20世紀80年代，在減輕農民負擔的背景下，法律和政策對農民個體的權利過多強調、對集體經濟組織的權利在一定程度上忽略甚至漠視。后來農民個體權利的建構與保護初見成效，“三農”問題卻并沒有得到根本解決。被虛置的集體土地所有權、幾近空殼化的集體經濟根本無力承擔農村公共產品和公共服務供給，無法提供農民普遍、持續增收的動力，有些地方甚至連基本的社會保障都難以維持。集體財產權制度保護的缺失加劇了村民的原子化，村民的原子化與小農社會化的張力使農民越來越喪失合作的意愿與能力，在一些地方農民持續、高效增收的目標幾乎徒具宣示的意義。若集體經濟組織再失去組織合作的經濟基礎和法權基礎，將會導致村莊治理陷入結構性混亂，直接影響新農村建設。農村集體經濟的有效實現若脫離法律權利之實現，其目標就將遙不可及。農村集體經濟主體法律權利實現的主要內容是作為私權主體的集體經濟組織所享有的農地權利得以回歸，集體成員所享有的農地成員權得到有效行使，以及以此為基礎重構農村集體經濟有效實現的法律制度體系。
1.建構農村集體經濟有效實現的主體制度。明確集體經濟權利的行使主體，是集體經濟得以有效實現的邏輯起點。農村集體經濟的有效實現離不開集體經濟組織，就具體制度而言，應當真正實現村委會與集體經濟組織的職能分立，保障集體經濟組織獨立的法人地位。我國《村民委員會組織法》第五條第三款規定村委會對本集體的財產享有管理權，但實際上在大部分地區，由于集體經濟組織缺失，村委會代行了集體土地所有權主體的職能。集體所承載的行政負擔淡化了其私權屬性，當村集體更多地為完成行政社會性職能時，其所有者的角色就當然為公法所吞沒。如何建立務實有效的集體經濟組織并使其行使經濟職能，使其脫離長期以來背負的政治職能，已成為農地立法不得不直面的問題。集體經濟組織與村委會在實際運作中職能交叉、法律人格不清，導致農村社會成為矛盾的多發地帶，甚至影響到農村經濟體制改革的進一步深化，因此，對兩者準確定性、重構職能成為當務之急。《村民委員會組織法》修訂時應將村委會定性為村民自治、協助基層政權、監督集體資產運營的組織，將其具體經營管理集體資產的職能剝離出去。此外，應另行制定《農村集體經濟組織條例》，將集體經濟組織定位為自主經營、自負盈虧、獨立核算的法人，使其成為真正的集體土地所有權主體。
2.對集體土地權利和農地成員權的內容進行充實并合理配置。我國《物權法》第59條第一款規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”該規定雖然提出了“成員集體所有”的概念，但對成員權的法律性質和內涵未予界定和規范。《物權法》修訂時應尊重和保證集體經濟組織的土地權利實現，以村委會的監督權和集體成員的成員權特別是農地成員權來制約和監督集體經濟組織土地權利的行使。在對村委會進行職能重構時，應賦予其監督集體資產特別是集體土地資產運營的權利，借助現有的村民自治制度框架，將村民自治制度與集體土地權益保障進行有效的對接，在村民自治的框架內解決對集體經濟組織行使集體土地所有權的監督問題。在集體成員農地成員權的制度建構中，應明確實體和程序兩個方面的權利：實體性權利包括集體土地承包經營權、集體土地居住權、申請和使用集體建設用地的權利、征地補償款分配權，程序性權利包括參與涉及農地的集體事務的權利（知情權、表決權和監督權）。通過農地成員權的建構，可以從實體和程序兩個方面構筑起對集體經濟組織特別是其領導人員的法律制約與監督機制。
3.對集體經濟組織享有的集體土地所有權進行私權層面的制度完善。財產權對農村集體經濟的有效實現極為重要。當前，土地仍是農民集體最重要的財產權載體，而目前集體土地所有權權屬登記工作推行不力，確權工作滯后，難以滿足農民和集體經濟組織的意愿，更無法防御公權力對農民土地權利的侵蝕，因此，必須加強對集體土地所有權的登記、頒證等確權工作，依法確立集體經濟組織所享有的集體土地所有權的支配范圍。同時，在農業稅取消后，農村集體經濟的收入渠道應當隨之變化。一些地方的農民提出收取一定的耕地承包費、集體建設用地使用權轉讓費、一定數額的宅基地使用權轉讓費等作為壯大農村集體經濟組織的財產支持，這為集體經濟組織以集體土地所有權主體身份向集體成員收取一定的地租提供了民意基礎。筆者認為，《物權法》、《農村土地承包法》中應規定集體經濟組織作為集體土地所有權主體享有所有權權能，如集體耕地的發包權，對承包地的調整、收回權，自留地（山）、宅基地的分配權，合理收取一定數額的耕地承包費和宅基地、自留地（山）使用權轉讓費等權利，以真正落實集體經濟組織作為集體土地所有權主體所應當享有的私法權益。
4.完善集體土地征收制度。當前，集體土地征收制度受到一系列經濟、社會問題的困擾，制定《集體土地征收補償條例》時應在“抑公揚私”理念的指導下，在堅持協調發展、集體成員參與原則的基礎上，系統考量公共利益、補償標準、征收程序等內容，規定政府應當僅依據公共利益原則對集體土地進行征收，對其他商業用地需求應通過集體建設用地使用權出讓、出租等形式予以滿足。集體建設用地作為農民集體擁有很大使用、收益權利的土地，從一開始就有別于集體農地經營和國有土地經營，其在狹小的政策空間內支撐起鄉鎮企業。當前，一方面，大量農村耕地被征收，變性為國有土地；另一方面，大量集體建設用地被閑置。這種現象的根源在于我國城鄉二元土地制度結構。若積極推行土地制度的市場化改革，市場主體將會發現并推動實現集體建設用地的價值，集體建設用地的出讓、出租等流轉形式將在一定程度上使農村建設用地資源得到更為合理的配置。我國《土地管理法》的修訂應充分考慮：積極推動集體建設用地使用權市場化、城鄉建設用地市場一體化進程，提高集體建設用地利用效率，實現集體建設用地使用權的經濟價值。這既有利于保障集體和農民的土地權益，限制政府通過集體土地征收而獲取不當農地權益，又有利于通過集體建設用地使用權流轉等形式增加集體收益，為村莊公共產品和公共服務供給提供經濟支持。
（作者單位：中南財經政法大學）
中國鄉村發現網轉自：中州學刊
(掃一掃，更多精彩內容！)
