20世紀(jì)80年代，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的背景下，法律和政策對(duì)農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利過(guò)多強(qiáng)調(diào)、對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利在一定程度上忽略甚至漠視。后來(lái)農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的建構(gòu)與保護(hù)初見成效，“三農(nóng)”問(wèn)題卻并沒(méi)有得到根本解決。被虛置的集體土地所有權(quán)、幾近空殼化的集體經(jīng)濟(jì)根本無(wú)力承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，無(wú)法提供農(nóng)民普遍、持續(xù)增收的動(dòng)力，有些地方甚至連基本的社會(huì)保障都難以維持。集體財(cái)產(chǎn)權(quán)制度保護(hù)的缺失加劇了村民的原子化，村民的原子化與小農(nóng)社會(huì)化的張力使農(nóng)民越來(lái)越喪失合作的意愿與能力，在一些地方農(nóng)民持續(xù)、高效增收的目標(biāo)幾乎徒具宣示的意義。若集體經(jīng)濟(jì)組織再失去組織合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法權(quán)基礎(chǔ)，將會(huì)導(dǎo)致村莊治理陷入結(jié)構(gòu)性混亂，直接影響新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)若脫離法律權(quán)利之實(shí)現(xiàn)，其目標(biāo)就將遙不可及。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主體法律權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要內(nèi)容是作為私權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的農(nóng)地權(quán)利得以回歸，集體成員所享有的農(nóng)地成員權(quán)得到有效行使，以及以此為基礎(chǔ)重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度體系。
1.建構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的主體制度。明確集體經(jīng)濟(jì)權(quán)利的行使主體，是集體經(jīng)濟(jì)得以有效實(shí)現(xiàn)的邏輯起點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)離不開集體經(jīng)濟(jì)組織，就具體制度而言，應(yīng)當(dāng)真正實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的職能分立，保障集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的法人地位。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》第五條第三款規(guī)定村委會(huì)對(duì)本集體的財(cái)產(chǎn)享有管理權(quán)，但實(shí)際上在大部分地區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織缺失，村委會(huì)代行了集體土地所有權(quán)主體的職能。集體所承載的行政負(fù)擔(dān)淡化了其私權(quán)屬性，當(dāng)村集體更多地為完成行政社會(huì)性職能時(shí)，其所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒(méi)。如何建立務(wù)實(shí)有效的集體經(jīng)濟(jì)組織并使其行使經(jīng)濟(jì)職能，使其脫離長(zhǎng)期以來(lái)背負(fù)的政治職能，已成為農(nóng)地立法不得不直面的問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中職能交叉、法律人格不清，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)成為矛盾的多發(fā)地帶，甚至影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，因此，對(duì)兩者準(zhǔn)確定性、重構(gòu)職能成為當(dāng)務(wù)之急。《村民委員會(huì)組織法》修訂時(shí)應(yīng)將村委會(huì)定性為村民自治、協(xié)助基層政權(quán)、監(jiān)督集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的組織，將其具體經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去。此外，應(yīng)另行制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，將集體經(jīng)濟(jì)組織定位為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的法人，使其成為真正的集體土地所有權(quán)主體。
2.對(duì)集體土地權(quán)利和農(nóng)地成員權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行充實(shí)并合理配置。我國(guó)《物權(quán)法》第59條第一款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”該規(guī)定雖然提出了“成員集體所有”的概念，但對(duì)成員權(quán)的法律性質(zhì)和內(nèi)涵未予界定和規(guī)范。《物權(quán)法》修訂時(shí)應(yīng)尊重和保證集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)，以村委會(huì)的監(jiān)督權(quán)和集體成員的成員權(quán)特別是農(nóng)地成員權(quán)來(lái)制約和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)利的行使。在對(duì)村委會(huì)進(jìn)行職能重構(gòu)時(shí)，應(yīng)賦予其監(jiān)督集體資產(chǎn)特別是集體土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的權(quán)利，借助現(xiàn)有的村民自治制度框架，將村民自治制度與集體土地權(quán)益保障進(jìn)行有效的對(duì)接，在村民自治的框架內(nèi)解決對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)的監(jiān)督問(wèn)題。在集體成員農(nóng)地成員權(quán)的制度建構(gòu)中，應(yīng)明確實(shí)體和程序兩個(gè)方面的權(quán)利：實(shí)體性權(quán)利包括集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地居住權(quán)、申請(qǐng)和使用集體建設(shè)用地的權(quán)利、征地補(bǔ)償款分配權(quán)，程序性權(quán)利包括參與涉及農(nóng)地的集體事務(wù)的權(quán)利（知情權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)）。通過(guò)農(nóng)地成員權(quán)的建構(gòu)，可以從實(shí)體和程序兩個(gè)方面構(gòu)筑起對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織特別是其領(lǐng)導(dǎo)人員的法律制約與監(jiān)督機(jī)制。
3.對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織享有的集體土地所有權(quán)進(jìn)行私權(quán)層面的制度完善。財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)極為重要。當(dāng)前，土地仍是農(nóng)民集體最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)載體，而目前集體土地所有權(quán)權(quán)屬登記工作推行不力，確權(quán)工作滯后，難以滿足農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的意愿，更無(wú)法防御公權(quán)力對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的侵蝕，因此，必須加強(qiáng)對(duì)集體土地所有權(quán)的登記、頒證等確權(quán)工作，依法確立集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的集體土地所有權(quán)的支配范圍。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的收入渠道應(yīng)當(dāng)隨之變化。一些地方的農(nóng)民提出收取一定的耕地承包費(fèi)、集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)、一定數(shù)額的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)等作為壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)支持，這為集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有權(quán)主體身份向集體成員收取一定的地租提供了民意基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》中應(yīng)規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體享有所有權(quán)權(quán)能，如集體耕地的發(fā)包權(quán)，對(duì)承包地的調(diào)整、收回權(quán)，自留地（山）、宅基地的分配權(quán)，合理收取一定數(shù)額的耕地承包費(fèi)和宅基地、自留地（山）使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)等權(quán)利，以真正落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體所應(yīng)當(dāng)享有的私法權(quán)益。
4.完善集體土地征收制度。當(dāng)前，集體土地征收制度受到一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題的困擾，制定《集體土地征收補(bǔ)償條例》時(shí)應(yīng)在“抑公揚(yáng)私”理念的指導(dǎo)下，在堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展、集體成員參與原則的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)考量公共利益、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收程序等內(nèi)容，規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)僅依據(jù)公共利益原則對(duì)集體土地進(jìn)行征收，對(duì)其他商業(yè)用地需求應(yīng)通過(guò)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租等形式予以滿足。集體建設(shè)用地作為農(nóng)民集體擁有很大使用、收益權(quán)利的土地，從一開始就有別于集體農(nóng)地經(jīng)營(yíng)和國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)，其在狹小的政策空間內(nèi)支撐起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。當(dāng)前，一方面，大量農(nóng)村耕地被征收，變性為國(guó)有土地；另一方面，大量集體建設(shè)用地被閑置。這種現(xiàn)象的根源在于我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度結(jié)構(gòu)。若積極推行土地制度的市場(chǎng)化改革，市場(chǎng)主體將會(huì)發(fā)現(xiàn)并推動(dòng)實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的價(jià)值，集體建設(shè)用地的出讓、出租等流轉(zhuǎn)形式將在一定程度上使農(nóng)村建設(shè)用地資源得到更為合理的配置。我國(guó)《土地管理法》的修訂應(yīng)充分考慮：積極推動(dòng)集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化、城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化進(jìn)程，提高集體建設(shè)用地利用效率，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這既有利于保障集體和農(nóng)民的土地權(quán)益，限制政府通過(guò)集體土地征收而獲取不當(dāng)農(nóng)地權(quán)益，又有利于通過(guò)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等形式增加集體收益，為村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給提供經(jīng)濟(jì)支持。
（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中州學(xué)刊
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