——中國農村土地制度改革的反思與展望
一、集體所有制下的地權配置原則
土地制度在整個社會制度中具備基礎性地位，它不是單一財產法律所能夠涵蓋的。農地不僅作為物質財產對象被民法物權法規定，而且作為基本生產資料被憲法規定，并且作為集體公共資源被集體經濟組織或村民自治組織管理，另外還作為農業生產要素被農業法律法規所規定。農地的多重屬性造成地權配置的復雜性。受基本經濟制度、集體土地管理模式和農業生產要求等多方面約束，中國農地權利配置總體遵循以下三個原則。
（一）農地權利配置的民生原則
《憲法》規定中國實施“生產資料的社會主義公有制”，土地是基本生產資料，土地公有制構成全部土地制度的基礎。土地集體所有是公有制的一種形式。從孫中山領導的舊民主革命到共產黨領導的新民主革命和社會主義改造運動，都試圖通過解決土地問題以保障農民生存，作為社會革命最終成果的“集體土地所有制和在此基礎上的集體經濟建立的初衷就是保障農民民生”。保障民生是中國農村集體經濟制度的首要價值目標，該價值目標也滲透到農地制度中，其結果是農地擔負社會保障功能。
2006年，中國共產黨確定建設和諧社會的重要目標，即到2020年基本建立覆蓋城鄉的社會保障體系。近年來，在統籌城鄉發展的總體思路下，國家在建立健全農村社會保障體系方面加大投入力度。盡管如此，城鄉社會保障差距依然巨大，且城鄉社會保障二元結構格局不會在短期內改變。在此背景下，當前農地為農民提供基本就業和生存保障的角色不會轉變。部分學者認識到現有農地制度的民生內涵，并從規范層面對此進行理論批評。他們認為，社會保障應該由國家或者社會組織承擔，國家保障與土地保障并不構成選擇集合，以土地保障替代國家保障會損害土地的財產屬性。這種觀點忽視形成中國城鄉社會保障二元結構的宏觀經濟社會背景，城鄉社會保障無法一體化，是政府“不能”而非“不為”。2010年，中國人均GDP達到4000美元，按照世界銀行給出的標準，由“中下等收入”進入“上中等收入”行列，經濟社會發展也面臨“中等收入陷阱”考驗。學者研究國際經驗之后發現，造成“中等收入陷阱”的重要原因是，在產業沒有向高附加值的技術創新型經濟轉化之前，包括社會保障在內的勞動力成本上升，影響產業競爭力帶來經濟下滑，甚至最終引發政治社會矛盾，形成惡性循環。保持社會保障制度與經濟增長同步發展是跨越“中等收入陷阱”的重要方面，其關鍵是社會保障體系建設“既不要滯后，也不應超前，滯后將不利于擴大消費和經濟增長，超前會‘透支’經濟增長的可持續性，成為掉進‘中等收入陷阱’的誘因”。從拉美等其他國家經驗可以看出，科學建立社會保障體系是促進中國經濟社會發展的重要因素。
在中國當前快速發展階段，最應避免的是，一方面將農村土地的社會保障功能取消，另一方面卻受制于總體經濟發展水平而不能為農民提供有效的公共社會保障服務。依照世界銀行所界定高收入標準來看，中國距離高收入還有很大差距，這決定中國在短期內很難全面提供均等高水平的社會保障供給。基于對中國宏觀形勢的判斷，賀雪峰提出，要堅持以農地社會保障功能為基礎的“三輪驅動”發展模式，即以制造業和科技創新兩輪為動力推動中國經濟發展，并發揮土地制度紅利構建農村穩定器和蓄水池功能。發揮農村土地社會保障替代功能與抵御社會風險的保險功能，對于中國穩定和發展具有重大戰略意義。
客觀國情決定中國農地制度調整依然要堅持民生原則。按照社會保障標準完善農地制度，本質是將農地所產生利益留在農村并由農民公平分享。農地利益可分為兩類：一類是所有權權益，另一類是農地的“用益”權利，即土地作為農業生產資料為生產者提供的勞動就業機會。在現有土地制度下，每個農民作為集體經濟組織成員，以集體“成員權”形式享有集體土地權益。《土地承包法》第5條、第6條規定農村集體經濟組織成員平等承包土地的權利，以及現實中農民要求調整土地以獲得土地承包經營權的公平訴求，都是農地制度民生原則的體現。
當前飽受詬病的城鄉二元體制的重要方面是將社會保障與市民農民身份掛鉤。農地既然扮演農村社會保障功能，則必須與農民身份聯系起來，由此決定土地“用益”權利配置方面也遵循農地歸農民占有和使用的“農地農有”原則。該原則體現在既有的法律制度中，一方面，承包土地是農民享有的法定權利，《土地承包法》第5條規定，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”。另一方面，土地承包經營權的主體資格受到明確限制，《土地承包法》第15條規定“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”；對于人口流動帶來的農戶脫離農業生產的情況，《土地承包法》第26條規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”。結合以上兩方面規定來看，農民的身份屬性是其通過家庭承包形式獲得的土地承包經營權的前提條件。《土地承包法》第41條將“穩定的非農職業或者有穩定的收入來源”作為農戶轉讓土地承包經營權的條件，進一步顯示農地作為基本生產資料向農民提供就業機會的性質。
當前農地制度改革的爭論焦點之一為是否繼續堅持“農地農有”原則。為了建立新型農業經營體系，中央政府一方面“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉”，放寬對農業經營主體資格的限制，同時又擔心土地流轉會讓農民喪失土地承包經營權并產生社會風險，因此，提出區分“所有權”“承包權”和“經營權”的“三權并行分置”的農地產權結構。政策制定者認為，從土地承包經營權中單獨區分設置“承包權”，可以在土地流轉的情況下繼續“保留農戶對土地的承包關系”，一定程度上維護“農地農有”原則。另外，由于土地承包經營權原本內含農民身份的資格限制，以“承包權”形式將土地使用權利中的身份性內涵剝離出來后，可促使農地流轉以“經營權”流轉的形式實現。“三權并行分置”可看做是，農地制度改革上繼續堅持“農地農有”原則與放開土地自由流轉的一種折中方案。
現有農地制度對農地權利配置做出限制，在所有權層面上，個體農民以集體經濟組織成員形式享有所有權權益，在“用益”層面上，農地使用權利始終與農民身份聯系，實現“農地農有”原則，體現地權配置的民生原則。
（二）農地權利配置的民主原則
農地權利配置是集體所有權的行使和實現。土地作為基本生產資料與普通財產物存在差異，集體這一團體組織也與普通法人團體和非法人團體存在差異。受財產客體和權利主體的特殊性質限制，集體土地所有權“不符合民法上抽象的所有權概念”，這就造成集體所有權行使的獨特方式。
民法抽象所有權概念源自羅馬法最早確立對物的兩個分類標準。依照客體性質，羅馬法將物區分為私有物與公共物以及可交易物和不可交易物，并按照這一分類標準確定只有私有可交易物才屬于民法意義上的財產。私有物與公有物的區分標準確定個人或團體組織能否對物進行排他性占有，可交易物與不可交易物的區分標準確定所有權能否自由轉移，排他性和可轉移性是私有產權的兩個基本特征。中國土地不僅被禁止私人擁有，而且法律不承認任何形式的土地所有權交易，農村集體所有土地不屬于私有財產物。對于這類超越傳統民法調整范圍的公有物，財產制度的重點是“建立社會成員如何共同利用或共同分享利益的秩序”和“建立一個靜態的利用制度和管理維護秩序”。
集體所有土地既不屬于私有物，也不同于全民所有的公有物，它具有對外排他性和對內公有性特征。從對外方面看，集體邊界造成集體土地所有權的對外排他性，確定本集體與其他集體的關系以及集體與國家的關系。在此基礎上，所有權人“對物可以以自己的意志獨立進行占有、使用或采取其他支配方式，無須得到他人的同意”。在對內方面，集體所有土地在集體成員之間不存在排他性，集體土地所有權行使需結合一套特殊的公共財產管理制度實現。
王利明認為，集體所有這種產權形式內在包含集體成員對集體財產實施民主管理的涵義，他指出：“只有由集體成員通過民主程序來行使所有權，才能體現集體財產的公有性。”按照集體財產民主管理要求，中國農村集體土地所有權行使主要是通過村民自治機制完成。村民委員會組織法第8條規定村民委員會的職能包括“管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。《物權法》第59條規定，“土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包”“個別土地承包經營權人之間承包地的調整”和“土地補償費等費用的使用、分配辦法”等涉及集體土地所有權行使的重大事務，“應當依照法定程序經本集體成員決定”。物權法以成員權形式賦予集體經濟組織成員管理權，“有助于加強集體經濟組織內部的民主管理，保障集體經濟健康有序的發展”。集體經濟組織成員不分份額地共享集體所有權，在集體財產管理過程中，個體成員的意志需要轉化為集體公共意志才能夠行使集體土地所有權。這種公共意志是在全體成員意志自由表達的基礎上通過少數服從多數民主程序形成的。以村民自治方式行使集體土地所有權體現民法中的意思自治原則。意思自治原則在物權上體現為所有權人對物的直接支配和對外排他性權利。物權的支配性與排他性互為一體，集體經濟組織行使集體土地所有權以排除他人干涉為前提條件。學界對集體所有權排他性的關注主要集中在征地制度方面，除此之外的其他方面集體土地所有權行使問題，在實踐和研究中較少被關注。當前集體所有的農地主要是以承包形式交付給農戶使用，土地承包經營制度必須按照民主原則落實以體現農民的主體意志。
（三）農地權利配置的效率原則
農地權利如何配置影響農業經營效率，地權配置與土地利用方式高度相關，并最終體現為農業經營體制。十一屆三中全會以后，中國農村開始推行以生產責任制為中心的制度改革，之后經歷包產到戶、包干到戶等多種形式的生產責任制探索，確定“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙重經營體制”。雙層經營體制作為“土地公有制的經營形式”實現，核心是確定“所有權歸集體，使用權歸農民”的新型農地制度。
1982年中央一號文件指出，“聯產承包制的運用，可以恰當地協調集體利益與個人利益，并使集體統一經營和勞動者自主經營兩個積極性同時得到發揮”，“宜統則統，宜分則分，通過承包把統和分協調起來”。雙層經營體制將農業生產過程區分為兩個環節：第一環節為單個農戶通過勞動和其他生產要素投入可以完成的生產領域；第二個環節是公共品供給領域。農業生產中的以上兩個環節分別屬于制度經濟學中的私有產權領域和公共領域。按照產權理論，私有產權存在激勵效應，公共領域的外部性造成行為者缺乏投資積極性。雙層經營體制的優勢在于，一方面通過土地承包賦予農戶使用土地的排他性產權，以激勵農戶解決農業生產第一環節問題；另一方面落實集體土地所有權，集體組織以所有人身份參與農業生產過程，通過公共治理方式解決農業生產第二環節的問題。以農田水利為例，穩定持續的農田水利主要通過大中型水利設施配套滿足，水利系統運行需以村組為基本單元。集體經濟組織在水利工程單位與農戶之間發揮橋梁作用，解決買水、放水、管水、分水等復雜中間環節問題，為農戶低成本提供高效穩定的水利服務。
地權配置中保持集體所有權與農戶使用權相對平衡關系，并設置統分結合雙層經營體制有兩方面原因。
一是解決農業生產的外部性問題。實施家庭聯產承包責任制后不久，細碎土地格局對土地利用的消極影響就凸顯出來。當時農業生產中廣泛出現的“農田水利工程老化失修，耕地地力下降，有機肥料減少，農業固定資產投入減少，耕作粗放”等問題，反映出中國“土地經營形式本身規模小”的先天弱點。在20世紀80年代的土地承包過程中，中國大多數農村按照人頭平均配置地權，并且對每家每戶的承包地進行遠近肥瘦搭配，造成每戶土地面積小且戶與戶的土地高度“插花”格局。小且散的土地格局造成農業生產中巨大的公共領域，單家獨戶進行灌溉排澇、機耕道修建、種植結構調整、品種改良、土地整理時具有外部性，致使這些問題無法解決。1986年中央一號文件將農業生產中這些受外部性困擾的問題統稱為“一家一戶辦不好或不好辦的事”，以集體統籌方式解決這類問題能夠極大提高土地利用效率。
二是解決地權分散問題。早期平均地權的土地承包政策在實現土地社會保障功能的同時，一定程度地損失資源配置效率。為提高土地利用效率，集體經濟組織通過調地手段促使土地使用權從土地邊際產出較低農戶向邊際產出較高農戶轉移。1984年中央一號文件提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，并規定“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包”。1993年以后，政策允許土地使用權依法有償轉讓，《土地承包法》規定土地承包經營權轉讓需經集體同意。當前農村勞動力大量外流對中國農業經營提出新要求，解決土地承包經營權高度分散現狀與土地利用相對集中趨勢的矛盾是促進農業發展的關鍵。我們調查發現，集體經濟組織參與能夠顯著改善土地流轉效率。
第二次全國農業普查數據顯示，截止到2006年末，全國共有農業生產經營戶20016萬戶，戶均耕地面積9.13畝，勞均耕地5.3畝。另有數據顯示，2007年末平均每戶擁有的地塊為5.86塊。地權高度分散狀況與地塊高度細碎格局既極大提高農地權利優化配置的交易成本，也極大提高農業公共品供給成本，兩者都會降低土地利用效率。另一方面，受人地資源條件約束，用18億畝耕地養活中國人口必須建立在農地高效利用基礎上，中國農地制度設計必須滿足物盡其用、地盡其利的目標。
二、土地承包經營制及其當前困境
自十一屆三中全會以來，農地制度改革就一直是中國農村制度變革的核心。土地承包經營制最初因為適應農村經營體制變革，并成功地解決土地集體所有與農地家庭利用的矛盾而成為中國農地制度基石。通過土地發包，集體將土地所有權的部分權能讓渡于農戶并產生土地承包經營權，形成現有“共有私用”的農地產權結構。以承包經營制度為切口，回顧和審視現有農地制度，可為下一步制度調整確定起點。
（一）土地承包經營制度的演變
土地承包經營制度源于農村生產責任制的實施。以土地承包為主要內容的家庭承包經營制度首先確定的是集體與農戶的經濟關系。承包經營是提高經濟效率的一種手段。陳甦指出：“承包經營關系，從本質上說是一種發包人與承包人之間的內部關系，其目的是通過給予承包人一定的自主經營權與經營成果相聯系的預期報酬，來實現發包人的經營目標。在這一點上，土地承包經營制度實質體現的是集體內部分工分配的權利義務關系”。經濟意義上的承包經營制度并不限于農地領域，這種最早從農村經營制度改革中產生的經營方式，在20世紀80年代被廣泛運用于中國各個經濟領域。盡管這一經濟意義上的制度變革包含對土地等生產資料占有和使用方式的調整，但其直接目標不是法律意義上的財產制度變革。為了保障家庭承包經營政策的持續性和穩定性，土地承包經營制度隨后以法律形式被確定下來，《憲法》《土地管理法》《土地承包法》《民法通則》和《物權法》等都對其進行保護。1986年民法通則第80條第2款中規定，“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定”，首次確認土地承包經營權為一項獨立民事權利。自此，土地承包經營制度超越經濟意義而具備財產制度意義。之后，通過調整土地承包經營制度實現的農地制度改革，日漸脫離經營體制改革的初始目標，逐步演變成擴大和保護農民土地產權的財產制度變革。
《物權法》確認土地承包經營權為用益物權，標志著財產權思路在農地制度改革上的實現。2013年中央一號文件提出“改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利”，十八屆三中全會《決定》明確“賦予農民更多財產權利”的土地制度改革目標。在集體所有權受憲法保護的前提下，農地財產化改革主要通過避開所有權、做實使用權的方法實現，具體是逐步擴大和強化土地承包經營權。《決定》提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保押權能”，即是體現。
按照財產權思路改造農地制度并非不受限制。運用用益物權制度設計農地產權制度和農地利用制度，需將集體土地所有權當做前提，并將促進農地高效利用當做目標。前者涉及制度改革的合法性問題，后者涉及制度設置的合理性問題。
（二）土地承包經營權與集體所有權的沖突
“共有私用”這種產權結構在實施之初便存在內在張力，即個體農戶的使用權與集體土地所有權的沖突。集體土地所有權歸“集體經濟組織成員集體所有”，使用權歸個體農戶排他性地占有，使用權與所有權的矛盾也體現為個體農戶與集體經濟組織的矛盾。集體經濟組織由個體農戶組成，土地承包制度需要解決的問題是通過集體土地所有權行使，實現土地所有權權益在不同戶之間公平配置。
從集體經濟組織角度看，它作為財產所有人能夠以兩種方式實現其對財產的支配權，一種是自己積極行使所有權，另一種是非所有權人基于法律的規定或當事人的約定而行使所有權。土地承包經營屬于集體土地所有權行使的后一種形式。用益物權是所有權“權能分離的結果”，設定用益物權是使“所有權的經濟價值得到充分和完全的實現”，土地承包經營權是集體土地“所有權在經濟上的一種實現方式”。
從個體成員角度看，在集體土地所有權上設置用益物權，可通過兩種方式實現集體成員的所有權權益。第一種方式是嚴格按照人頭平均配置地權，每一個集體組織成員獲得同等份額和同等質量的承包地。在這種情況下，農戶無需向集體經濟組織支付對價，因為每份承包地所需支付的土地承包費恰好與每個成員應當享有的集體土地收益份額相當。維持這種承包方式的條件是每年進行土地調整。這種承包方式管理成本高昂，且與農業生產對地權相對穩定的要求相沖突，因此不可取。第二種方式是在保證每個農民的法定承包權利前提下，由集體成員通過民主協商形式確定具體土地承包方案，包括地塊搭配、承包數量、承包期限、集體與農戶的權利和責任等，實施土地承包后維持一定程度的地權穩定格局。這種承包方式沒有實施地權平均分配，必然產生使用權利占有不平均狀態與所有權公平要求的矛盾。在這種情況下收取土地承包費，然后通過經濟手段對那些暫時沒有獲得承包地的成員進行補償，是較好的解決問題辦法。在取消農業稅費之前，土地承包費一般用于集體公共開支，少占有承包地的農戶無償享受集體提供的公共服務，變相地實現其所享有的所有權權益，實現良好有序的地權配置局面。
土地承包費是集體土地所有權的經濟實現，其功能是將集體經濟組織所有享有的土地所有權價值化，促使農地制度從保護“所有”向促進“利用”的轉變，既實現地權相對集中也保障社會公平。集體經濟組織成員之間的這種所有權權益調平機制被農村稅費改革政策打破。2005年全國人大常委會決定廢止《農業稅條例》，于2006年全面取消農業稅和農業費，為鞏固稅費改革成果，2006年國務院辦公廳下發《關于做好當前減輕農民負擔工作的意見》規定：“嚴禁向農民家庭承包的土地收取土地承包費”。在地權無法平均分配的情況下，集體內部可分為多占承包地和少占承包地的兩類農戶，取消土地承包費必然損害后一類成員的權益，造成人頭上承包地少的農戶與承包地多的農戶的沖突。取消農業稅費之后農村廣泛出現的承包地糾紛現象與此有關。
《物權法》第127條規定：“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。”該規定中前一個“土地承包經營權”是受物權法保護的用益物權，后一個“土地承包經營權”是指農戶從集體承包所獲得的土地使用權利。按照中央有關規定，第一輪十五年土地承包到期之后，中國大部分地區開展了土地二輪承包。1997年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》規定：“延長土地承包期后，鄉（鎮）人民政府農業承包合同主管部門要及時向農戶頒發由縣或縣級以上人民政府統一印制的土地承包經營權證書。”土地承包經營權證書是農民擁有二輪承包地承包經營權的合法憑證，二輪承包時農戶與集體簽訂的承包合同實際起到他物權設定作用。二輪承包關系確定以后，土地承包經營權與設置負擔的集體土地所有權被固定下來并共同受到物權法保護。集體作為土地所有權主體，按照承包合同向承包農戶收取土地承包費是受法律保護的權利。國家通過公共政策強制取消土地承包費收取，改變二輪承包合同關系，實質是對集體所有權的侵犯。
《物權法》與二輪土地承包之后的政策調整存在矛盾，假若《物權法》第127條有效，就必須得承認二輪承包之后的相關政策是違法的。反之，若是承認二輪承包之后相關公共政策具有合法性，則表明《物權法》相關規定無效。現存農地制度中這個顯而易見的矛盾在物權法立法過程中沒有被討論，表明集體土地所有權在理論上不被重視。在大多數學者看來，私有產權（即單一主體所有權）是最理想和最可取的產權形式。受這種思維影響的學者在設計土地制度時，有意無意地按照私有產權模式改造集體內部的公共產權形態。陳小君認為，取消土地承包費實質是取消農民作為集體土地所有權主體所享有的財產孳息權益，造成“農村集體土地所有權只是名義上的所有權，不具備所有權的本質屬性”。從土地承包經營權的角度看，“擁有長久不變的農用地占有、使用、收益和轉讓處置權的承包權在經濟效益上和私人所有權已經等價”，近年來推行的各項土地政策實質“是對集體成員共享土地權利的否定從而使承包土地實際私有化”。
（三）集體所有權虛化降低農業生產效率
保護權利和促進土地利用是中國農地制度改革的基本目標，確定土地承包經營權為用益物權具有雙重針對性。作為法定產權制度，《物權法》具有“定紛止爭、物盡其用”的功能。具體到土地承包經營權上，其“定紛止爭”的作用在于確認和保護農民私人擁有的農地使用權利，其“物盡其用”的目標在于通過這種權利設置來促進農地利用。“定紛止爭”與“物盡其用”可同步實現的邏輯，表明法學學者按照物權原則設計農地制度時，前置性地認定私有產權具有經濟效率。依照私有產權模式設計農地制度的學者，注意到在農地上建立排他性產權所帶來農業投資的激勵效應，卻忽視地塊高度細碎格局對土地利用的不利影響，以及中國農業生產過程的特殊性。
制度經濟學將不能建立排他性產權的領域稱作公共領域，農業生產過程中凡是一家一戶不能完成的環節都屬于公共領域的問題，公共領域中的行為具有外部性。土地越是細碎，一家一戶所能夠單獨解決的生產環節就越少，農業生產過程中的外部性就越強。設計中國農地制度時，一般不宜將美國、加拿大或者澳大利亞這些新大陸國家作為參照對象，因為這些國家的大型農場不存在土地細碎化問題，其農地制度主要不是解決農業生產過程的外部性問題。東亞地區普遍存在農地細碎化問題，中國的農地制度宜與東亞其他國家和地區的農地制度做比較。日本和臺灣地區的農地細碎化問題也比較嚴重，因此它們的農地制度中有相當部分內容是針對這個問題設計的。中國大陸農地細碎化程度甚于日本和臺灣地區。虛化集體所有權并片面強化農戶土地使用權的后果是加劇土地細碎化程度并不斷消解解決該問題的制度基礎。
在實施家庭承包責任制之初，政策制定者提出要發揮集體統籌功能，以應對農地細碎化格局所帶來的農業生產不便。統分結合的雙層經營體制是在實踐中形成的，用于解決土地細碎化問題的一項獨特制度。在雙層經營制度下，農戶與集體不是非此即彼的對立關系，而是在不同生產環節上發揮各自優勢的互補關系，這就是政策文件中“宜統則統、宜分則分”的含義。統分結合雙層經營體制需要在特定的農地產權制度基礎上發揮作用。與之匹配的農地制度主要包括兩個方面：一是允許集體以所有權主體的身份向農民收取土地承包費，用于解決公共品供給問題；二是在保持土地承包關系基本穩定的前提下，允許集體擁有協助地塊調整的權利。
2010年，我們對湖北省三個縣市的農田水利狀況進行全面調研，發現以農村稅費改革為界，前后時期的農田水利狀況發生巨大變化。湖北省沙洋農民稱1983年分田到戶是“第一次單干”，2000年以后的農村稅費改革是農業“第二次單干”。“第二次單干”是指，取消農業稅費以后集體統籌農業生產的功能喪失，全部農業生產環節由個體農戶完成。調查發現，在取消農業稅費之前，集體組織在農田水利治理中發揮重要作用。當時集體提留中的重要一項是“共同生產費”，“共同生產費”按照土地承包面積向農戶收取，實際是土地承包費的一部分。農戶所上繳的“共同生產費”由集體統一開支，農民獲得由集體提供的農田水利等公共服務。取消稅費后，“共同生產費”沒有來源，集體退出農業生產領域，復雜的中間環節造成單個農戶無法與水庫、泵站等大中型水利工程單位對接，致使當地水利系統迅速癱瘓，農業退回到“靠天收”狀態。具有惠農意義的稅費改革政策破壞集體土地所有權與土地承包經營權的平衡關系，削弱集體統籌農業生產的制度基礎，變雙層經營為單層經營，極大地提高農業生產成本并降低土地利用效率。
近年來，隨著農業生產技術提高和農藥化肥機械的廣泛使用，傳統意義上的土地肥瘦遠近因素對農業生產效率的影響降低，地塊成為影響耕作和機械使用的主要因素。我們在農村調研發現，早期土地承包過程中形成的土地“插花”格局普遍困擾農業生產，如何通過小塊并大塊實現地塊相對集中是當前農民普遍關心的問題。土地承包經營權受《物權法》保護，集體經濟組織協助農戶進行地塊調整，很容易遭遇個別農戶反對，致使農地鎖定細碎“插花”格局，不僅降低土地利用率，也造成國家公共投資無效。2013年，我們分別考察湖北四個縣市與黑龍江建三江國營農場的農地整治實施情況，發現國營農場的農地整治投資效率遠遠高于一般農村，原因是國營農場的項目投資不受細碎土地產權格局影響；另外，在湖北的四個縣市中，有少數村莊通過村民自治，在土地整治過程中將土地收歸集體并打破二輪承包格局，那些實現地塊集并村莊的農地整治效果遠好于其他地權固化的村莊。
按照產權理論，當一項產權的界定成本高于其收益時，保留公共產權較建立私有產權更經濟。中國在早期農村改革中選擇雙層經營制度的核心在于，在某些不適宜建立私有產權的領域（即一家一戶辦不好和不好辦的環節）保留公共產權，采用公共治理手段解決問題，較好地解決土地細碎化帶來的農業生產外部性問題。與雙層經營體制相匹配，形成土地所有權與土地使用權相對平衡的產權結構。在此結構下，土地所有權保留收益權能和調整土地的處分權能，農戶所享有的土地使用權不具有絕對排他性。之后的制度變革逐步取消集體土地所有權的收益和處分權能，物權法將土地承包經營權確認為一項能夠對抗集體經濟組織的獨立物權，使之具備絕對性和排他性，消解統籌經營的產權制度基礎。雙層經營制度瓦解后，中國農業生產陷入徹底原子化的小農戶分散狀態，嚴重影響農業生產效率。
（四）土地承包經營權違背物盡其用原則
土地承包經營制度最初是為解決土地利用問題而設置的，對土地承包經營權的保護需體現以利用為中心的制度設置原則。在20世紀80、90年代，家庭承包經營制度實現土地集中所有向土地分散利用的轉化，所有權與使用權兩權分離的產權結構激發農民勞動投入積極性并提高土地利用效率，適應農村改革需求。當前農村勞動力大規模進入城市就業造成大量土地承包者脫離農業生產，由此產生人地分離情況。在農村人口加速流向城市的背景下，將土地承包關系物權化，與地權配置的效率原則沖突。
現代物權制度突出用益物權地位，目的是緩和所有權絕對性對資源利用的不利影響，包含“物盡其用”理念。用益物權制度能夠提高土地利用效率的關鍵在于，保護非所有人所享有的土地使用權利。在農村勞動力大量流出之前，土地承包者與土地使用者是同一人，在此前提下保持土地承包關系穩定可保護農戶的土地使用權利，有利于土地利用。在人地大規模分離情況下，將土地承包經營權確認為用益物權，會造成土地承包經營權被大量不從事農業生產的農戶占有，這種農地權利配置方式對土地利用不利。當前農村勞動力減少為地權重新配置帶來動力，目標是促使地權相對集中以適應農業發展需求。將不從事農業生產農戶所掌握的農地權利轉移到實際耕作者手中，是農地制度下一步改革需要解決的核心問題。
類似情況在日本和中國臺灣地區也出現過。1960年左右，日本第二三產業就業人數超過農業，為順應擴大農業經營規模的發展趨勢，日本農地制度在20世紀60、70年代以后發生明顯轉變，1970年第二次修改《農地法》，不但整體放寬土地權利轉移管制條件，而且增加促進土地流轉的內容；日本1993年制定的《農促法》重點實施土地租賃政策以推動農地相對集中利用。中國臺灣于2000年修訂實施《農業發展條例》，推行新土地租賃制度，之后又推廣“小地主大佃農”政策，目標是通過土地使用權流轉推動農業規模化經營。日本和中國臺灣地區在20世紀60、70年以后共同調整制度以促進農地流轉的原因在于，它們在第二次世界大戰后土地改革中所形成的地權分散格局已經開始制約農業發展。
土地家庭承包經營政策實施以來，中國大部分農村在20世紀80年代初進行過土地平均承包，在使用權層面上實現地權平均配置，其效果與日本和中國臺灣地區戰后土地改革的后果相似。日本和中國臺灣地區的經驗表明，地權均平格局在社會發展到一定階段后會成為農業發展的制約因素。針對農村人地分離情況，當前中國農地政策繼續強調保護土地承包者權利，并將土地承包經營權確認為用益物權，實質是將之前形成的地權分散格局進一步固化，與日本和中國臺灣地區農地制度的調整方向恰好相反。以中國臺灣地區為例，為了推行新土地租賃政策以促進農地相對集中利用，中國臺灣于2010年修訂“民法”增加農育權。農育權在性質上與土地承包經營權相似。增設農育權有利于解決農地分散所有與農業規模經營的矛盾，促進農地權利從土地所有者手中轉移到農業經營者手中，農育權保護實際耕作者使用土地的權利。王澤鑒認為設定農育權“具有促進農業發展及強化物種生態保護的重要功能”。同樣作為用益物權，土地承包經營權實際保護的是承包者權利，與“物盡其用”的物權法理念相悖。
賀雪峰將那些擁有土地承包經營權而就業和生活在城市的“農民”稱作為“不在村地主”。“不在村地主”主要由兩類人組成，一類是通過考學、招工等方式在城市獲得正式職業，戶口已經遷入城市的，他們因“增人不增地、減人不減地”政策而保留農村承包地；第二類主要是一批在城市從事技術工作或者進行個體經營的農民，他們保留農村戶口和承包地但長期脫離農業生產。第一批人中有一部分將土地承包經營權轉讓他人，還有相當一部分人以“放在那里”的態度對待承包地，將承包地當做“鄉愁”或者是等待升值，造成資源嚴重浪費。第二批人為保險起見，多數以短期出租方式處理承包地。隨著城鎮化發展和農民市民化規模擴大，未來將會出現越來越多的“不在村地主”。我們在調研中發現，“不在村地主”一般不關心農業基礎設施改善，村組內部存在少量“不在村地主”會極大提高公共品供給成本。“不在村地主”的生活面向和利益都在城市，與在村的實際耕作者的利益存在差異，造成“每塊土地都可能被不同的農民賦予了不同的偏好”，在利益取向層面上進一步加劇農地細碎程度與“插花”格局。
通常觀點認為，土地承包經營權物權化以后，可以通過土地流轉解決人地分離問題。當前政策也鼓勵農民進行土地流轉。法律規定的土地流轉形式可分為債權性質和物權性質兩類。從各類調查數據來看，出租、轉包是土地流轉的主要形式，土地承包經營權直接轉讓所占比例很小。通過出租和轉包形式產生的土地使用權屬于債權，這就決定當前大部分流入土地的農業經營者所獲得的土地使用權利不被物權法保護。浙江省農業廳對紹興與金華兩市的300個種糧大戶進行調查發現，有62.7%的大戶選擇“土地承包期太短”是進一步投資的制約因素，制度對大戶經營的負面影響遠高于其他因素。該項調查表明，現有農地權利配置制度與農業規模化經營的發展趨勢相沖突。對此張路雄指出，“單單維護承包者利益的政策，絕不等于保護耕作者的利益……只有保護耕作者利益，才能調動耕作者積極性，才有利于中國農業生產的發展”。土地承包經營權直接保護承包者權利，實際耕作者權利不被物權法保護，隨著土地流轉規模加大，這種權利配置模式的負面效應將進一步顯現。
上述分析表明，以土地承包經營為核心的現有農地制度很難適應當前農業生產和農業經營體制創新需求，片面保護個體農戶土地使用權利會加劇地塊細碎和地權分散格局，與提高土地利用效率和促進農業發展相悖。經過多年來改革，農民已經基本擁有承包地上的各項排他性權利。當前困擾中國農業生產和農業發展的主要問題并不是產權不清晰問題，而是中國農地高度細碎化格局所造成的農業生產過程中的廣泛外部性問題與土地使用權錯位配置問題。前一個問題主要表現為生產過程中的公共品供給困境及其帶來的農業生產低效率，后一個問題與當前城鎮化背景下的人地分離趨勢有關。造成土地承包經營制度實踐困境的根本原因在于集體土地所有權被虛化，未來農地制度需以集體所有權為核心進行重新構造。
三、尊重集體所有權的農地制度重構
以集體所有權為基礎的農地制度重構，并不否認“共有私用”兩權分離這一基本制度模式，而是扭轉之前改革所造成的所有權與使用權失衡關系。農地制度重構需要解決三方面問題：一是恢復集體所有權的地位；二是結合農業生產現實確立農地使用權利配置規則；三是建立集體所有權行使機制并保護農民的權利。
（一）恢復集體所有權的地位
中國的農地制度演變主要是通過出臺公共政策與立法兩種形式完成。公共政策邏輯與法律邏輯存在本質差別，前者是公權力的運用，后者包含保護私權理念。民法物權法的功能是“明確劃分公權與私權的界限”，規定“物權范圍內是私人活動的空間”并限制和約束公權力濫用，受物權法保護的集體土地所有權“不僅排除一般人的干涉，而且著重排除國家的干涉”。受集體土地所有權私權性質約束，“在農村土地法律制度改革的歷史進程中，民事權利與行政權力應該慎重審視，重新定位，以合理確立民事權利對行政權力加以有效制約的機理和制度”。
現有農地制度存在諸多實踐困境和法理悖論，凸顯制度變遷路徑的內在沖突。實施家庭承包責任制以來，一方面農地制度法律化成為改革目標，農地制度不斷按照私權體系改造，另一方面，這些制度改革很多是通過公共政策方式實現的，如歷年中央一號文件幾乎都包含農地制度的內容。以公共政策推動的制度變革，體現公權力的干預性，屬于“強制性制度變遷”模式，與土地財產化物權化目標相悖。公共政策邏輯與法律邏輯沖突的最典型例子是國家強制取消土地承包費收取。土地承包費在20世紀80年代的中央一號文件中被統一稱作“提留”，屬于集體內部管理事務。1990年國務院《關于切實減輕農民負擔的通知》首次將集體提留當做農民負擔，并作出限制性規定，顯示公共政策對集體管理的干預。1991年國務院公布《農民承擔費用和勞務管理條例》規定，“承包耕地的農民按其承包的耕地面積或者勞動力向其所屬的集體經濟組織繳納村提留和鄉統籌費”，表明繳納土地承包費依然是農民的義務。到了1990年代中后期，農民負擔逐步加重，“三農”問題凸顯，中央啟動農村稅費改革工作，并于2006年全面取消稅費。農業稅是上繳國家的，農業費由“村提留”和“鄉統籌”組成，“鄉統籌”由農民負擔鄉鎮一級公共開支，取消農業稅和“鄉統籌”兩項，將農業生產剩余留在農村，具有重大民生意義。但是“村提留”主要發揮集體內部農地權益調平功能，“取之于集體，用之于集體”，不屬于農民負擔。進行二輪土地承包時，集體和農戶都接受承包者負擔土地承包費是取得土地承包經營權的前提。唯有承包戶向集體上繳土地承包費，那些放棄承包或者少承包的農戶才會接受土地承包不平均狀態。從集體所有權的角度看，國家政策強制取消集體提留是對集體權利的干涉。從放棄土地承包的農戶角度看，取消土地承包費是對他們所享有所有權權益的損害。
物權法并未規定設置土地承包經營權以上繳土地承包費為要件，“設定具體的土地承包經營權時，應允許當事人根據實際情況決定是否收取租金”。土地承包費屬于集體土地所有權的實現，是否收取，屬于集體經濟組織內部事務，應交由所有權人決定。取消禁止收取土地承包費的規定，是對集體土地所有權的尊重。
集體土地所有權得不到尊重的第二個方面是集體經濟組織調整土地的權利被剝奪。保持土地承包關系穩定與實施土地公平承包一直是一對矛盾，20世紀80、90年代由于農業之外就業機會少，新增加人口的家庭有強烈獲得承包地的訴求，帶來地權不穩定現象。在二輪承包之前，中央文件只是“提倡”承包期內實行“增人不增地、減人不減地”，表明調整土地是集體的合法權利；二輪土地承包過程中，中央下文規定要堅持“大穩定、小調整”原則，只允許“在個別農戶之間小范圍適當調整”，并嚴格調整程序，此后集體調整土地變成例外情況；《土地承包法》和《物權法》出臺以后，土地承包經營權獲得法律保護，除少數特殊情況外，集體調地變成侵權行為。剝奪集體調整土地權利帶來地權穩定這一積極后果的同時，也造成極多負面后果。
2008年十七屆三中全會通過土地承包關系“長久不變”決議，意味著現有承包關系到期之后自動延續。該決定會將二輪承包過程中形成的地權格局和地塊格局永久鎖定，不符合當前中國城市化進程與農業經營體制創新趨勢。貴州省湄潭地區于1987年開始進行農地“增人不增地，減人不減地”改革試驗，并于1997年將承包期限延長為五十年，最接近“長久不變”政策。曾參與湄潭試驗的國務院發展研究中心的劉守英研究員于2011年在湄潭調查發現，“93%的被調查者同意按人口進行土地再分配”。自首輪承包不動地以來，湄潭縣有12%農民沒有分地，現實中卻有93%的人主張土地再調整，其原因在于當前農民的主要訴求不再是公平獲得承包地，而是希望通過土地調整解決地權細碎格局及其帶來的農業生產困難。在農民就業渠道多樣化的現實下，細碎土地格局已經成為制約農業生產的首要問題。其他學者的實證研究也發現農民要求調整土地的強烈意愿。
真正保護農民利益的農地制度應當從農民訴求出發。鑒于現有地權格局的不合理性，建議將“長久不變”理解為土地承包政策不變而非具體承包關系不變，具體承包期限以《物權法》規定的三十年為準，為本輪土地承包到期之后預留集體土地所有權行使空間。在現有土地承包關系總體不變基礎上，允許集體土地所有權人發揮民主管理職能，根據集體經濟組織內部民主決議，通過地塊適當調整實現每家每戶土地相對集中。
（二）重構地權配置規則
農地制度歸根結底是解決集體所有土地公平有效利用的問題，農地權利配置規則要與農業生產方式相適應。20世紀80、90年代的農地制度主要是解決土地集中所有與農業家庭分散經營的矛盾，當前隨著城鎮化背景下人地分離趨勢加劇，農地制度需要解決的主要問題是地權分散與土地相對集中利用的矛盾。對此，一種觀點認為，可以通過土地承包經營權流轉實現地權集中，十八屆三中全會《決定》一方面在權能上賦予土地承包經營權可交易性，一方面放開土地流轉市場，體現這個思路。這種觀點忽視現實中市場手段的有效性問題。
從保護實際耕作者權利和提高土地利用效率角度看，真正意義上的土地流轉應當以轉讓方式實現，即原承包者放棄土地承包經營權。選擇市場手段的學者認為，當前土地承包經營權轉讓比例低是制度限制造成的。《土地承包法》規定“采用轉讓方式流轉的，應當經過發包方同意”，該規定被認為“實際限制了農地的流轉”。持此種看法的學者認為，推動土地承包經營權轉讓的關鍵是進一步賦予農民處置農地的權利。這類觀點忽視農民轉讓土地承包經營權的意愿。實際上，土地承包經營權轉讓比例低是農民理性選擇的結果。當前中國農民已經擁有除所有權名義之外絕大部分的農地權利，在農民預期到土地承包關系“長久不變”的情況下，轉讓土地承包經營權實質是放棄全部土地權利。這與私有制下的土地所有權轉讓性質相似。中國臺灣在20世紀70年代以后開始放松土地所有權轉讓限制，隨后政府又出臺購地貸款政策幫助農場擴大經營規模，實際情況表明土地市場交易手段很難推動農業規模經營。臺灣學者林英彥調查發現，所有權流轉政策失敗的重要原因是農民不愿意出售土地。我們在調查中發現，農民更愿意選擇出租或轉包承包地的主要原因是他們對城市打工生活缺乏預期，農民傾向將農地作為進城退路，因此形成中國大多數進城離地農民在處理土地時“留著也是留著”的心態。日本1960年代以后的農地政策也以土地使用權的集中為目標，經過三十多年的努力，其戶均經營規模由1960年的0.77公頃變成1995年的0.92公頃，效果也不明顯。由此可以預計，縱然是放寬土地流轉政策，也不能改變土地承包經營權轉讓比例低的狀況。
中國臺灣地區和日本的經驗表明“小規模土地私有只會阻礙土地流轉”，按照“產權私有+市場交易”理念設計的農地制度“不僅沒有促進規模經營和農業生產效率的提高，反而抬高農產品生產成本，降低農產品在國際上的競爭力，最終只會增加政府的財政補貼”。土地私有加產權細碎所造成的高昂交易成本是市場手段失靈的原因。鑒于此，中國應當發揮土地集體所有的優勢，實現土地集體所有向土地相對集中利用的直接轉化。農村“四荒”地承包就是按照這個思路實施的。“四荒”承包既以收取承包費形式實現集體土地所有權，也解決土地集中利用問題，“四荒”承包制度中的某些成功經驗可被下一步農地制度改革借鑒。具體操作包括以下幾個方面。
首先，以1998年算起，中國大部分農村二輪土地承包合同還剩余十二年，現有土地承包關系在合同期內原則維持不變，通過收取承包費解決“共有私用”的矛盾。由全體經濟組織成員通過民主協商形式確定土地承包費標準之后，集體經濟組織采取動賬不動地辦法，解決人口變動帶來的農戶之間土地權益不平衡問題，保障每個集體成員公平分享集體土地所有權權益。土地承包費收取之后，一部分用于集體公益事業開支，如維護農田水利設施，剩余部分用于集體分配，按照當年戶籍人口（享受城市社會福利政策的除外），計算人均耕地面積并確定每戶應當享有的收益。該措施可解決二輪土地承包以來由地權配置不均引發的大量矛盾。另外，土地承包費相當于持地成本，該措施可以改變離地農民對于土地“放著也是放著”的態度，推動土地流轉，減少資源浪費。
其次，維持土地承包政策而非具體承包關系“長久不變”，避免家庭承包“人人有份”的平等分配方式及其在初始分配過程中造成的農地使用權分散格局。待二輪承包合同到期后，解除之前承包關系，由集體經濟組織重新發包。具體發包方案按照《土地承包法》規定，由集體經濟組織成員依法依程序決定并執行。可以預計到的是，隨著農村人口加速流入城市就業或者生活，將來會有越來越多農民放棄土地承包，屆時可將土地直接發包給經營戶，一次性解決地權集中和地塊集中問題。土地實施有償承包，自愿放棄承包地且未享受城市社會保障的農戶以經濟方式實現其享有的所有權權益。
在二輪承包期內，發揮集體經濟組織的管理職能。對于農民不愿意耕種或無力耕種且無法流轉的承包地，集體經濟組織可以收回。集體對農戶在土地上從事提高肥力以及其他改善生產條件的投資做出補償后，消滅該農戶享有的土地承包經營權。為減少資源浪費，還可參照國有土地使用權管理辦法，集體強制收回撂荒兩年以上的農地。土地收歸集體之后由集體經濟組織統一發包處置。重新發包土地需遵循兩點原則；一是保障本集體成員的土地“用益”權利，二是采取集中連片承包原則。本集體經濟組織中沒有承包地或者只有較少承包地的農戶有權優先承包這部分土地，剩余部分由其他農戶連片承包，再有剩余，經本集體成員協商同意，可由本集體之外的組織或個人承包。
（三）限定土地流轉方向
無論是二輪承包期內的土地承包經營權流轉，還是二輪到期之后通過集體經濟組織重新發包土地，目的都是創新農業經濟體系，結果必然是塑造一批新型農業經營主體。在此還需要討論土地流轉方向，即農業經營者主體資格問題。該問題是當前農地制度改革中的爭論焦點問題，因此單獨一節論述。
十八屆三中全會《決定》提出鼓勵承包經營權向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等主體流轉，顯示中央政府放寬土地承包經營權處分限制的政策動向。陳小君認為，下一步改革要“放開對承包經營權處分權能的限制，進一步恢復其財產權屬性”，對于土地承包經營權處分條件的設定，她認為只需要維持原承包合同內容和保證土地用途不變即可。與陳小君的觀點相似，高圣平認為實施土地承包經營權流轉時，不僅要取消“要求轉讓人有穩定的非農職業或穩定的收入來源”的限制，而且要取消對土地承包經營權受讓人的資格限制。法學學者傾向從財產處分自由的角度思考土地流轉問題，忽視農地民生內涵以及“農地農有”原則對農民的土地“用益”權利的保護。
再以日本和中國臺灣為例說明“農地農有”原則的重要性。受戰后確定的“自耕農主義”制度理念影響，日本《土地法》所規定的“農業人”長期限定為“個人或家庭”，對法人取得土地權利一直持否定態度，日本直到2000年修改《農地法》時，才在嚴格規定農業法人構成要件的前提下承認股份公司形式的農業生產法人。與日本農地制度相似，臺灣在土地改革運動中也確定保護自耕農的“農地農有”原則。之后隨著臺灣工商業發展，為促進土地集中利用，臺灣農地政策開始松動“農地農有”原則，但是在推行土地租賃政策時依然對農地承受人資格進行嚴格限制，例如，中國臺灣《農業發展條例》規定農民團體、農業企業機構和農業試驗研究機構之外的私法人不得承受耕地。日本和中國臺灣地區對“農地農業”原則的堅持說明，農地與一般財產不同，農地權利轉讓要受到諸多限制。
人地關系緊張是日本和中國臺灣堅持“農地農有”原則的重要原因。實施“農地農有”政策，可以保障農民使用土地的權利，解決其就業和生存問題。在工業化轉型之前，臺灣農地制度體現“地利共享”的社會公平理念。對此有學者指出，“農地為農業生產不可或缺的要素，人民只要擁有農地，就把握了工作權利，就可以享受收益，生活就有依靠，生存才有保障”。2009年臺灣啟動“小地主大佃農”政策后，配套建立老農退休機制，通過發放勞動津貼、維護老農農保資格和提供離農退休老年農民理財規劃咨詢服務等手段，保護“小地主”的權益。杜潤生先生曾指出，中國農業的根本問題是“農業人口數量和土地資源不匹配”。隨著農民外流轉移一部分農村勞動力，當前中國留在農村的勞動力還有大約2.7億，農業人口與土地資源緊張關系依然嚴峻。在此背景下取消土地流轉限制，允許農民之外的組織和個人獲得土地使用權利，會擠壓農民的生存空間。
面對中國人多地少和1.9億農戶依然從事農業生產的現實情況，陳錫文認為，土地流轉方式應當受到限制，他說，“在沒有外力進入的背景下，城市化帶來的人口減少，同時也意味著繼續留在農村從事農業的農戶土地經營規模的擴大”。這一觀點延續了之前中央政策精神，2001年中央下發《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》規定：“農村土地流轉應當主要在農戶間進行。隨著農村第二、三次產業發展和城鎮化步伐加快，離開土地的農民會越來越多，他們騰出來的土地應當主要由其他從事農業生產的農戶來經營，以擴大農戶的經營規模，增加務農收入，緩解人地矛盾，這也有利于保護耕地。”在堅持“農地農有”原則的基礎上推動中國農地使用權在農村內部相對集中，審查流轉土地的主體資格，限制工商資本下鄉與農民爭地爭利是放寬土地流轉政策必須要考慮的。
（四）健全集體所有權行使機制
健全集體所有權行使機制是重構農地制度的關鍵。《土地管理法》《物權法》等規定集體土地所有權主體是農民集體，集體土地所有權由集體經濟組織、村民委員會或者村民小組代表行使，形成農民集體與所有權行使主體之間的“委托-代理”關系。集體所有權行使包括兩個環節。首先，農民集體作為所有權主體是由“成員個人的人格集合成了成員集體的人格”，所有權人的意思是集體成員意思的集合，因此要建立集體公共意思形成機制。其次，所有權行使主體代表所有權人行使所有權，是對集體公共意志的執行，要建立監督機制以避免所有權行使主體行為異化。如何保障集體所有權有效行使曾是物權法立法過程中討論的重點問題之一。全國人大法律委員會在關于《中華人民共和國物權法（草案）》修改情況的匯報中指出：“在現實生活中，有些村干部不依法辦事，擅自處分集體財產，嚴重侵害農民權益的情況時有發生，農民對此反映強烈。”之后物權法定稿對農民行使集體所有權做出若干規定。結合現有法律制度，建立健全集體土地所有權行使機制可從兩方面入手。
一是完善村民自治。人民公社“政社合一”體制瓦解之后，公社原經濟管理職能由集體經濟組織承擔，但是中國大部分農村地區的集體經濟組織有名無實，其職能實際由村民委員會或下設村民小組承擔。村民委員會“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，從制度設計上看，“村民委員會作為村民自治，代表農民集體管理本集體所有的土地和其他財產，行使集體所有權是其應有的職責，是完全符合其性質的”。當前由村民委員會通過村民自治機制管理集體土地，在制度層面和理論上，都不存在疑問。完善村民自治的關鍵是讓其運轉起來，暢通農民意見表達渠道并真正實現集體民主決策。
作為一項政治制度，村民自治的精髓在于其實踐性。我們在全國農村考察發現，越是中西部一般農村的村民自治越是沒有運作。其原因是這些村莊中除集體土地之外幾乎沒有其他公共資源。缺乏公共資源，既造成村民自治運行成本無法負擔，也缺乏吸引農民參與集體公共管理的激勵機制。近年來，隨著私有產權思路在農村土地制度改革上推行，土地的公共利益性質弱化，對基層民主造成負面影響。村民自治是管理集體所有土地的手段，包括土地在內的公共資源亦是基層民主的激活因素。城市居民小區的物業管理也體現同樣道理。若無建筑物區分所有這種產權形式所包含的公共利益成分（共有權部分），具有自治性質的業主委員會既不能運轉，也無存在之必要。曾經以鄉鎮黨委書記身份上書總理呼吁減輕農民負擔的李昌平先生，是當前最明確反對國家強制取消土地承包費的學者之一，他認為該措施實質取消集體土地所有權并將造成村民自治喪失載體。現實情況印證了李昌平的判斷。
集體土地所有權與村民自治這一所有權行使機制的相輔相成關系，在法律學界較少被關注，大多數法學者主張通過產權改革解決集體土地所有權行使問題。殊不知，若是真正以私有產權形式改造集體土地所有權，便不再存在集體所有權行使問題，村民自治這項政治制度將隨其基礎瓦解而消失。本文是在與消解村民自治不同的思路上探討解決問題辦法。
二是加強立法與司法救濟。農民集體所有權包含集體與個體的統一關系，個人利益是集體利益的“最終目的”，因此，集體土地所有權行使最終是要保障集體成員的權利。保障成員的個體權益與實現集體公共決策，屬于民主管理過程的一體兩面。《憲法》《村民委員會組織法》和《土地承包法》對集體民主管理方式進行原則性規定，《物權法》在保障集體成員權益方面有新推進。
《民法通則》和《土地管理法》分別將集體所有權主體界定為“勞動群眾集體所有”和“農民集體所有”。《物權法》采用新的定義，規定集體土地屬于“農民成員集體所有”，引入成員權制度，一定程度上解決所有權主體虛位問題。王利明指出，“之所以強調‘成員集體所有’，是為了強調集體成員對集體財產享有共同的支配權、平等的民主管理權和共同的收益權……密切集體成員和財產之間的關系，防止集體組織的負責人濫用集體的名義侵吞集體財產或者損害集體成員的利益”。有學者認為，集體成員權等同于公司股東的股東權，明確集體成員權，將成員個體在村民自治中的政治權利轉化民事權利，真正“恢復土地所有權作為民事權利的本來意義，并按照民事法律關系理論，從主體、客體、權利義務以及法律責任的基本結構等方面，重新解釋和構造這種權利”。成員權是包含財產利益內涵的私法權利，與村民自治權利存在司法救濟困難相比，可順利進入民事訴訟渠道而獲得司法救濟，并反過來促進村民自治運行與集體土地所有權行使。
在集體所有權行使方面，《物權法》所規定的集體成員權包括，第59條集體成員參與集體重大事項集體決策的民主管理權利，第62條集體成員監督所有權行使主體行為的監督權利，第63條合法權益受侵害時集體成員申請法院撤銷集體經濟組織、村民委員會或者其負責人決定的撤銷權利。集體所有權行使既需要程序上合法，也需做到保護集體成員的實質權利。集體所有權行使通過村民自治完成，集體所有權向成員個體利益轉化需要經過公共管理過程。這個過程要完成集體權利向個體權利的重新界定，它是政治過程而非對已經界定清楚的權利實施保護的法律執行過程，由此便產生集體所有權行使中法律途徑與村民自治的矛盾。集體所有權構成相對于成員個體權益的公共權益領域，只要承認集體所有權存在，則法律便不可能窮盡將實質權利界定到個體。《物權法》第59條和第62條傾向從程序上保障集體所有權行使，按照國務院頒布的《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，凡是不按照法定程序作出的集體決議均無效。《物權法》第63條是從實質權利角度保護集體成員個體的權益，它所要解決的問題是通過合法程序完成集體決議后的個別成員權益的維護，《物權法》并沒有從個體角度對集體成員的合法權益作出明確規定。鑒于中國農村情況十分復雜，且各地情況差異很大，《物權法》僅作抽象規定的做法存在合理性，更具體的規定需通過司法實踐中的經驗積累形成。
文中討論現有農地制度實踐和理論困境，并質疑當下流行的一些改革主張，目的是在新的思路上探討農地制度改革問題。以集體所有權為基礎的農地制度重構方案并非抽象的規范構想，而是基于當前中國農業生產要求和構建新型農業經營體系要求，并結合中國臺灣、日本等地區和國家歷史經驗提出的。當前快速城鎮化進程造成農村人地分離趨勢加劇，早期均平地權的家庭承包經營政策所形成的地塊細碎和地權分散格局，已經成為影響土地利用和制約農業發展的主要矛盾。按照意思自治原則設計集體所有權行使機制，直接實現農地使用權相對集中，并通過所有權價值化實現集體成員所有權權益，可同時滿足地權配置民生、民主和效率三個基本原則。
注釋：略
作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心副研究員
中國鄉村發現網轉自:《學術月刊》2017年第2期
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