摘要：研究目的：在“三權(quán)分置”背景下探索農(nóng)地的集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理分置路徑。研究方法：文獻(xiàn)分析法、比較法。研究結(jié)果：（1）官方主流觀點(diǎn)認(rèn)為，“三權(quán)分置”就是堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，將原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。（2）法學(xué)界質(zhì)疑這種分離邏輯，認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不包含承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，“三權(quán)分置”就是堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，在原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上創(chuàng)設(shè)另一個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。（3）這兩種“三權(quán)”分置路徑均排除了集體所有權(quán)的參與，也未意識(shí)到“三權(quán)分置”改革對(duì)集體所有權(quán)缺陷的修補(bǔ)作用。研究結(jié)論：經(jīng)比較發(fā)現(xiàn)，更合理的農(nóng)地“三權(quán)”的分置路徑應(yīng)當(dāng)是，在具有“總有”性質(zhì)的集體所有權(quán)之上創(chuàng)設(shè)出具有成員權(quán)性質(zhì)的農(nóng)戶承包權(quán)，籍此將集體所有權(quán)改造為可在實(shí)踐中經(jīng)由個(gè)人支配的產(chǎn)權(quán)形態(tài)；將原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更名為經(jīng)營(yíng)權(quán)，使之成為去身份化后的用益物權(quán)。
眾所周知，最新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革就是要突破之前的農(nóng)民集體所有權(quán)加農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離格局，走一條農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)”分置路徑，由此掀起了一場(chǎng)有關(guān)中國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的研究熱潮，取得了較為豐碩的研究成果。然而，綜觀已有的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，各界對(duì)于農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)（簡(jiǎn)稱為“三權(quán)”）的分置路徑有不同的看法，從而對(duì)分離后“三權(quán)”的權(quán)能邊界及相互關(guān)系存在諸多歧見，影響后繼的立法實(shí)踐，需要在理論上予以辨析和澄清。為此，本文擬在全面梳理和比較不同學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出自己的一孔之見，以求教于學(xué)界，為進(jìn)一步繁榮農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的學(xué)術(shù)研究作點(diǎn)貢獻(xiàn)。
1 政策層面解讀出的農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑
迄今，中央頒發(fā)的相關(guān)政策多次提到要實(shí)行農(nóng)地的“三權(quán)分置”改革，但真正提到過“三權(quán)”如何分置問題的文件僅有2016年10月30日頒發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》（下文簡(jiǎn)稱“2016年兩辦意見”）。就此，下文擬分兩個(gè)階段對(duì)相關(guān)政策的文本內(nèi)容進(jìn)行回顧和梳理。
第一階段主要是提出并強(qiáng)調(diào)農(nóng)地“三權(quán)”分置的重要意義，未具體明確“三權(quán)”究竟應(yīng)當(dāng)如何分置。例如，2014年11月，中辦發(fā)〔2014〕61號(hào)文件《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》指出：“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。2014年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出：“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”2015年2月1月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》提出：“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系。”2015年11月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行三權(quán)分置”。
隨著“三權(quán)分置”相關(guān)政策的陸續(xù)出臺(tái)，任職于相關(guān)政府研究機(jī)構(gòu)的官員或?qū)W者對(duì)農(nóng)地“三權(quán)”的分置路徑進(jìn)行了權(quán)威解讀，多認(rèn)為“三權(quán)分置”就是在堅(jiān)持原農(nóng)民集體所有權(quán)不變的前提下，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。例如，陳錫文（2013）認(rèn)為：“現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民……需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中單獨(dú)分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。”[[1]]葉興慶（2015）認(rèn)為：“集體所有制土地是農(nóng)村集體資產(chǎn)的主體部分，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度演變的大趨勢(shì)。”[[2]]張紅宇（2014）指出，“改革開放以來的大部分時(shí)間，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是合一的，……在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，承包權(quán)的意義更多地體現(xiàn)在（承包權(quán)的取得和實(shí)現(xiàn)）兩個(gè)方面。”[[3]]馮海發(fā)（2013）在解讀中共十八屆三中全會(huì)《決定》時(shí)指出：“順應(yīng)實(shí)踐要求，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行‘承包權(quán)’和‘經(jīng)營(yíng)權(quán)’分權(quán)設(shè)置，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)并行分置’的新型農(nóng)地制度，顯得十分必要。”[[4]]當(dāng)然，學(xué)術(shù)界也有人持類似的觀點(diǎn)。例如，鄭志峰（2014）認(rèn)為，新兩權(quán)應(yīng)統(tǒng)屬在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念之下，是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)下的兩種子權(quán)利，不同于權(quán)利的權(quán)能，兩權(quán)都有其存在的獨(dú)立性。[[5]]張力、鄭志峰（2015）進(jìn)一步提出承包權(quán)的析出邏輯：“承包權(quán)本就來自承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其性質(zhì)（物權(quán)）與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣，符合權(quán)利分離的構(gòu)造規(guī)則。”[[6]]劉若江（2015）描繪了“農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系”示意圖，反映其所持的觀點(diǎn)是“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”。[[7]]
與前一階段不同，“2016年兩辦意見”第一條明確提出“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行……”。同時(shí)，該“意見”第三條第（四）項(xiàng)又提到“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦（2016）作了相應(yīng)的解釋和說明：“在這個(gè)框架下，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)歸集體所有，是土地承包權(quán)的前提。農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中又派生出經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是關(guān)鍵，這三者統(tǒng)一于農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度。”[①]
綜上可知，從中央政策層面大致可以解讀出農(nóng)地“三權(quán)”分置的三種路徑：（1）堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分拆為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。無疑，這是早期權(quán)威解讀所認(rèn)可及“2016年兩辦意見”首先提到的“三權(quán)”分置路徑，代表了官方的主流意見。（2）堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，（在土地流轉(zhuǎn)中）由農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這是“2016年兩辦意見”新提出的“三權(quán)”分置路徑，估計(jì)是在前述第（1）種意見受到法學(xué)界的強(qiáng)烈批判后（詳見下文）而主動(dòng)作出的調(diào)整。（3）肯定集體所有權(quán)是農(nóng)戶承包權(quán)的前提，似乎表明可從集體所有權(quán)中派生出農(nóng)戶承包權(quán)，從而將原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更為經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種分置路徑未得到官方任何文字上的肯定，也暫未見到學(xué)界的專門闡述。
2 法學(xué)視角解讀出的農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑
相比于上述政策界的模糊表達(dá)，法學(xué)界的分析思路更為明確，歸納起來大致有如下三層不斷遞進(jìn)的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。
首先，多數(shù)法學(xué)家認(rèn)為，官方主流觀點(diǎn)所表述的“三權(quán)”分置路徑主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離思維，不符合法學(xué)邏輯。例如，高圣平（2014）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出的以“三權(quán)分離”學(xué)說為基礎(chǔ)構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)，曲解了穩(wěn)定土地承包關(guān)系與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，不符合他物權(quán)設(shè)立的基本法理，無法在法律上得以表達(dá)。[[8]]申惠文（2015）認(rèn)為，中央文件將農(nóng)村土地三個(gè)產(chǎn)權(quán)的分離理解為三個(gè)權(quán)利的分離，將經(jīng)營(yíng)權(quán)視為獨(dú)立的民事權(quán)利，經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)的色彩明顯濃厚，不符合法學(xué)基本原理。[[9]]應(yīng)當(dāng)肯定，法學(xué)家的這一評(píng)價(jià)恰如其分。業(yè)內(nèi)周知，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)始于科斯，之后在阿爾欽、德姆塞茨、張五常、巴澤爾等新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的共同努力下，產(chǎn)權(quán)理論逐步形成。在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，產(chǎn)權(quán)為一個(gè)復(fù)數(shù)名詞（Property-rights）,意味著對(duì)特定財(cái)產(chǎn)完整的產(chǎn)權(quán)，不是單項(xiàng)權(quán)利，而是一組權(quán)利或權(quán)利體系；以（廣義）所有權(quán)中的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)為例，任何一項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能和利益都可能劃分得更細(xì)（黃少安，2004）[[10]]。
緊接著，諸多法學(xué)家認(rèn)為，兩權(quán)分離時(shí)期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不包含承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，無法直接從中析出獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。例如，丁文（2015）指出，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)包含土地承包權(quán)的觀點(diǎn)和做法，既缺乏理論依據(jù)，又會(huì)造成一系列的不利后果。[[11]]朱繼勝（2015）認(rèn)為，在法律邏輯上，要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為土地承包權(quán)（成員權(quán)）和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既不具可能性，也沒有必要。[[12]]這是因?yàn)椋谖餀?quán)法學(xué)視野中，一項(xiàng)新型他物權(quán)的設(shè)立并非如經(jīng)濟(jì)學(xué)家所認(rèn)為的那樣是產(chǎn)權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果，而是“將所有權(quán)單一內(nèi)容的一部分予以具體化，讓他物權(quán)人享有而已”[[13]]。據(jù)此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并非所有權(quán)權(quán)能分離的結(jié)果[[14]]，而是在土地所有權(quán)之上派生的一項(xiàng)獨(dú)立完整的物權(quán)，并沒有細(xì)分為“農(nóng)戶承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”（高圣平，2014：第83頁）。就此啟示，法學(xué)家對(duì)農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑的理解，取的是權(quán)利派生或創(chuàng)設(shè)的邏輯，而不是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的權(quán)能分離邏輯。
最后，法學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，在原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上創(chuàng)設(shè)另一個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)是設(shè)定于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上的權(quán)利用益物權(quán)；承包權(quán)則為其行使受到經(jīng)營(yíng)權(quán)限制的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的代稱，只是因承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分權(quán)能讓渡于經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的新的權(quán)利內(nèi)容，并非單純承包土地這樣一種權(quán)利資格。持類似觀點(diǎn)的法學(xué)家非常之多，代表性文獻(xiàn)有孫憲忠（2016）[[15]]、蔡立東、姜楠（2015）[[16]]、李國強(qiáng)（2015）[[17]]、潘俊（2015）[[18]]、申惠文（2015）、朱繼勝（2015）；等等難以盡舉。
綜上可知，法學(xué)界基本否定了官方主流觀點(diǎn)所闡述的“三權(quán)”分置路徑，與“2016年兩辦意見”關(guān)于“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的提法相一致，極大深化和拓展了人們對(duì)農(nóng)地“三權(quán)”分置邏輯路徑的相關(guān)認(rèn)識(shí)。然而，“2016年兩辦意見”中還提到“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提”，似乎表明集體所有權(quán)也有參與“三權(quán)分置”改革的可能性；而且，農(nóng)地集體所有權(quán)一直因?yàn)槠渥陨淼娜毕荻柺茉嵅。瑢W(xué)術(shù)界本還應(yīng)探討本輪“三權(quán)分置”改革對(duì)修補(bǔ)集體所有權(quán)缺陷中的意義和作用；就此，法學(xué)界對(duì)于“三權(quán)”分置路徑的闡釋仍然未曾涉及。由此表明，我們還應(yīng)將集體所有權(quán)納入農(nóng)地“三權(quán)分置”框架，繼續(xù)探討農(nóng)地“三權(quán)”的分置路徑。
3 集體所有權(quán)參與下的農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑
承前，要了解農(nóng)地“三權(quán)分置”改革對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)缺陷的修補(bǔ)作用，需要先行了解現(xiàn)行農(nóng)民集體所有權(quán)究竟有什么缺陷？
3.1農(nóng)地集體所有權(quán)制度究竟有何缺陷？
關(guān)于中國農(nóng)地集體所有權(quán)的缺陷問題，學(xué)術(shù)界大致有三類不同的看法：一是“所有權(quán)主體虛置說”、二是“產(chǎn)權(quán)模糊說”、三是“有意的制度模糊說”。長(zhǎng)期以來，各種說法并存且偶有爭(zhēng)鳴，似乎是一個(gè)糾纏不清的問題。
首先，“所有權(quán)主體虛置說”的核心思想是，現(xiàn)行法律明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體為三類農(nóng)民集體——村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，自然賦予了它們相應(yīng)的民事權(quán)利能力；但是，它們還應(yīng)具備相應(yīng)的民事行為能力才有保護(hù)其土地權(quán)利的能力；然而，我國立法在這方面存在一定的缺陷，沒有規(guī)定農(nóng)民集體的機(jī)關(guān)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制，所規(guī)定的行使代表要么“無能”、要么“不能”代表農(nóng)民集體的意志和利益，由此導(dǎo)致“農(nóng)民集體”的法律人格處于虛置現(xiàn)象。[[19]][[20]]
其次，持“產(chǎn)權(quán)模糊說”的文獻(xiàn)非常之多，主要集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)界，不同的文獻(xiàn)又有不同的支持理由，對(duì)其進(jìn)行歸納整理非常之難；我們只有從整體上對(duì)這類文獻(xiàn)的研究思路作一個(gè)邏輯劃分，然后按邏輯索引對(duì)它們進(jìn)行評(píng)析。就此而言，“產(chǎn)權(quán)模糊說”應(yīng)屬于下列三種情況中的一種或多種：一是在法律制度層面認(rèn)為相關(guān)制度模糊，或所規(guī)定的權(quán)利內(nèi)容（權(quán)利束）模糊；二是在所有權(quán)主體層面認(rèn)為“農(nóng)民集體”存在缺陷，即認(rèn)為該組織是虛置的，沒有行為能力控制或保護(hù)其土地所有權(quán)；三是在所有權(quán)運(yùn)行層面，認(rèn)為法律規(guī)定的所有權(quán)行使主體不能代表農(nóng)民集體的意志和利益，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中的“集體所有（大家都有）”成為“人人沒有”。對(duì)此三種情況，王金紅（2011）作了一個(gè)總括式評(píng)析：“純粹從法律意義上講，產(chǎn)權(quán)本身沒有不明晰的問題，……，所謂的‘集體所有制不明確’也并非指集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束不明確，而是‘（農(nóng)民）集體’作為產(chǎn)權(quán)的主體是否被清晰界定，是否可操作，是否得到有效保護(hù)。”［[21]］據(jù)此可以判斷，所謂“產(chǎn)權(quán)模糊”并非指是法律制度模糊（法律規(guī)定農(nóng)地歸三類農(nóng)民集體所有的文義是很清晰的），也不是指權(quán)利內(nèi)容（權(quán)利束）模糊，而應(yīng)是指所有權(quán)主體——農(nóng)民集體組織不能控制、保護(hù)其土地權(quán)利，這與前述的“主體虛置說”是同一個(gè)意思。
最后，“有意的制度模糊”一說由荷蘭學(xué)者何·皮特（2008）教授首先提出，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了相當(dāng)廣泛的影響；仔細(xì)推敲發(fā)現(xiàn)，該學(xué)說實(shí)質(zhì)上和“主體虛置說”并無二致。因?yàn)楹巍てぬ兀?008）教授在其書中多次承認(rèn)：“既然黨的政策和條例已經(jīng)明文規(guī)定，農(nóng)村集體依法擁有土地的所有權(quán)，那么為什么集體土地的所有權(quán)還是具有一定的模糊性呢？對(duì)此我的回答是，因?yàn)樽匀淮澹瓷a(chǎn)隊(duì)）并不具有保護(hù)其土地的任何權(quán)利。”［[22]］
綜上，通過對(duì)三類觀點(diǎn)進(jìn)行仔細(xì)辨析和比較后發(fā)現(xiàn)，它們所表達(dá)的其實(shí)是同一個(gè)意思，區(qū)別在于觀察問題的角度和表達(dá)方式不同。當(dāng)然，若僅從恰當(dāng)用詞的角度而言，“所有權(quán)主體虛置說”無疑是最精準(zhǔn)的。因?yàn)椤爱a(chǎn)權(quán)模糊”中的“產(chǎn)權(quán)”一詞本就有財(cái)產(chǎn)權(quán)利、產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)關(guān)系等多種所指；“有意的制度模糊”一說在“是否有意”、“制度是否模糊”等方面也遭到了學(xué)界的質(zhì)疑[[23]][[24]]，更是一種內(nèi)涵不清的表述。
3.2 消除農(nóng)地集體所有權(quán)缺陷的“三權(quán)”分置路徑
從理論上講，要解決農(nóng)民集體這一土地所有權(quán)主體的虛置問題，不外乎如下三種思路：
第一，做實(shí)農(nóng)民集體組織，使其擁有現(xiàn)實(shí)的行使能力。但是，這種途徑明顯走不通。因?yàn)椋词狗稍谛问缴腺x予了農(nóng)民集體以某種民事主體資格，即有法律文本意義上的權(quán)利能力和行為能力，但在農(nóng)村人口大量外流的當(dāng)下，多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民集體處于極為松散的狀態(tài)，事實(shí)上不可能擁有行使所有權(quán)的行為能力。
第二，設(shè)法完善委托-代理機(jī)制，消除代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)；這種做法已被實(shí)踐證明不可行。因?yàn)樵谝槐P散沙似的農(nóng)村社會(huì)，要消除委托-代理困境的監(jiān)督成本非常之高，加上嚴(yán)重的行政干預(yù)［[25]］，導(dǎo)致實(shí)踐中多以村委會(huì)的意思表示（甚至是村干部的個(gè)人意志）來取代、代替農(nóng)民集體的意思表示，以至無法消除嚴(yán)重的委托-代理困境問題。［[26]］
第三，近年來有越來越多的學(xué)者贊同，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度類似于歷史上的“總有”制。［[27]］［[28]］［[29]］［[30]］但是，總有制的目的是為了保障團(tuán)體成員的共同生存，天然地有不利于財(cái)產(chǎn)的最大化利用和財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)的缺陷，且在當(dāng)代社會(huì)中，此種團(tuán)體所有處于消亡的趨勢(shì)，……不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)嚴(yán)格按照總有的規(guī)則來貫徹集體所有權(quán)，而是應(yīng)當(dāng)對(duì)之進(jìn)行改造，使之更接近于個(gè)人支配的權(quán)利形態(tài)（于飛，2014）。基于此，通過確立并做實(shí)農(nóng)戶承包權(quán)，對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)予以改造，使之更接近于個(gè)人支配的權(quán)利形態(tài)，能夠有效消除農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體虛置問題。
綜上可知，如在本輪農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中，將農(nóng)戶承包權(quán)視為從具有“總有”性質(zhì)的農(nóng)民集體所有權(quán)中創(chuàng)設(shè)出來的權(quán)利形態(tài)，并賦予其“成員所有”的權(quán)利內(nèi)涵，則能有效克服“農(nóng)民集體”行為能力虛置問題，還將集體土地所有權(quán)朝向可在實(shí)踐中經(jīng)由個(gè)人支配的權(quán)利形態(tài)進(jìn)行大力改進(jìn)；同時(shí)，維持原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能不變，但更名為經(jīng)營(yíng)權(quán)，并將其界定為去身份化后的用益物權(quán)。這即是本文所主張的允許集體所有權(quán)參與的農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑。
4 允許集體所有權(quán)參與“三權(quán)”分置之路徑的優(yōu)勢(shì)
如果允許集體所有權(quán)參與到“三權(quán)”分置中，分置路徑則具有明顯的優(yōu)勢(shì)：一方面，按該路徑得到的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，各得其所、各顯其能，真正達(dá)到了前述“2016年兩辦意見”所要求的“充分發(fā)揮‘三權(quán)’的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。”為了清晰說明此問題，特將前文所述的三種“三權(quán)”分置路徑及由其得到的“三權(quán)”關(guān)系列陳如下，詳見表1。
表1顯示，（一）在集體所有權(quán)方面，前兩種“三權(quán)”分置路徑均沿用兩權(quán)分離時(shí)期的集體所有權(quán)不變，對(duì)集體所有權(quán)的主體虛置缺陷無動(dòng)于衷。與此不同，本文提出的“三權(quán)”分置路徑，要求從具有“總有”性質(zhì)的集體所有權(quán)中派生出具有成員所有權(quán)性質(zhì)的農(nóng)戶承包權(quán)，以此將集體所有權(quán)改造為可由個(gè)人支配的產(chǎn)權(quán)形態(tài)，能在一定程度上克服集體產(chǎn)權(quán)主體虛置的缺陷。（二）在承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)方面：（1）第一種“三權(quán)”分置路徑要求將原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一分為二，這在法學(xué)理論上不能成立，不可能指導(dǎo)相關(guān)的修法實(shí)踐。（2）按第二種“三權(quán)”分置路徑，經(jīng)營(yíng)權(quán)從原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出來，原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖可簡(jiǎn)稱為承包權(quán)，但其性質(zhì)難以界定。如果將其界定為用益物權(quán)，則沒有體現(xiàn)出承包權(quán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的本質(zhì)特征，這是該分置路徑不甚合理的一面。如果將其界定為成員權(quán)，則又與相關(guān)法學(xué)理論不相容，因?yàn)閺某邪?jīng)營(yíng)權(quán)中創(chuàng)設(shè)出經(jīng)營(yíng)權(quán)后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍為用益物權(quán)（申惠文，2015）。（3）按本文提出的“三權(quán)”分置路徑，承包權(quán)無疑體現(xiàn)了農(nóng)戶作為集體組織成員的成員權(quán)特征，并與“2016年兩辦意見”——“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提”相吻合；而且，按本路徑得到的（承包）經(jīng)營(yíng)權(quán)，系已經(jīng)去除身份性質(zhì)的法定用益物權(quán)，較兩權(quán)分離時(shí)期承載了成員身份權(quán)的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”更有利于發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)融資的功能。綜上可知，本文提出的有集體所有權(quán)參與的“三權(quán)”分置路徑具有更明顯的優(yōu)勢(shì)。
另一方面，該農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑既遵循了相關(guān)法學(xué)原理，也符合主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)產(chǎn)權(quán)的研究范式，是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)都能接受的權(quán)利分置邏輯。
首先，該“三權(quán)”分置路徑符合經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)產(chǎn)權(quán)的研究范式。前文已述，現(xiàn)代西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)產(chǎn)權(quán)的研究始于科斯，其核心思想被后來者總結(jié)為三個(gè)層次的科斯定理。按約瑟夫·費(fèi)爾德(2002)的表述：“科斯第一定理的實(shí)質(zhì)是，在交易成本為零的情況下，權(quán)利的初始界定不重要；第二定理認(rèn)為，當(dāng)交易成本為正時(shí)，產(chǎn)權(quán)的初始界定有利于提高效率；科斯第三定理的結(jié)論是，通過政府來較為準(zhǔn)確地界定初始權(quán)利，將優(yōu)于私人之間通過交易來糾正權(quán)利的初始配置。”［[31]］本文提出的“三權(quán)”分置路徑實(shí)質(zhì)上就是科斯定理的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)學(xué)的視野中，兩權(quán)分離時(shí)期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)有兩大模糊之處：一是如前所述，集體所有權(quán)存在主體虛置問題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中就是“產(chǎn)權(quán)模糊”；二是在承包權(quán)沒有獨(dú)立的情況下，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份具有很強(qiáng)的依附性，若承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，是否也將農(nóng)民的成員權(quán)轉(zhuǎn)了出去？這是另一個(gè)產(chǎn)權(quán)不清問題。就此，依據(jù)科斯第三定理，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的這兩個(gè)缺陷無論如何都不可能通過私人之間的市場(chǎng)交易進(jìn)行糾正，需要政府出面對(duì)之進(jìn)行較為準(zhǔn)確地界定。那么，如何界定才算是較為準(zhǔn)確呢？據(jù)表1可知，（1）第一條“三權(quán)”分置路徑，既未關(guān)注如何利用“三權(quán)分置”改革來修補(bǔ)集體所有權(quán)的缺陷，又違背法學(xué)原理簡(jiǎn)單地將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，自然不可能算得上是“較為準(zhǔn)確”地界定產(chǎn)權(quán)。（2）第二條分置路徑也未關(guān)注如何利用“三權(quán)分置”改革來修補(bǔ)集體所有權(quán)的缺陷；所得到的承包權(quán)，實(shí)質(zhì)上是兩權(quán)分離時(shí)期承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱，沒有體現(xiàn)出農(nóng)民身份權(quán)（成員權(quán)）的獨(dú)立化的思想，也算不上是“較為準(zhǔn)確”地界定產(chǎn)權(quán)。（3）本文提出的“三權(quán)”分置路徑，同時(shí)關(guān)注了已有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的兩大缺陷，應(yīng)是一個(gè)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)較為準(zhǔn)確的界定，能被經(jīng)濟(jì)學(xué)界廣為接受。
其次，在法學(xué)理論中，農(nóng)地集體所有權(quán)具有傳統(tǒng)“總有”性質(zhì)，本就意味著各個(gè)成員（農(nóng)戶）共同擁有所有權(quán)，只不過不能請(qǐng)求分割集體財(cái)產(chǎn)而已。因此，從具有團(tuán)體“總有”性質(zhì)的集體所有權(quán)中創(chuàng)設(shè)出具有成員所有權(quán)意義上的農(nóng)戶承包權(quán)，并沒有違背法學(xué)原理。實(shí)際上，《物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，就是試圖通過引入“成員權(quán)”來進(jìn)一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的立法活動(dòng)（王利明、周友軍，2012）。而且，也已經(jīng)有法學(xué)學(xué)者試圖構(gòu)建農(nóng)地的“雙層所有權(quán)”結(jié)構(gòu)來解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置問題。［[32]］
5 簡(jiǎn)短結(jié)論
總結(jié)前文可知，迄今官方主流觀點(diǎn)和法學(xué)界分別提出了各自的農(nóng)地“三權(quán)”分置路徑：一是維持原集體所有權(quán)不變，將原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是認(rèn)為維持原集體所有權(quán)不變，在原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上創(chuàng)設(shè)另外一個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。這兩種“三權(quán)”分置路徑具有共同的不足，即均排除了集體所有權(quán)的參與，也忽略了本輪“三權(quán)分置”改革對(duì)于集體所有權(quán)虛置缺陷的修補(bǔ)作用。與此不同，本文提出了另一條路徑，即從具有“總有”性質(zhì)的集體所有權(quán)之中派生出具有成員所有權(quán)含義的農(nóng)戶承包權(quán)，以此對(duì)集體所有權(quán)進(jìn)行改造，使之成為一種可在實(shí)踐中經(jīng)由個(gè)人支配的產(chǎn)權(quán)形態(tài)；同時(shí)維持原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和權(quán)能不變，但將其更名為經(jīng)營(yíng)權(quán)，使之成為去身份化后的用益物權(quán)。經(jīng)比較分析發(fā)現(xiàn)，按本文的“三權(quán)”分置路徑得到的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，均體現(xiàn)了其各自應(yīng)有的權(quán)利性質(zhì)，擁有其應(yīng)有的權(quán)利內(nèi)容，扮演其各自應(yīng)當(dāng)充當(dāng)?shù)慕巧６遥@種有所有權(quán)參與的“三權(quán)”分置路徑不僅遵循了相關(guān)法學(xué)原理，也符合西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于產(chǎn)權(quán)的分析范式，是法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)都能接受的“三權(quán)”分置路徑。
參考文獻(xiàn)：略
來源：《中國土地科學(xué)》2017年第2期
作者單位：江西師范大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 農(nóng)村土地和鄉(xiāng)村發(fā)展
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