農村基層治理模式，直接關系廣大農民群眾切身利益，影響國家大政方針貫徹落實和農村現代化發展進程。探索科學合理的農村基層治理模式，對于夯實國家發展基礎、改善民生福祉、提高基層民主程度、促進農村全面健康發展具有重要意義。面對城鎮化、工業化、信息化、農村現代化“四化同步”快速發展的新形勢，亟需對當前農村基層治理模式進行深入研究和創新完善，構建更加有利于促進農村健康快速發展的科學治理模式。因此，近期將推出作者關于我國農村基層治理的改革思路的系列文章，敬請關注。
一、我國農村基層治理模式變遷
在兩千余年的封建社會中，由于皇權不下縣，我國農村長期以宗族鄉賢士紳治理模式為主。建國后，隨著國家對經濟社會一插到底式的組織動員，原有的宗族鄉賢士紳治理模式完全瓦解，取而代之的是國家直接管理下的農村集體所有制基層自治模式。農村基層自治模式的具體形式，隨著我國社會經濟體制從計劃經濟向市場經濟轉變，以及三農政策的變化，不斷變遷發展。根據農村基層治理主體、治理主要任務、治理資源流向等治理特征變化，主要可分為五個階段（表1）：
一是農會治理模式階段（1949-1952）。該階段主要指建國初期至社會主義改造全面完成前一個短暫過渡時期。該階段，廣大農村剛剛獲得解放，尚未建立起統一的、規范的治理體系，由革命中走來的農會組織，短暫代替了這一階段的農村治理權力真空，實現了國家對農村的基本管理，維護了農村的基本經濟生活秩序，保障了農村基層治理向新的國家治理體系的順利過渡。該階段農村資源以自我保障為主，同時為新生國家政權提供支撐。
二是生產隊治理模式階段（1953-1978）。該階段主要指社會主義改造完成，農村開始推行合作化運動，直至公社——生產隊治理體系解體的計劃經濟時期。該時期，農村的治理主體是生產隊，生產隊政社經合一，既執行公社下達的各種命令，如生產計劃、政治宣傳等，也負責本村的公共服務提供、內部管理等事務，是國家全面管理體制下的農村基本單元。該階段農村資源大量向城市、工業等經濟部門輸送，農村為國家經濟社會發展做出巨大犧牲和貢獻。
三是村兩委治理模式階段（1979-2006）。該階段主要指公社——生產隊向鄉鎮——村體制轉變，直至農業稅全面取消階段。隨著國家基本經濟制度，由計劃經濟向市場經濟轉變，改革開放逐步深化，國家對農村逐步放松管制，家庭聯產承包責任制和村民自治制度逐漸成為農村的基本經濟社會制度。該階段村兩委是主要治理主體，鄉村關系仍然十分緊密。鄉鎮直接介入農村公共事務，是農村公共事務的提供者和管理者，在鄉村關系中處于主導地位。村兩委直接負責“三提五統”等公款公糧的交納，負責村辦小學、醫療點、計劃生育、道路、水利等公共事務和基礎設施的籌建管理，以及本村內部事務的協調管理。該階段農村財富的生產能力不斷提高，但農村資源的基本流向格局并未改變，農村依然向城市、工業等經濟部門輸送大量資源。該階段大約持續了近30年時間，基本構成了我國當前農村基層治理的主要形態。在該階段后期，隨著費改稅，國家從農村提取資源的弱化，該治理模式也逐步弱化。
四是后農業稅模式階段（2007-2012）。該階段主要指農業稅全面取消后的短暫過渡時期。該階段由于“三提五統”、農業稅的全面取消，國家不再從農村直接提取資源，但同時國家也尚未向農村直接注入資源。鄉鎮缺乏介入村莊內部治理的動力，鄉鎮村關系開始逐步淡化，除了必須的行政事務，鄉鎮工作人員逐漸很少下村。村兩委人員缺乏村莊治理的動力和資源，農村處于無人管事、無錢辦事的狀態。該階段農村基層治理相對比較靜寞，矛盾較少、事務也較少，鄉鎮村主體均處于暫時性的不適應狀態，該階段是農村基層治理最為脆弱的階段。
五是資源反哺治理模式階段（2012至今）。該階段主要指國家確定以城帶鄉、以工哺農、城鄉統籌發展戰略，開始大規模出臺實施支農惠農政策階段。該階段一直延續至今。隨著國家一般轉移支付及各類專項轉移支付的下撥，惠農政策資金項目和大量資源投入農村。農村逐漸由取消農業稅后初期的無米下鍋狀態，變成擁有大量可利用資源。農村治理工作重點逐步由如何籌措資源，變成如何分配資源。在項目進村的影響下，村兩委在惠農項目實施、內部治理中的話語權和自主權越來越大，在農村基層治理中逐步處于主導地位。
二、我國農村基層治理模式自我完善探索
為及時有效應對農村基層治理發展過程中，出現的各種不足與挑戰，我國農村基層治理模式，以村兩委為主要治理主體，不斷創新探索完善發展。通過政策的主動出臺，地方群眾的大膽實踐，學者的深入研究，我國農村基層治理在實踐探索和理論研究等方面，均取得了豐富的經驗成果，形成了許多可供借鑒的機制和模式，為農村基層治理模式深入完善奠定了基礎。
一是一肩挑模式。在村民自治制度設計建立之處，村支部書記、村委會主任分別由不同人員擔任，各自承擔不同職責。在村兩委發展過程中，由于村支部書記、村委會主任之間，經常出現權責不明、職責交叉、彼此掣肘、互相對立等糾紛，甚至出現村委會主任凌駕村支部書記之上等現象，為避免村莊內耗，同時也為加強黨在農村的執政基礎，一段時期內，各地曾大力推廣村支部書記、村主任一肩挑制度，甚至部分地區要求一肩挑比例達到95%以上。一肩挑模式雖然一定程度上緩解發農村基層治理內部矛盾，但該模式與村兩委制度的設計初衷有悖，而且在實踐中，由于實際利益考慮，各地大多有村支部書記、村委會主任分設的傾向，因此在農村基層組織建設基本穩定后，該模式也不再作為硬性要求強制推廣。
二是基層組織陣地建設。該項舉措的出臺，主要是應對后農業稅時期，農村基層組織軟弱渙散，基礎設施落后，缺乏基本活動場所而出臺。該項活動由組織部門牽頭，在全國統一組織開展。在強有力的財政資金保障下，該項政策取得巨大成效，全國農村基層組織陣地建設得到巨大改觀，大多數村兩委辦公場所得到統一建設修繕，配備了大量辦公桌椅、電腦、多媒體等基礎設施，基本實現了在農村看得到紅旗、看得到黨組織所在的政策目的。但實踐中，也出現了大量新改擴建的農村基層陣地未能得到充分利用，大多公共設施處于閑置狀態，一定程度了降低了該政策的社會效果。
三是一定三有機制。該項政策的出臺背景，與基層組織陣地建設政策的出臺背景相同，均是針對后農業稅時期農村基層組織弱化渙散而出臺的補救措施。“一定三有”，即定權責立規范，收入有保障，干好有希望，退后有保障。各地實踐中，對該政策不斷完善，保障力度不斷加大。該政策使村干部，由原先的義務為村民服務性質，變成國家的編外聘任人員。村級組織成員有了實際的利益保障，村兩委干部從事村級事務的積極性和戰斗力一定程度上得到了恢復。
四是六位一體模式。“六位一體”，即村黨組織、村委會、村經濟合作組織、村代會、村務監督季員會、村和諧促進會等為一體的村級組織體系。該模式是對農村既有多元自治組織的整合，希望對各類組織進行整合凝聚，以期進一步提高農村治理水平。與之相似的模式還有基層黨組織全覆蓋、農村民主組織全覆蓋、農村經濟合作組織全覆蓋、綜治維穩組織全覆蓋“四個組織全覆蓋”等具體模式。該類模式理論上對健全農村基層治理具有較好效果，但實際推廣中由于難以保證村民平等參與權等原因而推廣效果不佳，形式大于效果，實際成效大多僅限于極個別試點村莊。
五是五瓣章模式。五瓣章模式指將村委會公章、村財務公章等分成五瓣，分別由不同人員保管，只有五個人共同同意才能使用的模式。該模式又有三瓣章、七瓣章等不同形式，在全國各地均有出現，如貴州錦屏縣、河北青縣等。該模式大多源于村民的自發行為，暗合分權制衡思想，是改善村級治理的積極創新。但該模式由于實際運行及法律制度等方面的困境，一直未能全面推廣，大多局限于個別探索村周邊區域。
六是微治理模式。微治理是對村民自發改善村級治理探索的統一概括，微治理的具體形式多樣，各不相同，但共同點是民主參與，民主監督、自我管理、自我服務。具體有山東的村民議政日、安徽的村民理事會、山西的鄉村社區等。該類模式屬于自發性質，村民參與性高、目的集中、成效明顯，實際效果好過于自上而下推廣的“四議兩公開”等模式，對完善村兩委治理模式具有積極補充作用，值得深入研究借鑒。但該模式也由于自發性質，各村情況千差萬別，難以形成統一制度全面推廣。
七是能人治村模式。該模式又名領頭雁工程、致富帶頭人工程等，指推選具有較高致富能力、群眾威望較高的人擔任村兩委干部，帶領村民致富奔小康、建設和諧新農村的模式。該模式一定程度上對加強村級治理主體建設，促進村莊經濟發展具有積極作用，但由于人員甄別困難，實踐中經常有致富能力高但品性不佳的人被推舉為村兩委負責人，影響了該政策的實施效果。同時能人治村也會進一步加劇了村莊治理的能者壟斷現象，不利于促進村民平等自治進程。
八是大學生村官制度。該制度源于江蘇，后推廣于全國，是對大學生三下鄉志愿者活動的制度化改進完善。該制度初衷是為農村輸送新鮮血液，培養基層干部，擴大大學生就業。該制度實施以來，一定程度上實現了該制度的最初目標，農村年輕人多了起來，鄉村治理力量得到充實，一大批大學生村官典型不斷涌現，成為當地新農村建設的示范標桿。但該制度實踐中，也出現大學生村官與農村結合不緊密，沉不下、留不住，經常被鄉以上機關借調，大學生村官職責不清，淪為村內勤雜工等現象，影響了大學生村官作用的發揮和大學生村官制度的社會形象，大學生村官制度需要進一步健全完善。
九是駐村幫扶制度。駐村幫扶制度是各地加強農村基層治理、加快新農村建設的重要舉措，具體名目有萬名干部大下鄉、三進三同、基層建設年等不同活動名稱，特別是近年來隨著群眾路線教育實踐活動的深入推進和脫貧攻堅戰的全面開展，該項制度越來越常態化、制度化、規范化。中央近期便專門下發了關于選派脫貧攻堅行動第一支部書記的通知。該制度與我黨在農村的發展建設模式淵源深厚，是我黨踐行群眾路線的重要體現，是對基層包村干部制度的加強提升。該制度有力地促進了各方資源向農村的匯聚投入，有效地改善了農村的基礎設施建設和基層治理，取得了積極成效。但該制度也存在重經濟經黨建、未能深入介入村莊內部事務、與村莊結合不緊密、重表面建設、短期性強、活動成本高、資源利用效率不高、激勵不足等問題，亟需改進完善。
（作者：河北省張家口市農委）
中國鄉村發現網轉自：微信號 新三農
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