一、前言
雖然近代中國的地方自治思想多源于西方的民主政治思潮，但在西學(xué)傳入以前，中國歷朝歷代的知識分子，探討過各種地方制度的利弊，并且有很多理論上的突破。封建、郡縣的爭論，即是一個(gè)貫穿了二千年的探索過程。宋代以前辯論的焦點(diǎn)，圍繞著封建制和郡縣制彼此間的優(yōu)劣比較。宋、元時(shí)一些學(xué)者提出，二制之間沒有絕對的優(yōu)劣，必須根據(jù)客觀的環(huán)境來決定該用哪一個(gè)制度。到了明代，顧炎武認(rèn)為這二個(gè)制度各有利弊，與其從中選一，還不如設(shè)計(jì)一套新的制度，以截長補(bǔ)短。他提出“寓封建于郡縣”的主張，建議縣令由地方來選聘和考核，政績好的縣令可以連任，權(quán)限也可逐漸擴(kuò)大，甚至退休時(shí)還能推舉兒子或弟弟繼任。顧炎武提出的辦法，跳出了傳統(tǒng)封建、郡縣二制之爭，提出了一個(gè)有自治精神的新制度，是中國地方制度研究中最重要的理論貢獻(xiàn)。
除了如何治官，在如何治民方面，中國也有豐富的理論和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。北宋神宗熙寧九年（1076年），陜西藍(lán)田呂大鈞（1031—1082年）首創(chuàng)鄉(xiāng)約，意在使鄰里鄉(xiāng)人“德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”。呂氏鄉(xiāng)約是儒學(xué)理想的實(shí)踐，把儒家的仁從抽象的觀念，推行到具體的社會實(shí)踐上。后經(jīng)朱熹及儒學(xué)同道的大力推行，影響了后代的鄉(xiāng)治政策。明代王陽明、章潢、呂坤、陸世儀等大儒，都對鄉(xiāng)約制度的推廣和改良有很多的貢獻(xiàn)。到了明末，一套以鄉(xiāng)約、社倉、社學(xué)和保甲四合一的地方自治制度儼然成型。
然而到了清代，上述兩個(gè)方面的發(fā)展不進(jìn)反退。可能由于對漢人的防范，清廷不允許討論封建與郡縣的制度問題，圍繞地方制度的探討沒有繼續(xù)下去。同時(shí)，在鄉(xiāng)治一層，清代歷朝皇帝雖然也大力提倡鄉(xiāng)治，然而鄉(xiāng)治的四個(gè)部分變成由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各自為政。鄉(xiāng)約單純作為教化的工具，宣講圣諭成了主要內(nèi)容。使明代完整的鄉(xiāng)治系統(tǒng)變得支離破碎，自治的精神沖淡，最后成為一紙空言。
上述治官和治民兩個(gè)議題，有各自思想的累積、制度的發(fā)展和實(shí)踐上的嘗試，到明末發(fā)展到頂點(diǎn)。但是二者似乎各自獨(dú)立發(fā)展，理論上沒有貫穿。直到十九世紀(jì)中后期，近代西方地方自治和民主制度傳入后，馮桂芬、黃遵憲提出的自治思想，才打通了這二層間的關(guān)系。馮桂芬提倡以直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)官、以間接選舉產(chǎn)生縣官、以推舉方式產(chǎn)生中央官員。晚清思想家黃遵憲提出從封建、郡縣到自治是一個(gè)自然發(fā)展的趨勢。他的論點(diǎn)使古老的地方制度之爭和西方民主政治思潮接了軌，才終結(jié)了封建、郡縣的兩端之爭。
清朝末年，清政府為了振衰起敝，推行憲政成為朝野的共識，并將推行地方自治作為立憲的基礎(chǔ)。光緒三十四年 （1906年），清廷仿照日本的選舉法規(guī)，頒布了第一部全國性的地方自治章程，預(yù)計(jì)宣統(tǒng)元年至宣統(tǒng)五年，陸續(xù)成立全國地方自治機(jī)構(gòu)，各省逐漸開始行動。但隨著清帝退位，憲政籌備遽然中止。民國時(shí)期，雖然政府幾次推動地方自治，但始終沒有多大的成效。學(xué)者如梁漱溟、米迪剛等認(rèn)為完全靠外國制度，不能解決中國的問題。地方自治要成功，必須設(shè)法和中國古代鄉(xiāng)約、保甲、社倉、社學(xué)這些有中國特色的自治制度相結(jié)合。
近年來中國的村委會選舉，給地方自治帶來了一個(gè)新的契機(jī)。自治的思想理論和實(shí)施辦法，漸漸受到學(xué)者的重視。本文的目的，是希望藉由分析整理中國傳統(tǒng)的自治理論和實(shí)踐，發(fā)掘出一些具有中國特色的制度創(chuàng)見，以期對中國未來的地方自治發(fā)展有所啟發(fā)。
二、傳統(tǒng)上的封建與郡縣之辯
中國幾千年的帝制，實(shí)際上實(shí)行封建的只有周代、西漢和西晉等少數(shù)幾個(gè)朝代，其它的朝代基本上實(shí)行的是郡縣制。封建就是由君主分封國土給王室或功臣，而且可以世襲，受封者在封地內(nèi)享有統(tǒng)治權(quán)。有的朝代也會派內(nèi)史對其進(jìn)行監(jiān)控。這是實(shí)封。另外還有一類是虛封，不給封土，只封給貴族封號、俸祿和特權(quán)。郡縣就是由中央把國土分成郡和縣，任命郡守和縣令去治理，而且有任期，不世襲。①
也許是因?yàn)榍爻亩虝汉腿拈L久，二者對比太強(qiáng)烈，在兩漢、三國、魏晉、南北朝時(shí)，人們?nèi)匀粺嶂杂诜饨ㄖ啤Ｎ簳x時(shí)，陸機(jī)通過比較三代秦漢得出幾個(gè)觀點(diǎn)，對后世學(xué)者影響很大。一是他認(rèn)為在布局上，封建比郡縣更合理。封建制下，中央與諸侯相對獨(dú)立，互相照應(yīng)。社會在常態(tài)下民有定主，諸侯各務(wù)其治，若出現(xiàn)異常情況也能有緩沖。即使國家衰弱，受害的只是局部，王朝不至于很快滅亡。郡縣制就沒有這種優(yōu)勢，一處有亂，天下大亂。秦代失于孤立無援，以至國家很快滅亡。②
另外，封建諸侯比郡縣長官更可能精心治理，這是他從人之常情得出的結(jié)論。“五等之君，為己思治；郡縣之長，為利圖物。”封建諸侯會更盡心治理，因?yàn)樗姆鈬扔谒呢?cái)產(chǎn)。郡縣長官更關(guān)心升遷及其他的私利，而把百姓的福利放在其次。陸機(jī)承認(rèn)有不好的諸侯，也抨擊當(dāng)時(shí)的郡縣長官昏庸無能。但是他說，封建制下“咸述其職”，“無所容過”，所以容易興治；而郡縣制賣官鬻爵，“百度自悖”，所以容易亂。陸機(jī)的結(jié)論是“善制不能無敝”，但是“非謂侯伯無可亂之符，郡縣非致治之具也。”③
但是，漢代行封建制出過很多亂子。漢初給的封地太大，使諸侯太強(qiáng)了，以致與王室大小無別，難以控制。因此天子與諸侯之間的分權(quán)如何才適當(dāng)？賈誼曾經(jīng)針對這個(gè)問題提出“眾建諸侯而少其力”的主張，意思是增加諸侯的數(shù)目，而減少每個(gè)諸侯的力量。④諸侯強(qiáng)弱到什么程度才適合呢？《后周書》載令狐德芬提出，諸侯力量的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，是讓諸侯強(qiáng)到可以幫助天子，又不至于尾大不掉。辦法是巧妙地分封賢臣和王室，各自給予不同的權(quán)力。“分命賢戚，布于內(nèi)外。料其輕重，間以親疏。首尾相持，遠(yuǎn)近為用。使其勢位足以扶危，使其權(quán)力不能為亂。”⑤
唐朝時(shí)，柳宗元（773—814年）提出郡縣制要比封建制好。在防止叛亂上，郡縣制比封建制優(yōu)越，如秦、漢、唐的例子。他列舉“有叛民無叛吏”、“有叛國無叛郡”、“有叛將無叛州”等史實(shí)說明這個(gè)觀點(diǎn)。郡縣制的用人機(jī)制比較好，因?yàn)槟軌蛴行У乜刂乒倮簦顾麄儾荒芎鷣怼？たh制度下的官吏，“有罪得以黜，有能得以賞。朝拜而不道，夕斥之矣。夕受而不法，朝斥之矣。”在人才的選拔上，郡縣制更公平、合理，因?yàn)榉饨ㄖ频闹T侯是世襲的，不能保障居上者一定賢明。郡縣制的守宰是任命的，因此能“使賢者居上，不肖者居下，而后可以理安”。他認(rèn)為秦代首先實(shí)行郡縣制是“公天下”的發(fā)仞。⑥柳宗元的觀點(diǎn)引發(fā)了后代更為熱烈的爭論。宋、元、明各代，批評柳宗元的也不少，如馬端臨、羅泌、吳萊、章潢。這些人對封建制做過深入的研究，提出了一些非常切實(shí)的見解，但他們在制度層面上的探討不如后來的顧炎武。
宋代以前，封建和郡縣兩種制度是對立的，“封建派”和“郡縣派”各執(zhí)一端。宋、元時(shí)，有些學(xué)者看出兩種制度其實(shí)是可以并存的。李綱提出二制各自適用于不同的形勢，應(yīng)該因地制宜選用其一。“封建宜于草昧艱難之時(shí)，而郡縣宜于承平無事之日。”李綱提出兩種制度都是治理國家的工具，用的好，都能有效；用的不好，都會有弊端。這個(gè)主張是很有特色的，超脫了各執(zhí)一端的窠臼，是綜合兩種制度的思想基礎(chǔ)。⑦
明代學(xué)者更從兩制并存跳脫到綜合兩制，取二者之長而去二者之短。這一類學(xué)者可以稱作“綜合派”，集大成者是顧炎武。顧氏認(rèn)為當(dāng)時(shí)郡守、縣令無權(quán)，不能解決民眾的問題，天下自然就不會太平。他主張把權(quán)力從上到下適當(dāng)?shù)胤稚ⅰ！耙蕴煜轮畽?quán)，寄天下之人”。⑧因?yàn)樗J(rèn)為基層是治國的關(guān)鍵，忽視基層則難以為治。得出的結(jié)論是，“天子之治，始于里胥，終于天子”，“小官多者其世盛，大官多者其世衰。”⑨關(guān)于地方制度的優(yōu)劣，他的看法是“封建之失，其專在下。郡縣之失，其專在上”。所以，既不能繼續(xù)過度集權(quán)的郡縣制，也不能回復(fù)封建制，而是要實(shí)行一種結(jié)合二者優(yōu)點(diǎn)的制度，即“寓封建于郡縣”。采用封建制的一些做法，對現(xiàn)行的郡縣制加以改進(jìn)。⑩
他認(rèn)為七品知縣職等太低，應(yīng)提升到五品，正名曰縣令。縣令應(yīng)任用本地人，頭三年為試用期，在這三年內(nèi)如稱職的話，可升為正式縣令。“又三年稱職封父母，又三年稱職璽書勞問，又三年稱職進(jìn)階益祿，任之終身。”稱職的要在當(dāng)?shù)匕布遥坏眠w徙。縣令有權(quán)任命縣丞以下的官吏。“其老疾乞休者，舉子。若弟代，不舉子。” 但是，“令有得罪于民者，小則流，大則殺。”{11}顧氏提出當(dāng)時(shí)地方上禍亂紛呈，是因?yàn)楣贌o定守，民無定奉。采用這種做法，能保地方太平。{12}因?yàn)榉饨ㄖ频幕A(chǔ)在于利用人的自私心理。封建制使人們得到私利的同時(shí)，使天下得到治理。因此，如果能使縣令成為真正的主人，縣是他私家的產(chǎn)業(yè)，他必會盡心愛護(hù)和治理。一旦出現(xiàn)動亂，縣令、郡守也會拼死守護(hù)。{13}同時(shí)，縣令為了維護(hù)自身的利益，不會任用惡吏。{14}
三、傳統(tǒng)上的鄉(xiāng)約制度與鄉(xiāng)村自治
歷史上推行鄉(xiāng)村自治的儒者們，把鄉(xiāng)里自治的傳統(tǒng)一直追溯到周代。經(jīng)常被引用的古籍，如《周禮—地官—族師》，“五家為比，十家為聯(lián)，五人為伍，十人為聯(lián)，四閭為族，八閭為聯(lián)。使之相保、相受，刑罰慶賞相及、相共，以受邦職，以役國事，以相葬埋。”孟子所描述的“出入相友，守望相助，疾病相扶持”，也是后人樂于稱道的。中國最早的成文鄉(xiāng)里自治制度，可能是陜西藍(lán)田呂大鈞制定的“呂氏鄉(xiāng)約”。這個(gè)鄉(xiāng)約的四大宗旨是使鄰里鄉(xiāng)人能“德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”。它具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）由人民公約，而不是官府命令。“由人民主動主持，人民起草法則，在中國歷史上，呂氏鄉(xiāng)約實(shí)在是破天荒第一遭。”{15} （2）成文法則。中國農(nóng)村的成訓(xùn)習(xí)俗向來是世代相續(xù)，口頭相傳，從沒有見之于文字，見之于契約。而制度必需成文，才可能行之廣泛。（3）以鄉(xiāng)為單位而不是以縣為單位，從小處著手，易收功效。（4）自愿加入。“其來者亦不拒，去者亦不追”。（5）民主選舉。“約正一人或二人，眾推正直不阿者為之。專主平?jīng)Q賞罰當(dāng)否。直月一人，同約中不以高下、依長少輪次為之，一月一更，主約中雜事。”（6）以聚會的形式，使鄉(xiāng)人相親，淳厚風(fēng)俗。“每月一聚，具食；每季一聚，具酒食”。（7）賞罰公開，“遇聚會，則書其善惡，行其賞罰”。用記錄在案督促眾人，用開除懲罰不可救藥的。（8）議事民主，“若約有不便之事，共議更易。”{16}
蕭公權(quán)推崇“呂氏鄉(xiāng)約于君政官治之外別立鄉(xiāng)人自治之團(tuán)體，尤為空前之創(chuàng)制。”但同時(shí)也指出，“鄉(xiāng)約乃私人之自由組織而非地方之自治政府。且所約四事，偏重道德。經(jīng)濟(jì)教育諸要?jiǎng)?wù)，均在合作范圍之外。衡以近代之標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)非完備之自治。”{17}
呂氏鄉(xiāng)約在關(guān)中推行沒有多久，北宋就被金人所滅，曇花一現(xiàn)的鄉(xiāng)約也被人遺忘了。到了南宋時(shí)，朱熹（1130—1200年）重新發(fā)現(xiàn)了這個(gè)鄉(xiāng)約，考證出其作者是呂大鈞，據(jù)此編寫了《增損呂氏鄉(xiāng)約》{18}。由于朱熹在學(xué)術(shù)上的名氣，加上他對鄉(xiāng)約熱心地編輯和改寫，使呂氏鄉(xiāng)約在出世后的一百年，重又聲名遠(yuǎn)播。
到了明代，朝廷大力提倡和推廣鄉(xiāng)約。明太祖洪武21年（1388年），解縉建議，“仿藍(lán)田呂氏鄉(xiāng)約及浦江鄭氏家范，率先于世族以端軌”，以正風(fēng)俗。{19}朱元璋時(shí)期，頒布了圣諭六條。“主之以三老，家臨而戶至，朝命而夕申，如父母之訓(xùn)子弟。至成祖文皇帝，又表章家禮及《藍(lán)田呂氏鄉(xiāng)約》，列于性理成書，“頒降天下，使誦行焉”。{20}除了朝廷提倡，地方官推行鄉(xiāng)約的也很多。王陽明在1518年頒布的《南贛鄉(xiāng)約》影響最大。{21}嘉靖時(shí)朝（1522—1566年）朝廷推廣王陽明的辦法。“嘉靖間，部檄天下，舉行鄉(xiāng)約，大抵增損王文成公之教。”{22}
《南贛鄉(xiāng)約》的最大的特點(diǎn)是官辦。與《呂氏鄉(xiāng)約》相比，二者有以下差異。其一，前者是人民自動的鄉(xiāng)村組織，“鄉(xiāng)人相約，勉為小善”；后者是一個(gè)政府督促的鄉(xiāng)村組織，是官治的傳統(tǒng)。其二，前者是自由參加，覆蓋局部。在呂氏兄弟的勸諭下，有的鄉(xiāng)民可能參加，有的可能不參加。然而，其實(shí)行的效果未必大。后者是強(qiáng)迫的、覆蓋全鄉(xiāng)村的組織。在政府威力下必須都加入，然而可能會有相當(dāng)?shù)男Ч＠纾馅M鄉(xiāng)約規(guī)定，不參加集會罰銀一兩，懲罰十分嚴(yán)厲。從一個(gè)方面體現(xiàn)了強(qiáng)制參與的性質(zhì)。其三，鄉(xiāng)約組織人員數(shù)目增多了，角色也改變了。《呂氏鄉(xiāng)約》中只有二、三人，《朱子增損呂氏鄉(xiāng)約》增為四個(gè)人，《南贛鄉(xiāng)約》增加到17個(gè)人，“同約中，推年高有德為眾所敬服者，一人為約長，二人為約副；又推公直果斷者四人為約正，通達(dá)明察者四人為約史，精健廉干者四人為知約，禮儀習(xí)熟者二人為約贊。”在《呂氏鄉(xiāng)約》中他們是道德感化角色的精神領(lǐng)袖，而《南贛鄉(xiāng)約》中約長、約副、約正等人的責(zé)任，包括協(xié)助官府勸令同約完成納糧的任務(wù)，勸助投招新民改過自新、各守本分，以及勸戒同約維護(hù)地方安定。{23}
除了王陽明的《南贛鄉(xiāng)約》，明代還有幾位大儒對鄉(xiāng)約制度的理論研究很深入。下面我們介紹呂坤、章潢、陸世儀幾位的貢獻(xiàn)。
呂坤（1536—1618年）《鄉(xiāng)甲約》的突破，是把鄉(xiāng)約、保甲都納入到一個(gè)組織綜合治理。它對后世影響極大，因?yàn)椴粌H設(shè)計(jì)嚴(yán)密，而且真正實(shí)行過，在當(dāng)?shù)毓步?20個(gè)約。“以一里為率，各立約正一人，約副一人，選公道正直者充之，以統(tǒng)一約之人。約講一人，約史一人，選善書能勸者充之，以辦一約之事。十家內(nèi)選九家所推者一人為甲長”。每約百家選保正一人，百五十家量加選保正副各一人。保正副，須選家道殷實(shí)、力量強(qiáng)壯、行止服人者為之。{24}約正副等當(dāng)選及任職的條件是家家同意，“選約正約副約講約史須百家個(gè)個(gè)情愿者，選甲長須九家個(gè)個(gè)推服”；“甲長不服人，許九家同秉于約正副。如果不稱，九家另舉一人更之，不許輪流攀當(dāng)。約正副不服人，許九十八家同秉于官。”各約外面還有一個(gè)監(jiān)督管理機(jī)制，官府通過它監(jiān)管各約，施行賞罰。{25}
章潢（1527—1608年）進(jìn)一步把鄉(xiāng)約的內(nèi)容擴(kuò)大。他認(rèn)為保甲、鄉(xiāng)約、社倉、社學(xué)四者之法實(shí)相須也。“故保甲之法，人知足以弭盜也，而不知比閭族黨之籍定，則人自不敢以為非。鄉(xiāng)約之法，人知其足以息爭訟也，而不知孝順忠敬之教行，則民自相率以為善。由是社倉興焉，其所以厚民生者為益周。由是社學(xué)興焉，其所以振民德者為有素。”{26}“然四者并舉，勢難遽行”，為此他提出了具體的做法。“各村宜擇空地一方，周以墻垣，中立一堂，傍立二倉。則鄉(xiāng)約亭在此，社學(xué)在此，社倉在此矣。工費(fèi)既省，且教讀訓(xùn)■于中，亦有看守之便。況是舉也，禮法兼資，教養(yǎng)具備，使盜息民安，政平訟簡，風(fēng)移俗易。”{27}
明末清初，陸世儀（1611—1672年）強(qiáng)調(diào)“治”是自下而上的，是通過“分”來達(dá)到的。“治天下必自治一國始，治一國必自治一鄉(xiāng)始，治一鄉(xiāng)必自五家為比、十家為聯(lián)始”。“治天下須用得幾個(gè)縣令，好縣令古諸侯也。治州縣須用得幾個(gè)好鄉(xiāng)長，好鄉(xiāng)長古縣大夫也。得其人則治，不得其人則亂。”{28}陸氏認(rèn)為鄉(xiāng)約、保甲、社學(xué)、社倉四者，近于古而合于今，到了明末這四項(xiàng)早已盡人皆知，各處皆行，但是仍然不能得治。其主要原因是人們對四者的意義不明、關(guān)系不清。他提出的“治邑貫通之道” 是一個(gè)以鄉(xiāng)約為中心的鄉(xiāng)治系統(tǒng)：“鄉(xiāng)約是個(gè)綱，社倉、保甲、社學(xué)是個(gè)目。鄉(xiāng)約者，約一鄉(xiāng)之人，而共為社倉、保甲、社學(xué)也。社倉是足食事，保甲是足兵事，社學(xué)是民信事。”{29}
鄉(xiāng)約制度并非僅僅是文人學(xué)者理論上的空談，歷史上政府以及民間推行鄉(xiāng)約的例子很多。官府推動的鄉(xiāng)約，多仿照王陽明和呂坤的辦法，各省志中有關(guān)記載很多，如《廣東通志》記載的明、清兩代，有多位在該省任職的官員推行鄉(xiāng)約的例子。{30}另外明代萬歷時(shí)，商州知州王邦俊在城鄉(xiāng)共設(shè)四十處鄉(xiāng)約所。{31}清順治時(shí)湯斌任“補(bǔ)潼關(guān)道副使”，“行保甲，有盜即獲，自是四境宴然。又患民風(fēng)強(qiáng)悍，為設(shè)學(xué)講律。有兄弟相訟者，府君收其詞不問。令于講鄉(xiāng)約時(shí)必至。凡三至，涕泣，自陳悔過。遂出詞還之，卒相友愛。府君去時(shí)，猶追送數(shù)百里也。”{32}推行鄉(xiāng)約制度，甚至被作為一種政績和美德，記錄在很多墓志銘中。如清末庚子擢僉憲湖廣的馮應(yīng)京，“一以厚民生興教化為務(wù)，首舉鄉(xiāng)約、保甲、社倉三事。”{33}民間行鄉(xiāng)約，記載其美化時(shí)俗的效果的例子也很多。“蔡居陽率鄉(xiāng)人行鄉(xiāng)約，其中約規(guī)甚嚴(yán)。至于桃李垂街，田疇被畝，人和盜絕，一時(shí)為盛。”{34}潞州人仇楫，為宿州吏目，與其弟同立家范，訓(xùn)其宗。又舉行鄉(xiāng)約，范其俗。仇氏家族六世同居。隆慶初旌表為義門。{35}
明代發(fā)展的這一套以鄉(xiāng)約、保甲、社學(xué)、社倉四者為一體的鄉(xiāng)治系統(tǒng)，可惜到了清代卻中斷了。楊開道曾大膽地設(shè)想，假使沒有滿清入關(guān)和農(nóng)民起義，“假以時(shí)日，整個(gè)鄉(xiāng)治或者可以立定基礎(chǔ)，成為中國民治張本。”{36}
四、清代地方自治制度思想的發(fā)展
清代政府在推行鄉(xiāng)約制度上最下功夫，但是效果不彰。清代的鄉(xiāng)治是分割的，破壞了鄉(xiāng)治的整體性。鄉(xiāng)約由禮部管轄，單純用來司教化，以宣講圣諭為主。保甲、社倉由戶部管理，專門用來緝盜安民，社學(xué)專門用來教養(yǎng)，社倉專門用來救濟(jì)。各制度分開，而把明末已經(jīng)發(fā)展完全的一套鄉(xiāng)治體系，都打亂支解了。更糟的是，把鄉(xiāng)約變成了宣講圣諭的“講政”，只是一套定期的政治教育而已。
順治九年，在八旗中頒行明太祖的“孝順父母，尊敬長上，和睦鄉(xiāng)里，教訓(xùn)子孫，各安生理，毋作非為”。十六年令五城各設(shè)公所，擇人宣講。康熙九年，把它演化成“上諭十六條”，令各府州縣鄉(xiāng)村人等切實(shí)遵行。“雍正元年，欽定圣諭廣訓(xùn)十六章，共計(jì)萬言，刊刻頒行，分發(fā)府州縣鄉(xiāng)村，令生童誦讀。每月朔望地方官聚集公所，逐條宣講，兵民皆得恭聽。”{37}講讀圣諭的辦法，從州縣到一村一族，構(gòu)成一個(gè)多層次的宣傳機(jī)器。“夫州長之讀法，以正月及正歲，是一歲而再讀。黨正之讀法，以四時(shí)之孟月，是一歲而四讀。族師則每月一舉行，是一歲而十二讀。”州縣官對此表現(xiàn)不一，有的為了邀功頻繁講讀，“有一歲再讀，四讀，十二讀之別”。{38}鄉(xiāng)約制度，基本上變成了圣諭講讀制度。
總的來看，清代鄉(xiāng)約制度上是一個(gè)倒退，實(shí)行效果也不好。直到晚清，中國又面臨一個(gè)內(nèi)憂外患的關(guān)頭，隨著西方各種思潮和制度的傳入，出現(xiàn)了重大的變革。一些思想家們試圖從傳統(tǒng)中和西方制度兩個(gè)方面，探索出路，接續(xù)了自清代中斷的思想發(fā)展的脈絡(luò)。在這些思想家中，馮桂芬、黃遵憲二位尤其突出。
馮桂芬（1809—1874年） 在其所著《校邠廬抗議》的首篇《公黜陟》一文中，提出了一套由下推舉官吏的辦法。“責(zé)成京官，自中書以上皆歲舉六部九卿一人，翰詹科道一人。外省知府以上一人，吏部交各堂官，有請升缺，用其舉多者，若用舉少者，則必言其故，候欽定。外官則令在籍在京在外各紳及諸生各鄉(xiāng)正副董耆老，歲舉同知以下巡檢以上一人，上之郡，郡核其得舉最多者上之大吏，大吏博采輿論折衷之，許刪不許增，造冊奏聞，有缺以次保升。”。
馮桂芬另在《復(fù)鄉(xiāng)職議》一文中，提議以普選方式選出地方自治政府，自縣以下地方職司，全由選舉產(chǎn)生。“縣留一丞或薄為副，駐城各圖滿百家公舉一副董，滿千家公舉一正董”。并提出了具體的公舉辦法，“里中人各以片楮書姓名保舉一人，交公所匯核，擇其得舉最多者用之”。也就是說，得推舉票最高的候選人當(dāng)選之。正、副董的任期一任三年。鄉(xiāng)董的義務(wù)包括處理民間爭訟，協(xié)助官方緝捕罪嫌，勸導(dǎo)百姓納稅繳糧。“民有爭訟，副董會里中耆老，于神前環(huán)而聽其辭，副董折中公論而斷焉。理曲者責(zé)之、罰之，不服則送正董，會同兩造族正公聽如前。又不服送巡檢，罪至五刑送縣。其不由董而達(dá)巡檢或縣者，皆謂之越訴不與理。緝捕關(guān)正副董指引，而不與責(zé)成，征收由正副董勸導(dǎo)，而不與涉手。”正副董以上有一巡檢，“滿五千家設(shè)一巡檢”，如《公黜陟》一文中所述，由諸生、各鄉(xiāng)正副董、和耆老間接選舉產(chǎn)生。{39}
呂實(shí)強(qiáng)認(rèn)為馮桂芬由下推舉官吏辦法，“于往古史例，決無前例可循。”馮桂芬的成功，主要在于他能循復(fù)古而維新，“不僅能靈敏的覺察到所面臨的變局，更能夠客觀而虛心地從中西比較之中，全盤的考慮到中國政治的改良，提出一套比較完整的方案。”“能真正融會中國重視民意傳統(tǒng)，而謀求以近似西方民主制度作為改革本國政治之言論者，馮氏實(shí)為近代中國史上第一人。{40}
黃遵憲是另一位承繼明末思想傳統(tǒng)的思想家。他提出從封建、郡縣到自治是一個(gè)自然發(fā)展的趨勢。黃遵憲剖析封建制的缺點(diǎn)是世襲，優(yōu)點(diǎn)是不專制。郡縣制的優(yōu)點(diǎn)是設(shè)官的辦法公道，缺點(diǎn)是官權(quán)獨(dú)攬，又有不相習(xí)之弊、不久任之弊。解決的辦法是讓大家“自治其身，自治其鄉(xiāng)”，“由一府一縣，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛軌”，這樣才能“得封建世家之利，而去郡縣專政之弊”。實(shí)現(xiàn)顧炎武所說“以天下之權(quán)，寄天下之人”的理想。{41}這是個(gè)關(guān)鍵的思路。因?yàn)椋偻晟频牡胤阶灾危膊荒茏詣拥叵蛏习l(fā)展，反而很容易連本身的自治也被上一級政府扼殺或扭曲。要解決這個(gè)問題，唯有將地方自治層層向上發(fā)展，以達(dá)民主共和之境。
在清末，地方自治理論獲得了朝野一致的支持和贊揚(yáng)，朝廷派出國考察的大臣，建議立憲和施行地方自治“萬不可緩”。即使是袁世凱，當(dāng)時(shí)都能講出“民智雖甚幼稚，然不引其端，則亦終無大開之日。不行投票公舉，則何以別于向來之村正、副。不限制投票權(quán)與被投票權(quán)，何以屏從前把持武斷之習(xí)”{42}這樣令人感動的語句。中國似乎即將進(jìn)入一個(gè)大張民權(quán)、自治的新世紀(jì)。但是清末和民國時(shí)期多次推動的地方自治運(yùn)動，都不成功。梁漱溟認(rèn)為過去地方自治之所以失敗，是因?yàn)?“所辦的事情，只不過籌經(jīng)費(fèi)、定章程、立機(jī)關(guān)、派人員，人員虛擲經(jīng)費(fèi)即完了！”{43}充實(shí)自治的實(shí)質(zhì)，梁漱溟認(rèn)為必須要發(fā)揚(yáng)中國傳統(tǒng)的地方自治經(jīng)驗(yàn)，從推行鄉(xiāng)約、保甲、社倉、社學(xué)來發(fā)動人們自動的組織團(tuán)體。“中國未來的團(tuán)體生活將不但管眾人之事，而且寓有人生向上互相勉勵(lì)之意……如中國宋代藍(lán)田呂氏鄉(xiāng)約，……大家聯(lián)合起來，在方方面面如經(jīng)濟(jì)、治安……種種事情均行合作；但大家相勉向上則居第一意。他的鄉(xiāng)約共有四條：一德業(yè)相勸，二過失相規(guī)，三禮俗相交，四患難相恤。這是一種鄉(xiāng)村組織，中國地方自治大概是要這樣的。”{44}
五、結(jié)論
1980年，沉寂已久的村規(guī)民約又在廣西宜山縣的合寨大隊(duì)（今宜山州屏南鄉(xiāng)）果作村歷史性地重現(xiàn)身影。這份記錄在三頁稿紙上的村規(guī)民約產(chǎn)生于1980年7月14日，上面還有85戶農(nóng)民的簽字畫押。果作村的農(nóng)民自發(fā)建立起“村委會”，把農(nóng)民組織起來，制止了賭博、偷盜、亂砍濫伐等現(xiàn)象，維護(hù)了正常的社會生活秩序。{45} “村委會”之所以產(chǎn)生，是由于當(dāng)時(shí)沒有上級組織來管理他們，農(nóng)民自發(fā)的建立了一個(gè)自治組織。由于在人民公社時(shí)期（1958—1983年）政社合一，因此當(dāng)1978年農(nóng)村陸續(xù)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民重新獲得物資生產(chǎn)和分配的自主權(quán)。結(jié)果，使政社合一的農(nóng)村管理體制失去了賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，村級管理組織癱瘓，沒有政治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)農(nóng)村的公共行政事務(wù)，一些地方的生產(chǎn)、生活、社會秩序出現(xiàn)許多問題。廣西宜山縣合寨大隊(duì)的民間自治組織引起了正在主持憲法修改工作的彭真的重視，1981年下半年，中共中央及全國人大派出調(diào)查組，對廣西宜山、羅城一帶出現(xiàn)的村民委員會進(jìn)行調(diào)查研究。在彭真的支持下，1982年的憲法將村委會列為群眾性自治組織，并于1987年通過《村民委員會組織法》。該法規(guī)定，村委會成員由村民直接選舉，任期3年。{46}這些年來，各省都已進(jìn)行過幾屆的村委會選舉。
《村民委員會組織法》的通過是中國民主化發(fā)展的一個(gè)新的契機(jī)，關(guān)注中國民主發(fā)展前景的人，對村委會選舉寄予很高的期望。有二個(gè)問題是大家特別關(guān)切的：（1）村委會選舉是否有自治的實(shí)質(zhì)，而非只是一個(gè)形式。（2）中國基層民主是否會逐漸向上提升，朝鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣或更高的層次發(fā)展。針對這二個(gè)問題，從中國的自治經(jīng)驗(yàn)和理論中，我們提出以下幾點(diǎn)建議。
（一）地方自治不能只有“治”，沒有“自”。
現(xiàn)行的《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村，是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民自治制度的推行，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能像以前那樣，簡單而直接地進(jìn)行干部任命、資源平調(diào)等工作了。但實(shí)際上，如果當(dāng)選的村委會干部不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意愿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往通過對黨支部的控制，間接地控制村莊。因?yàn)?998年11月4日全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第三條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”在經(jīng)常發(fā)生的村黨組織與村民自治組織的沖突中，黨組織成員總是理直氣壯地引用這條規(guī)定來論證，自治組織應(yīng)該服從黨組織的決定。因?yàn)橹挥小爸巍睕]有“自”，村委會往往成為有名無實(shí)的擺設(shè)，村民自治也失去了意義。
（二）地方自治不能只服務(wù)“中央”，而忽略“地方”。
在中國大陸普遍推行了將近二十年的農(nóng)村村民自治制度和城市里的居民自治制度， 無論是《城市居民委員會組織法》、《村民委員會會組織法》這兩部國家立法，還是幾十部地方立法，以及成千上萬的《村民自治章程》，重點(diǎn)都是強(qiáng)調(diào)自治組織要如何維護(hù)國家的利益，遵守國家的法律政策，卻往往忽略了發(fā)展地方自治團(tuán)體的利益和福祉，而這才是地方自治的關(guān)鍵所在。
（三）地方自治不能只有“形”，沒有“體”。
推動地方自治不是只要“籌經(jīng)費(fèi)、定章程、立機(jī)關(guān)、派人員”就完事了，更要充實(shí)自治的內(nèi)容，將鄉(xiāng)約、保甲、社倉、社學(xué)融入村治中。以“患難相恤”這一條來說，大部分的村自治法規(guī)中，除了籠統(tǒng)的規(guī)定村自治團(tuán)體要照顧貧困戶外，缺乏具體的辦法來發(fā)揚(yáng)或?qū)嵺`患難相恤的精神。與之相較，千年前的“呂氏鄉(xiāng)約”中即規(guī)定約中人，對貧困但守本分的鄉(xiāng)人，“眾以財(cái)濟(jì)之，或?yàn)橹儋J置產(chǎn)以歲月償之。”南宋時(shí)，朱熹創(chuàng)建的社倉制度，是以人民互助的方法組成的一種自治性組織，不僅平年能對窮困的人提供保障，災(zāi)年或荒年對全村、全鄉(xiāng)、甚至全縣都能提供經(jīng)濟(jì)上的保障，有效地達(dá)到了救災(zāi)扶貧的目的。{47}這些方法都值得今人借鑒學(xué)習(xí)。
（四）徒地方自治不足以自行。
如果只有村自治，而上級政府不實(shí)行自治，則經(jīng)村民選舉產(chǎn)生的村領(lǐng)導(dǎo)的施政是以符合民意為準(zhǔn)繩，但經(jīng)上級指派的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的施政則要符合上級領(lǐng)導(dǎo)的目標(biāo)，因此二方對如何治理村務(wù)的看法往往可能不一致。此時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了能順利完成上級交付的任務(wù)指標(biāo)，很可能會直接干涉村政或以操縱村委會選舉結(jié)果來影響村政。當(dāng)村政無法反映民意時(shí)，村自治自然就會形式化。要解決村自治和現(xiàn)時(shí)的行政管理體系不配套的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政也必須反映村的利益，市縣反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益，省反映市縣的利益，中央反映各省的利益，如此由下往上一層一層的反映民意。當(dāng)中國人能 “自治其身，自治其鄉(xiāng)”，并將自治“由一府一縣，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛軌。”
按照彭真最初的設(shè)想，村民自治的目標(biāo)也不應(yīng)停留在村級，他也是要把民主往上推。“有了村民委員會，農(nóng)民群眾按照民主集中制的原則，實(shí)行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實(shí)踐。他們把一個(gè)村的事情管好了，逐漸就會管一個(gè)鄉(xiāng)的事情；他們把一個(gè)鄉(xiāng)的事情管好了，逐漸就會管一個(gè)縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。”{48}直到晚年，彭真還念念不忘中國地方自治的推進(jìn)和建設(shè)。“在我手里沒有完成的任務(wù)是鄉(xiāng)政權(quán)，鄉(xiāng)政權(quán)要繼續(xù)搞。”{49}在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人由縣委常委會討論決定，縣委組織部考察，交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表會投票通過。這種流于形式的間接選舉，體現(xiàn)的不是民意而是黨的組織部門的意愿。這些年來，繼四川省遂寧市中區(qū)步云鄉(xiāng)1998年首次直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長后，其他一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始摸索如何監(jiān)督鄉(xiāng)干部和鄉(xiāng)政權(quán)走群眾路線的辦法。{50}希望在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的干部選舉試驗(yàn)，代表的是政府推動鄉(xiāng)自治的前奏。現(xiàn)在的中國，經(jīng)濟(jì)繁榮、民心望治而不望亂，正是政府逐步推動地方自治的好時(shí)機(jī)。基層民主鞏固了，社會才會安定，民主政治才能水到渠成。
注釋及參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：敘拉古之惑 微信公眾號
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