織法》修訂時應(yīng)將村委會定性為村民自治、協(xié)助基層政權(quán)、監(jiān)督集體資產(chǎn)運營的組織，將其具體經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去。此外，應(yīng)另行制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》，將集體經(jīng)濟組織定位為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨立核算的法人，使其成為真正的集體土地所有權(quán)主體。
2.對集體土地權(quán)利和農(nóng)地成員權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行充實并合理配置。我國《物權(quán)法》第59條第一款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”該規(guī)定雖然提出了“成員集體所有”的概念，但對成員權(quán)的法律性質(zhì)和內(nèi)涵未予界定和規(guī)范。《物權(quán)法》修訂時應(yīng)尊重和保證集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)利實現(xiàn)，以村委會的監(jiān)督權(quán)和集體成員的成員權(quán)特別是農(nóng)地成員權(quán)來制約和監(jiān)督集體經(jīng)濟組織土地權(quán)利的行使。在對村委會進(jìn)行職能重構(gòu)時，應(yīng)賦予其監(jiān)督集體資產(chǎn)特別是集體土地資產(chǎn)運營的權(quán)利，借助現(xiàn)有的村民自治制度框架，將村民自治制度與集體土地權(quán)益保障進(jìn)行有效的對接，在村民自治的框架內(nèi)解決對集體經(jīng)濟組織行使集體土地所有權(quán)的監(jiān)督問題。在集體成員農(nóng)地成員權(quán)的制度建構(gòu)中，應(yīng)明確實體和程序兩個方面的權(quán)利：實體性權(quán)利包括集體土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地居住權(quán)、申請和使用集體建設(shè)用地的權(quán)利、征地補償款分配權(quán)，程序性權(quán)利包括參與涉及農(nóng)地的集體事務(wù)的權(quán)利（知情權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)）。通過農(nóng)地成員權(quán)的建構(gòu)，可以從實體和程序兩個方面構(gòu)筑起對集體經(jīng)濟組織特別是其領(lǐng)導(dǎo)人員的法律制約與監(jiān)督機制。
3.對集體經(jīng)濟組織享有的集體土地所有權(quán)進(jìn)行私權(quán)層面的制度完善。財產(chǎn)權(quán)對農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)極為重要。當(dāng)前，土地仍是農(nóng)民集體最重要的財產(chǎn)權(quán)載體，而目前集體土地所有權(quán)權(quán)屬登記工作推行不力，確權(quán)工作滯后，難以滿足農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的意愿，更無法防御公權(quán)力對農(nóng)民土地權(quán)利的侵蝕，因此，必須加強對集體土地所有權(quán)的登記、頒證等確權(quán)工作，依法確立集體經(jīng)濟組織所享有的集體土地所有權(quán)的支配范圍。同時，在農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村集體經(jīng)濟的收入渠道應(yīng)當(dāng)隨之變化。一些地方的農(nóng)民提出收取一定的耕地承包費、集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費、一定數(shù)額的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費等作為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)支持，這為集體經(jīng)濟組織以集體土地所有權(quán)主體身份向集體成員收取一定的地租提供了民意基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》中應(yīng)規(guī)定集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權(quán)主體享有所有權(quán)權(quán)能，如集體耕地的發(fā)包權(quán)，對承包地的調(diào)整、收回權(quán)，自留地（山）、宅基地的分配權(quán)，合理收取一定數(shù)額的耕地承包費和宅基地、自留地（山）使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費等權(quán)利，以真正落實集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權(quán)主體所應(yīng)當(dāng)享有的私法權(quán)益。
4.完善集體土地征收制度。當(dāng)前，集體土地征收制度受到一系列經(jīng)濟、社會問題的困擾，制定《集體土地征收補償條例》時應(yīng)在“抑公揚私”理念的指導(dǎo)下，在堅持協(xié)調(diào)發(fā)展、集體成員參與原則的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)考量公共利益、補償標(biāo)準(zhǔn)、征收程序等內(nèi)容，規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)僅依據(jù)公共利益原則對集體土地進(jìn)行征收，對其他商業(yè)用地需求應(yīng)通過集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租等形式予以滿足。集體建設(shè)用地作為農(nóng)民集體擁有很大使用、收益權(quán)利的土地，從一開始就有別于集體農(nóng)地經(jīng)營和國有土地經(jīng)營，其在狹小的政策空間內(nèi)支撐起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。當(dāng)前，一方面，大量農(nóng)村耕地被征收，變性為國有土地；另一方面，大量集體建設(shè)用地被閑置。這種現(xiàn)象的根源在于我國城鄉(xiāng)二元土地制度結(jié)構(gòu)。若積極推行土地制度的市場化改革，市場主體將會發(fā)現(xiàn)并推動實現(xiàn)集體建設(shè)用地的價值，集體建設(shè)用地的出讓、出租等流轉(zhuǎn)形式將在一定程度上使農(nóng)村建設(shè)用地資源得到更為合理的配置。我國《土地管理法》的修訂應(yīng)充分考慮：積極推動集體建設(shè)用地使用權(quán)市場化、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化進(jìn)程，提高集體建設(shè)用地利用效率，實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的經(jīng)濟價值。這既有利于保障集體和農(nóng)民的土地權(quán)益，限制政府通過集體土地征收而獲取不當(dāng)農(nóng)地權(quán)益，又有利于通過集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等形式增加集體收益，為村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給提供經(jīng)濟支持。
（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中州學(xué)刊
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