——兼論歷年中央一號文件經驗與農業宏觀管理創新
經濟發展本來是供給側和需求側相對應的，且供給側和需求側是相對的。市場經濟包含兩大類市場，一個類是產品市場，一類是要素市場，這兩類市場又是交互影響的。產品市場的供給側是廠商（即企業），需求側是居民（即消費者）；要素市場的供給側是居民，需求側是廠商。農業供給側結構性改革既要看農產品市場的供給側，又要看農業生產要素市場的供給側。政府是市場規則的制定者、執行者和維護者，也是農業產品、要素市場的調控者，是社會主義市場經濟制度的供給側。搞清楚誰是供給側的主體并理清三者的邏輯聯系，有助于理解并全面深入推進農業供給側改革。
農產品供給的背后是農業生產要素供給。農業要素供給直接制約農產品供給，要素的充裕與否及其配置結構決定了農產品市場的效率、規模乃至效益高低。與其他產業一樣，農業生產要素包括土地、勞動力、資本、技術等等。尤其是土地，與其他產業不同的是，農業用地有其特殊性，一般的工業用地通常源于城市國有土地，其使用權劃撥、出讓以及租賃都已經有了科學、規范、完備的審批流程，多年的實際操作過程中也積累了豐富的經驗，因而臻于成熟。而農業則不同，農業用地來源于農村和城市郊區的土地，其所有權性質為農村集體土地，按照土地管理法有關規定，集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租，目前農村集體土地流轉的僅僅是集體土地的經營權。相比城市國有土地，農村集體土地改革遠遠滯后，對于農業而言，土地是最重要的生產要素，作為農業生產的物質基礎和先決條件，不僅僅是為農業生產活動提供空間場所，土地的特征與農業產業關系十分密切，土地面積的大小直接決定了產業的投資規模與發展空間，土地的地理位置和氣候作為環境條件影響著的產業方向選擇與生產方式等，土壤的性質、成分及物理化學特征又在一定程度上左右著產業的質量與效益等等。我國已經構建起了公平、競爭、開放、有序的農業產品市場體系，但舉目國內，農產品市場競爭力低下，農業品牌十分稀缺，農產品質量安全事故頻發，農業產業化進程近年來提速但與國外相比差距較大，根源之一在于農業要素供給特別是土地供給出現短板，影響了農業產業的集中化、專業化經營。目前的農村土地確權及以確權為基礎的土地流轉在各地進展不一，且在操作中出現了改革之初未曾預料的種種問題，諸如確權后的土地要價提高，土地成本增加，發達地區地方政府抵觸情緒大等等，如此一來反而給土地供給帶來了負面影響，土地供給情況必將反饋至農產品供給上來，不利于農業供給側結構性問題的解決。
農業生產要素供給的背后是農業制度供給。市場經濟條件下，農業要素的優化配置取決于農業生產要素市場的健全，但由于我國特殊的國情，農業生產要素市場的發育完善以及農業要素供給的釋放路徑具有高度的制度依賴性，農業生產要素資源的流通、定價、交易無不收到制度的嚴格限制和管理，當前農村土地確權及流轉的背后都是土地管理制度試點改革創新的艱難舉步與突破，雖然取得了一些進步與成績，但農村土地管理制度尚未完全成形，改革仍然任重道遠，制度供給難以“解渴”，具有不穩定性且各地進展不一造成政策的區域分割，導致農業生產要素特別是土地要素的流通、經營權轉讓長期以來都是要素供給的焦點、難點、痛點和風險點，是農業要素供給的短板，加強和改善制度供給因此也是要提高農業生產要素配置效率和改善農業生產要素配置結構從而提高農產品供給側質量與效率的關鍵因素。
自從改革開放以來，農業管理與制度供給取得長足的進步和發展。其中，中央一號文件無疑在制度供給體系中至關重要，因其發布在新年伊始、文號特殊、規格最高，歷來具有非凡的特殊地位和權威性，又由于中共中央在1982年至1986年連續五年發布以“三農”為主題的中央一號文件，對農村改革和農業發展作出具體部署。2004年至2017年又連續十四年發布以“三農”為主題的中央一號文件，強調了“三農”問題在中國的社會主義現代化時期“重中之重”的地位。如今已成為中共中央重視農村問題的專有名詞，長期以來是指引農業發展方向、制定農業支持政策、促進農業現代化的重要指南，可謂意義重大、影響深遠。也正是由于2013年中央一號文件提出，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。才大力推進了農村土地要素的供給，農村土地流轉得以大步流星地在全國推廣開來，從而推動了農業的快速發展，對于近年來糧食連年增產、農民增收功不可沒。
綜上所述，農業供給側改革以制度供給促進要素供給，以要素供給促進產品供給。從產品供給來看，推進農業供給側改革要著眼于提高供給的質量和效率，著力激發市場主體的自身活力，更好地滿足不斷分化、動態發展的農業消費需求。從要素供給來看，要促進各類要素能夠便利地進出市場，自由地創造價值，自主地實現價值，形成經濟持續增長的不竭的動力。從制度供給來看，要著眼于政府自身，銳意推進改革，著力創新行政管理體制和宏觀管理方式，打造市場主體能夠充分釋放財富、創造潛力的良好環境，并使各類政策工具的運用，有利于存量資源的不斷優化重組。
（作者系湖南省社會科學院助理研究員，本文系作者在湖南省社科院農村發展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發言，中國鄉村發現網錄音整理）
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