——回顧與淺析歷年中央一號文件中的相關表達
黨中央、國務院歷來高度重視農業、農村和農民工作。回顧自2004年以來至今14年的中央一號文件，大約有將近1/10的篇幅是關于如何以城鄉統籌發展為途徑來解決“三農”問題的內容，這也體現出我國的“三農”問題并非單純的農業問題，而是一個與我國城鎮化進程相生相伴的統籌發展問題。以下著重就歷年中央一號文件中關于以城鄉統籌發展為途徑來解決我國“三農”問題的改革思路與政策舉措作相關解讀與展望。
一、改革思路“以人為本”，強調公平與共享
歷年來，中央一號文件中都把促進農民持續增收、保障農民合法權益、縮小城鄉公共服務差距作為堅持改善民生，不斷解決農民生產生活最迫切的實際問題予以高度重視，并作為城鄉社會和諧穩定和全面建成小康社會的重要組成部分，在增加農民收入、提升農民權益并構建長效機制方面始終堅持“以人為本”的改革思路，強調公平與共享的理念，以此作為解決我國“三農”問題的出發點和落腳點。
（一）著力增加農民收入
一是通過“加強對農村勞動力的職業技能培訓”來提升農民就業能力和渠道。2004年文件強調“這是提高農民就業能力、增強我國產業競爭力的一項重要的基礎性工作，各地區和有關部門要作為一件大事抓緊抓好。”2009年文件指出要積極擴大農村勞動力就業，城鄉基礎設施建設和新增公益性就業崗位，要盡量多使用農民工。
二是通過“努力促進農民就業創業”擴大農民就業范圍和收入水平。2010年文件指出“積極發展休閑農業、鄉村旅游、森林旅游和農村服務業，拓展農村非農就業空間。完善促進創業帶動就業的政策措施，將農民工返鄉創業和農民就地就近創業納入政策扶持范圍。”
三是通過“推動農村集體產權股份合作制改革”實現農民財產性收入增加。2014年文件中指出“推動農村集體產權股份合作制改革，保障農民集體經濟組織成員權利，賦予農民對落實到戶的集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權，建立農村產權流轉交易市場，加強農村集體資金、資產、資源管理，提高集體經濟組織資產運營管理水平，發展壯大農村集體經濟。”2016年文件指出“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。”
（二）著力提升農民權益
一是通過“保障務工農民的合法權益”解決農民工進城后顧之憂。2005年文件指出“進一步清理和取消各種針對務工農民流動和進城就業的歧視性規定和不合理限制。逐步建立務工農民社會保障制度，依法將務工農民全部納入工傷保險范圍，探索適合務工農民特點的大病醫療保障和養老保險辦法。認真解決務工農民的子女上學問題。”
二是通過“提升農村基本公共服務水平”縮小城鄉公共事業發展差距。2017年文件指出“全面落實城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制。繼續提高城鄉居民基本醫療保險籌資水平，加快推進城鄉居民醫保制度整合。加強農村基層衛生人才培養。完善城鄉居民養老保險籌資和保障機制。健全農村留守兒童和婦女、老人、殘疾人關愛服務體系。” 2012年文件指出“全面貫徹落實黨的十七屆六中全會精神，促進城鄉文化一體化發展，增加農村文化服務總量，縮小城鄉文化發展差距。”
三是通過“創新和完善鄉村治理機制”切實維護農民的民主和自治權利。2013年文件指出“加強農村基層民主管理，深入推進鄉鎮政務公開，推行鄉鎮財政預算、公共資源配置、重大建設項目、社會公益事業等領域的信息公開。”2014年文件指出“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點，有條件的地方穩步推進農村社區化管理服務。”
（三）著力構建長效機制
一是通過“有序推進農村土地管理制度改革”在確保農民土地利益同時合理推進城鎮化進程。2010年文件中提出“有序開展農村土地整治，城鄉建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內，周轉指標納入年度土地利用計劃統一管理，農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有，確保城鄉建設用地總規模不突破，確保復墾耕地質量，確保維護農民利益。按照嚴格審批、局部試點、封閉運行、風險可控的原則，規范農村土地管理制度改革試點。”
二是通過“有序推進農業轉移人口市民化”逐步解決農業轉移人口享有城鎮基本公共服務問題。2013年文件指出“把推進人口城鎮化特別是農民工在城鎮落戶作為城鎮化的重要任務。加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策。加強農民工職業培訓、社會保障、權益保護，推動農民工平等享有勞動報酬、子女教育、公共衛生、計劃生育、住房租購、文化服務等基本權益，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”
三是通過“完善農村土地承包政策”建立農業可持續發展長效機制。2014年文件指出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”2017年文件指出“分類實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。賦予符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能，建立健全市場交易規則和服務監管機制。”
二、政策舉措“城鄉一體”，注重協調與共贏
城鄉統籌發展是我國“四化同步”、“五位一體”發展戰略中必然要求，實行以工促農、以城帶鄉，工業反哺農業、城市支持農村的是我國工業化、城鎮化快速發展進程中實現農業現代化與城鎮化協調發展的必由之路，是我國城鎮化推進到一定階段必須予以正視的矛盾和機遇。城鄉一體發展既能有效解決“三農”短板問題，又給城鎮化提供了廣闊的空間和持續的動力，因此，歷年來中央一號文件都強調政策制定的“城鄉一體”性，注重城鄉協調與共贏發展。
（一）加快推進以工促農
一是“實行工業反哺農業、城市支持農村和‘多予少取放活’的方針”統籌城鄉經濟社會發展。2006年文件強調“順應經濟社會發展階段性變化和建設社會主義新農村的要求，堅持‘多予少取放活’的方針，重點在‘多予’上下功夫。調整國民收入分配格局，國家財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業和農村的投入。”
二是“按照統籌城鄉發展要求切實加大“三農”投入力度”，建立促進現代農業建設的投入保障機制。2008年文件強調“要堅持并落實工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，堅持做到縣級以上各級財政每年對農業總投入增長幅度高于其財政經常性收入增長幅度，堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村。”
三是“健全農業支持保護制度”不斷加大強農惠農富農政策力度。2013年文件指出“按照增加總量、優化存量、用好增量、加強監管的要求，不斷強化農業補貼政策，完善主產區利益補償、耕地保護補償、生態補償辦法，加快讓農業獲得合理利潤、讓主產區財力逐步達到全國或全省平均水平。”“加強國家對農村金融改革發展的扶持和引導，切實加大商業性金融支農力度，充分發揮政策性金融和合作性金融作用，確保持續加大涉農信貸投放。創新金融產品和服務，優先滿足農戶信貸需求，加大新型生產經營主體信貸支持力度。”
（二）加快推進以城帶鄉
一是通過“探索建立促進城鄉一體化發展的體制機制”努力形成城鄉一體發展的新格局。2008年文件指出“著眼于改變農村落后面貌，加快破除城鄉二元體制，努力形成城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、勞動就業和社會管理一體化新格局。健全城鄉統一的生產要素市場，引導資金、技術、人才等資源向農業和農村流動，逐步實現城鄉基礎設施共建共享、產業發展互動互促。”
二是通過“加快農村基礎設施建設”促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享。2016年文件指出“健全農村基礎設施投入長效機制，促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享。推動城鎮供水設施向周邊農村延伸。加快實施農村電網改造升級工程，開展農村“低電壓”綜合治理，發展綠色小水電。加快實現所有具備條件的鄉鎮和建制村通硬化路、通班車，推動一定人口規模的自然村通公路。創造條件推進城鄉客運一體化。”
三是通過“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”推進城鄉要素平等交換，增強農村經濟發展活力。2014年文件指出“加強農產品市場體系建設，啟動農村流通設施和農產品批發市場信息化提升工程，加強農產品電子商務平臺建設。加快清除農產品市場壁壘。”2016年文件指出“新型城鎮化加快推進，為以工促農、以城帶鄉帶來持續牽引力；城鄉居民消費結構加快升級，為拓展農業農村發展空間增添巨大帶動力”。
（三）加快推進以點帶面
一是通過“繁榮小城鎮經濟”增強小城鎮吸納農村人口、帶動農村發展的能力。2004年文件指出“小城鎮建設要同壯大縣域經濟、發展鄉鎮企業、推進農業產業化經營、移民搬遷結合起來，引導更多的農民進入小城鎮，逐步形成產業發展、人口聚集、市場擴大的良性互動機制，增強小城鎮吸納農村人口、帶動農村發展的能力。國家固定資產投資要繼續支持小城鎮建設，引導金融機構按市場經濟規律支持小城鎮發展。重點漁區漁港、林區和墾區場部建設要與小城鎮發展結合起來。有條件的地方，要加快推進村莊建設與環境整治。”
二是通過“大力發展縣域經濟”促進實現就近就地城鎮化。2010年文件強調“抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮集聚，提高城鎮綜合承載能力，吸納農村人口加快向小城鎮集中。完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮發展。農村宅基地和村莊整理所節約的土地首先要補充耕地，調劑為建設用地的，在縣域內按照土地利用總體規劃使用，納入年度土地利用計劃，主要用于產業集聚發展，方便農民就近轉移就業。”
三是通過“培育宜居宜業特色村鎮”讓本土農民充分參與受益。2017年文件指出“圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業，建設一批農業文化旅游“三位一體”、生產生活生態同步改善、一產二產三產深度融合的特色村鎮。支持各地加強特色村鎮產業支撐、基礎設施、公共服務、環境風貌等建設。打造“一村一品”升級版，發展各具特色的專業村。支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。”
三、展望未來“城鄉協同”，突出效益與共生
在新的歷史階段，一方面，新型城鎮化加快推進，為以工促農、以城帶鄉帶來持續牽引力。城鄉居民消費結構加快升級，為拓展農業農村發展空間增添巨大帶動力；另一方面，我國農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為：農產品供求結構失衡、要素配置不合理、資源環境壓力大、農民收入持續增長乏力等問題和方面。展望未來，新型城鄉發展關系應建立在突出效益與共生的基礎上，努力實現“城鄉協同”發展。
（一）堅持城鄉融合發展
一是通過“制度體系改革”實現城鄉人口融合發展。推進城鄉戶籍制度改革、土地制度改革、產權制度、公共服務均等化改革等一系列制度體系改革，實現城鄉人口自由流動、遷徙、定居。
二是通過“市場體系建設”實現城鄉要素融合發展。健全統一開放、布局合理、競爭有序的現代農產品市場體系。促進農村電子商務加快發展，形成線上線下融合、農產品進城與農資和消費品下鄉雙向流通格局。
三是通過“設施體系建設”實現城鄉空間融合發展。推進能源、水利、交通、園林、電力、電信、網絡等城鄉基礎設施共建共享、互聯互通，實現城鄉資源要素、地理空間有機融合發展。
四是通過“產業體系建設”實現城鄉產業融合發展。依托農村綠水青山、田園風光、鄉土文化等資源，大力發展休閑農業、特色農業、鄉村旅游業、農副產品加工業等，實現城鄉三次產業融合發展。
（二）堅持城鄉綠色發展
一是通過“轉變農業發展方式”實現城鄉供需生態平衡。必須確立發展綠色農業就是保護生態的觀念，加快形成資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全的農業發展新格局。
二是通過“人居環境綜合整治”實現城鄉環境優化提升。堅持城鄉環境治理并重，通過城市人居環境整治行動和美麗宜居鄉村建設，推動城鄉一體共同建設“天藍、水凈、地綠”的宜居空間。
三是通過“資源節約集約利用”實現城鄉資源高效集約。通過節地、節水、節材、節能，提升資源利用效益，實施城鄉垃圾分類收集、處理、循環利用，走出一條資源節約、環境友好的城鄉發展道路。
（三）堅持城鄉共生發展
一是通過“推進農村電商發展”深化城鄉消費關系。推進“互聯網+”現代農業行動。促進新型農業經營主體、加工流通企業與電商企業全面對接融合，推動線上線下互動發展。支持農產品電商平臺和鄉村電商服務站點建設。推動商貿、供銷、郵政、電商互聯互通，加強從村到鄉鎮的物流體系建設。完善全國農產品流通骨干網絡，加強農產品產地預冷等冷鏈物流基礎設施網絡建設，完善鮮活農產品直供直銷體系。
二是通過“推進農業科技創新”深化城鄉合作關系。大力推進以設施農業和農產品精深加工為重點的新興產業技術研發。引導和支持科研機構與企業聯合研發，組織重大農業科技攻關。建設以農業物聯網和精準裝備為重點的農業全程信息化和機械化技術體系。將農業作為財政科技投入優先領域，引導金融信貸、風險投資等進入農業科技創新領域。明晰和保護財政資助科研成果產權，發展農業科技成果托管中心和交易市場。
三是通過“發展特色縣域經濟”深化城鄉互利關系。大力發展鄉村休閑旅游產業。充分發揮鄉村各類物質與非物質資源富集的獨特優勢，利用“旅游+”、“生態+”等模式，推進農業、林業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合。支持傳統村落保護，維護少數民族特色村寨整體風貌，有條件的地區實行連片保護和適度開發。通過推動新型城鎮化與新農村建設雙輪驅動、互促共進，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。
（作者系湖南省社會科學院助理研究員，本文系作者在湖南省社科院農村發展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發言，中國鄉村發現網錄音整理）
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