天下有土，人生其上。土地是財(cái)富之母。近幾年來，農(nóng)村土地制度改革有以下六個(gè)方面的進(jìn)展和特點(diǎn)：
第一，農(nóng)村土地制度改革經(jīng)歷了一個(gè)“審慎穩(wěn)妥”的由“農(nóng)村土地制度改革”到“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革”的轉(zhuǎn)換，改革直面農(nóng)村土地所有制的核心即產(chǎn)權(quán)，其轉(zhuǎn)換的程度正在由“城中村”、“城邊村”向遠(yuǎn)郊農(nóng)村梯度傳遞，整個(gè)改革過程審慎穩(wěn)妥，舉重若輕。
第二，農(nóng)村土地的用途越分越細(xì)，為改革的由易到難創(chuàng)造了條件。在建設(shè)用地、公益性用地、宅基地、耕地、林地、“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）的基礎(chǔ)上，經(jīng)營性建設(shè)用地、自然生態(tài)用地、發(fā)展用地等新興土地類型顯亮登場(chǎng)，農(nóng)地前景更加廣闊。
第三，農(nóng)村土地“集體經(jīng)營”的份量越來越重，門路不斷擴(kuò)寬，走出了此前幾十年農(nóng)地“雙層經(jīng)營”中“集體經(jīng)營”細(xì)微的困境，對(duì)于鞏固社會(huì)主義公有制，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，提供了重要支撐和保障。
第四，實(shí)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”及其確權(quán)登記頒證，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，又為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營提供了土地的制度性基礎(chǔ)，新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系萌發(fā)生長(zhǎng)。
第五，提出了確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基本原則，深化農(nóng)地制度改革的第一大難題即將取得突破，農(nóng)地確權(quán)登記發(fā)證中的“形式主義”、“弄虛作假”等種種弊端將得到有效消除。
第六，改革征地制度，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，農(nóng)民個(gè)人收益得到合理提升，滿足了城鎮(zhèn)空間擴(kuò)展的需要。
但存在的不足也值得認(rèn)真分析。一是要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村土地制度改革政策的解釋與宣傳。比如對(duì)農(nóng)村土地由人們熟知的“土地制度改革”轉(zhuǎn)換到人們不熟知的“產(chǎn)權(quán)制度改革”缺乏有效的解釋與宣傳，人們把“土地產(chǎn)權(quán)制度改革”誤以為是“土地私有化”，動(dòng)搖了改革的堅(jiān)定性。二是要抓住農(nóng)地制度改革的難點(diǎn)重點(diǎn)，全力突破。確定農(nóng)村土地集體的成員權(quán)和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)能否超越本土地集體等，仍然是當(dāng)前的最大重點(diǎn)和難點(diǎn)。對(duì)此，有關(guān)部門不能試點(diǎn)沒個(gè)完，甚至把試點(diǎn)作為拖延改革的“擋箭牌”，更不能在改革中簡(jiǎn)單事項(xiàng)頂層決策，難事大事推到基層。要實(shí)行誰規(guī)劃設(shè)計(jì)，誰決策，誰就是改革的主體，就要主動(dòng)負(fù)責(zé)。當(dāng)前，中部農(nóng)區(qū)的農(nóng)民對(duì)于耕地制度改革，提出了許多建議，如主張取消“長(zhǎng)久不變”，實(shí)行有期限的“五年或十年一變”；取消承包權(quán)繼承，實(shí)行“有人有地”；區(qū)分土地集體成員“在村與不在村”、“耕種與不耕種”、“公職就業(yè)與社會(huì)就業(yè)”的不同土地權(quán)益，要求國家公職人員只保留承包權(quán)，在任期內(nèi)不得擁有承包地；田間以外的水利工程建設(shè)和農(nóng)地整理要“城鄉(xiāng)一體”、“公共提供”；要實(shí)行“按承包權(quán)份額分配”和“按經(jīng)營權(quán)實(shí)際分配”二者兼顧；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“不超出土地集體時(shí)由農(nóng)戶自行決定、超出土地集體時(shí)須由土地集體成員集體決定、上級(jí)政府核準(zhǔn)”，等等。對(duì)此，不能“把選擇擇權(quán)交給農(nóng)民”一推了此，而是需要頂層認(rèn)真研究，釋疑解難。三是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地制度改革的財(cái)政資金的使用監(jiān)管。一些地方政府用超量財(cái)政資金拼湊承包地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)的情況時(shí)有所聞，嚴(yán)重?cái)牧宿r(nóng)地改革的聲譽(yù)，今后要力求從政策源頭減少負(fù)面作用。四是要改進(jìn)文件制作。由于農(nóng)村土地用途分類細(xì)化，行文中往往出現(xiàn)內(nèi)容交錯(cuò)，文字沉長(zhǎng)，動(dòng)輒萬言，以至在微博體流行的情況下，漏讀直至誤讀在所難免。因此，文件制作要體現(xiàn)“分類有序改革”的原則，盡量做到“一事一文”。要及時(shí)規(guī)范新興名詞，做到搞清定義才說話，搞清定義才立法。（作者為湖南衡陽縣退休公務(wù)員）
【附】:
十八屆三中全會(huì)以來有關(guān)農(nóng)村土地制度改革的政策條文
第一，關(guān)于由“農(nóng)村土地制度改革”到“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革”
中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在闡述基本經(jīng)濟(jì)制度的第5條中指出“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”。以此為邏輯起點(diǎn)的農(nóng)村土地制度改革重點(diǎn)，即《決定》的第21條：“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。”
此后，2014年一號(hào)文件即《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》第四部分以“深化農(nóng)村土地制度改革”為題，分四條闡述了改革的內(nèi)容，包括：
第17條：“完善農(nóng)村土地承包政策。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，2015年基本完成草原確權(quán)承包和基本草原劃定工作。切實(shí)維護(hù)婦女的土地承包權(quán)益。加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)。深化農(nóng)村綜合改革，完善集體林權(quán)制度改革，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，繼續(xù)推進(jìn)國有農(nóng)場(chǎng)辦社會(huì)職能改革。”
第18條：“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作?！?/p>
第19條：“完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，切實(shí)保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作?！?/p>
第20條：“加快推進(jìn)征地制度改革。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。提高森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。健全征地爭(zhēng)議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”
2015年一號(hào)文件即《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》的第四部分“圍繞增添農(nóng)村發(fā)展合力，全面深化農(nóng)村改革”的六條中，關(guān)于農(nóng)地改革有三條：
第21條：“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度。鼓勵(lì)發(fā)展規(guī)模適度的農(nóng)戶家庭農(nóng)場(chǎng)，完善對(duì)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體的支持服務(wù)體系。引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社拓寬服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，實(shí)行年度報(bào)告公示制度，深入推進(jìn)示范社創(chuàng)建行動(dòng)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地建設(shè)和龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)。鼓勵(lì)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，不得硬性下指標(biāo)、強(qiáng)制推動(dòng)。盡快制定工商資本租賃農(nóng)地的準(zhǔn)入和監(jiān)管辦法，嚴(yán)禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途?！?/p>
第22條：“推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。出臺(tái)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見。對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。對(duì)非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于提高公共服務(wù)能力的集體統(tǒng)一運(yùn)營管理有效機(jī)制。對(duì)經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。開展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，試點(diǎn)過程中要防止侵蝕農(nóng)民利益，試點(diǎn)各項(xiàng)工作應(yīng)嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)作用，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展。完善有利于推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅費(fèi)政策?！?/p>
第23條：“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，按照中央統(tǒng)一部署，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。分類實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。制定縮小征地范圍的辦法。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管機(jī)制。依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)監(jiān)督，切實(shí)做到封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控，邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果?！?/p>
2016年一號(hào)文件即《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》第五部分“深入推進(jìn)農(nóng)村改革，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力”，其內(nèi)容中關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)容已經(jīng)完全轉(zhuǎn)換成“集體產(chǎn)權(quán)制度改革”，即第26條：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證、經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，健全非經(jīng)營性資產(chǎn)集體統(tǒng)一運(yùn)營管理機(jī)制。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善‘三權(quán)分置’辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定。繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)。依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種。研究制定穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的指導(dǎo)意見。加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，所需工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制。總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益，抓緊出臺(tái)土地增值收益調(diào)節(jié)金征管辦法。完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，將指標(biāo)交易收益用于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。探索將通過土地整治增加的耕地作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的指標(biāo)，按照誰投入、誰受益的原則返還指標(biāo)交易收益。研究國家重大工程建設(shè)補(bǔ)充耕地由國家統(tǒng)籌的具體辦法。加快編制村級(jí)土地利用規(guī)劃。探索將財(cái)政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，通過股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長(zhǎng)期分享資產(chǎn)收益。制定促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收優(yōu)惠政策。開展扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)。深入推進(jìn)供銷合作社綜合改革，提升為農(nóng)服務(wù)能力。完善集體林權(quán)制度，引導(dǎo)林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)發(fā)展家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)。完善草原承包經(jīng)營制度?！?/p>
2017年一號(hào)文件即《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》發(fā)布之前，單獨(dú)發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》共十九條，故2017年一號(hào)文件的第六部分“加大農(nóng)村改革力度，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力”中，只用了兩條闡述農(nóng)地制度改革，即第30條：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償。抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格。全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。穩(wěn)妥有序、由點(diǎn)及面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，確認(rèn)成員身份，量化經(jīng)營性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利。從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑，鼓勵(lì)地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力。研究制定支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策。深化集體林權(quán)制度改革。加快水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)，推進(jìn)水資源使用權(quán)確權(quán)和進(jìn)場(chǎng)交易。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)?！?/p>
第31條：“探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，合理安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村各業(yè)用地。完善新增建設(shè)用地保障機(jī)制，將年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。加快編制村級(jí)土地利用規(guī)劃。在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所。完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲(chǔ)等設(shè)施建設(shè)。改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，探索對(duì)資源匱乏省份補(bǔ)充耕地實(shí)行國家統(tǒng)籌?！?/p>
2016年12月26日公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》共十九條，標(biāo)志著“農(nóng)村土地制度改革”到“農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革”轉(zhuǎn)換的完成，其中關(guān)于改革的重大意義、總體要求、基本原則、改革目標(biāo)，既是十八屆三中全會(huì)以來農(nóng)村土地制度改革的總結(jié)，又是對(duì)新一輪改革的總體部署。
第二，關(guān)于農(nóng)村土地用途分類
自然生態(tài)用地。這是農(nóng)村土地的新類型，中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第51條提出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制。健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度?！?/p>
農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地。這也是農(nóng)村土地的新類型，《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》第31條進(jìn)行了專門部署。全文是：“探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，合理安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村各業(yè)用地。完善新增建設(shè)用地保障機(jī)制，將年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。加快編制村級(jí)土地利用規(guī)劃。在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所。完善農(nóng)業(yè)用地政策，積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲(chǔ)等設(shè)施建設(shè)。改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任，探索對(duì)資源匱乏省份補(bǔ)充耕地實(shí)行國家統(tǒng)籌”。
經(jīng)營性建設(shè)用地。這是從原有建設(shè)用地中細(xì)分出來的，也是改革開放以來農(nóng)村土地中面積大、價(jià)值量大、保值增值度高的新興用地，主要出現(xiàn)在“城中村”、“城邊村”和新興城鎮(zhèn)，有的如江蘇華西村等農(nóng)村，甚至建成了一個(gè)符合現(xiàn)代城市標(biāo)準(zhǔn)的“集體所有制城市”，在城市化、工業(yè)化的加快進(jìn)程中，經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革無疑屬于農(nóng)村土地制度改革的優(yōu)先序。為此，中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第11條提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2014年一號(hào)文件第18條提出“加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作?！?015年一號(hào)文件第23條提出集體經(jīng)營性用地入市試點(diǎn)。2016年一號(hào)文件第26條提出繼續(xù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，“總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益，抓緊出臺(tái)土地增值收益讞節(jié)征管辦法。2016年12月26日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對(duì)抓好集體土地等經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行了全面部署。2017年中央一號(hào)文件第30條再次提出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)。目前，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地主權(quán)改革正在平穩(wěn)推進(jìn)。
宅基地。宅基地幾乎涉及所有的農(nóng)村戶，按“房地一體”計(jì)算，是農(nóng)村家庭的主要不動(dòng)產(chǎn)。宅基地的獲得、買賣、轉(zhuǎn)讓、繼承、改建、重建等，國家成文法和習(xí)慣法相向而行，不斷完善，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，宅地的價(jià)值狂升，新情況大量出現(xiàn)，迫切需要列入農(nóng)村土地制度改革的優(yōu)先序。于是，中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第21條提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?014年一號(hào)文件就宅基地單列了第9條：“9．完善農(nóng)村宅基地管理制度。改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。有關(guān)部門要抓緊提出具體試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，切實(shí)保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。”2015年一號(hào)文件第23條提出實(shí)施“宅基地制度改革試點(diǎn)”，“依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機(jī)制”。2016年一號(hào)文件的第26條再次提出“宅基地制度改革試點(diǎn)”，“完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制?！?017年一號(hào)文件第30條又一次提出“宅基地制度改革試點(diǎn)”，但內(nèi)容有所展開，要求全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地登記頒證工作。認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地的補(bǔ)償。
耕地。政策性文本有時(shí)用“農(nóng)業(yè)用地”、“農(nóng)村承包地”指代“耕地”。從廣義的農(nóng)業(yè)來講，農(nóng)業(yè)用地可分為林地、水流、耕地、草地、畜牧業(yè)圈養(yǎng)地、發(fā)展用地等類別。在農(nóng)村土地中，耕地面積大，涉及人口多，幾千年來，農(nóng)民對(duì)耕地的獲得、買賣、出租、轉(zhuǎn)讓、繼承等，也與宅基地一樣，積累了豐富的成文法和習(xí)慣法。新中國以后的土地改革、合作化、人民公社、家庭承包等變革，都是在農(nóng)民自給自足、耕地均分（合作化、人民公社則以均分土地的收獲為主）的背景下進(jìn)行，難度都不算太大。但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的深入，農(nóng)村耕地的經(jīng)營體制機(jī)制發(fā)生了前所未有的翻天覆地的變化。一方面，耕地價(jià)值量少，特別是遠(yuǎn)郊農(nóng)村，耕地占農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的比重越來越少，“承包有權(quán)，所得無益”，“種一年的田不如進(jìn)城打幾天的工”的話已流行多年，但要農(nóng)村原住民退出承包地又因鄉(xiāng)愁強(qiáng)化等原因而“于心不忍”；另一方面，耕地由農(nóng)民“吃飽飯”的簡(jiǎn)單功能變?yōu)槌青l(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，與國家的關(guān)系廣大如天，與種植業(yè)所需農(nóng)田規(guī)模以及農(nóng)田整理、水利交通設(shè)施建設(shè)所需土地的實(shí)際越來越不適應(yīng)，迫切需要對(duì)現(xiàn)有的承包機(jī)制進(jìn)行改革，總書記到家庭承包的發(fā)源地之一的小崗村視察，其心可鑒，其情可明。中共十八屆三中全會(huì)以來的農(nóng)地改革文件對(duì)耕地制度體制機(jī)制的闡述最多。
十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第20條主要針對(duì)耕地提出：“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式?！?/p>
2014年一號(hào)文件第17條要求“完善農(nóng)村土地承包政策。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。”
2015年一號(hào)文件第21條要求“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度。鼓勵(lì)發(fā)展規(guī)模適度的農(nóng)戶家庭農(nóng)場(chǎng)，完善對(duì)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體的支持服務(wù)體系。引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社拓寬服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)規(guī)范發(fā)展，實(shí)行年度報(bào)告公示制度，深入推進(jìn)示范社創(chuàng)建行動(dòng)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地建設(shè)和龍頭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)。鼓勵(lì)工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿，不得硬性下指標(biāo)、強(qiáng)制推動(dòng)。盡快制定工商資本租賃農(nóng)地的準(zhǔn)入和監(jiān)管辦法，嚴(yán)禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途?！?/p>
2016年中央一號(hào)文件第26條要求“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定。繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)。依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種。研究制定穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的指導(dǎo)意見?！?/p>
2017年一號(hào)文件第6條要求“積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營。積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，通過村組內(nèi)互換并地等方式，實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種。完善家庭農(nóng)場(chǎng)認(rèn)定辦法，扶持規(guī)模適度的家庭農(nóng)場(chǎng)。加強(qiáng)農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè)，積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作?？偨Y(jié)推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，扶持培育農(nóng)機(jī)作業(yè)、農(nóng)田灌排、統(tǒng)防統(tǒng)治、烘干倉儲(chǔ)等經(jīng)營性服務(wù)組織。支持供銷、郵政、農(nóng)機(jī)等系統(tǒng)發(fā)揮為農(nóng)服務(wù)綜合平臺(tái)作用，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)資流通網(wǎng)點(diǎn)向現(xiàn)代農(nóng)資綜合服務(wù)商轉(zhuǎn)型。鼓勵(lì)地方探索土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)。研究建立農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。
第7條提出”建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。以規(guī)?；N養(yǎng)基地為基礎(chǔ)，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)，聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素，建設(shè)“生產(chǎn)＋加工＋科技”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，發(fā)揮技術(shù)集成、產(chǎn)業(yè)融合、創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、核心輻射等功能作用?？茖W(xué)制定產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃，統(tǒng)籌布局生產(chǎn)、加工、物流、研發(fā)、示范、服務(wù)等功能板塊。鼓勵(lì)地方統(tǒng)籌使用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等相關(guān)項(xiàng)目資金，集中建設(shè)產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)體系。吸引龍頭企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)營產(chǎn)業(yè)園，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、精深加工、現(xiàn)代營銷，帶動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化生產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)全環(huán)節(jié)升級(jí)、全鏈條增值。鼓勵(lì)農(nóng)戶和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員通過訂單農(nóng)業(yè)、股份合作、入園創(chuàng)業(yè)就業(yè)等多種方式，參與建設(shè)，分享收益。
第16條在“培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)”的條文里要求“圍繞有基礎(chǔ)、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn)。支持各地加強(qiáng)特色村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境風(fēng)貌等建設(shè)。打造“一村一品”升級(jí)版，發(fā)展各具特色的專業(yè)村。支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范。深入實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)示范工程，支持建設(shè)一批農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。
第30條要求“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍?！?/p>
目前，耕地制度改革的細(xì)則正在探索之中，新華社北京2017年３月８日電（記者熊爭(zhēng)艷、齊中熙）農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)余欣榮８日表示，今年要研究起草農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的意見，將農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省試點(diǎn)省份擴(kuò)大到２８?jìng)€(gè)。此處的農(nóng)村土地承包關(guān)系，應(yīng)主要指的是耕作農(nóng)業(yè)和畜牧農(nóng)業(yè)的用地。
林地?！笆陿淠尽薄Ａ謽I(yè)以生物生產(chǎn)為主，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，生產(chǎn)效益低。農(nóng)村集體林權(quán)制度改革關(guān)系到穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)民就業(yè)增收，建設(shè)生態(tài)文明?，F(xiàn)代林業(yè)發(fā)展，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，事關(guān)全局、影響深遠(yuǎn)。2008年中共中央第8號(hào)文件印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，得到了有效實(shí)施?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第54條要求“完善集體林權(quán)制度改革”，以后各年度文件也都予以強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村再次延長(zhǎng)集體林地承包的確權(quán)登記發(fā)證已平穩(wěn)運(yùn)行。
第三，關(guān)于農(nóng)村土地“集體經(jīng)營”
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第20條提出推進(jìn)集體經(jīng)營，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。
2016年12月26日公布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出“堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動(dòng)搖，不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失”，要“明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位”，“促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，“發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)”，“建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值”，并在扶持集體經(jīng)濟(jì)的政策措施上，要求發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)利，多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑，清理廢除各種阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不合理規(guī)定，進(jìn)一步完善財(cái)政引導(dǎo)、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，逐步增加政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)支出，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相應(yīng)負(fù)擔(dān)，完善金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的融資、擔(dān)保等政策，統(tǒng)籌安排農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展所需用地，抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面的法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格等等。同時(shí)，還規(guī)定“嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所”，“現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回。”
上述這些決策，走出了此前幾十年農(nóng)地“雙層經(jīng)營”中“集體經(jīng)營”細(xì)微的困境，對(duì)于鞏固社會(huì)主義公有制，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，提供了重要支撐和保障。
第四，關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”及其確權(quán)登記頒證
十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第20條提出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”。要求“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。
2014年一號(hào)文件第9條提出“加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。
2015年一號(hào)文件第22條再次要求“對(duì)土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。
2016年一號(hào)文件再次提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法”，進(jìn)一步明確了土地確權(quán)登記頒證的期限，即第26條“到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證”并“繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)”，“加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，所需工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。”
2017年一號(hào)文件第30條要求“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍”。
實(shí)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”及其確權(quán)登記頒證，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，又為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營提供了土地的制度性基礎(chǔ)，新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系萌發(fā)生長(zhǎng)。
第五，關(guān)于確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基本原則
在城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份涇渭分明，不成問題。但是，改革開放幾十年來，代際更替、城鄉(xiāng)就業(yè)方式的變革、農(nóng)民遷徙的自由、婚育政策變化等等，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)，幾乎涉及城鄉(xiāng)90%以上的家庭，累積的新問題，新情況，積重難返，由城到鄉(xiāng)，梯度呈現(xiàn)，早已成為農(nóng)村土地制度改革的頭號(hào)難題。以至農(nóng)村耕地改革中一再部署的“確權(quán)登記發(fā)證”屢屢遭遇形式主義、弄虛作假的戲弄，廣為社會(huì)所詬病，嚴(yán)重影響農(nóng)村土地改革的進(jìn)程和形象。
據(jù)此，《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題。改革試點(diǎn)中，要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制。成員身份的確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實(shí)保護(hù)婦女合法權(quán)益。提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份?！?/p>
按照上述集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的基本原則和試點(diǎn)辦法，確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，將走出農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中確權(quán)登記發(fā)證工作中的種種困境，做到“堅(jiān)持農(nóng)民權(quán)利不受損，防止農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了或少數(shù)人控制和外部資本侵占的情況發(fā)生，保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。
第六，關(guān)于征地制度改革
征地制度是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的首要基礎(chǔ)性工作，說有多重要就有多重要。中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第11條提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，要求“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)?！?/p>
2014年一號(hào)文件第20條提出“加快推進(jìn)征地制度改革?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。提高森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。健全征地爭(zhēng)議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！?/p>
2015年一號(hào)文件第23條提出分類實(shí)施“農(nóng)村土地征收改革試點(diǎn)”“制定縮小征地范圍的辦法。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！?/p>
2016年一號(hào)文件提出推進(jìn)農(nóng)村土地征收改革試點(diǎn)。2017年一號(hào)文件第30條提出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收改革試點(diǎn)。
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