一、引言
自2013年起，國家開始推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化被認(rèn)為是促進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展、加快構(gòu)建強(qiáng)大國內(nèi)市場的重要抓手。一個普遍接受的觀點(diǎn)是，造成農(nóng)民工無法市民化的關(guān)鍵因素是具有城鄉(xiāng)分割特殊功能的戶籍制度的存在。因此，加快戶籍制度改革，讓農(nóng)民工在城市落戶成為改革的共識。近年來國家先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》等一系列政策文件，力求提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程。
但是，加快農(nóng)民工落戶的政策并未取得明顯進(jìn)展。戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，近年來不降反增，并且在城市落戶的非戶籍人口大多是外來市民，而非農(nóng)民工。一般認(rèn)為，農(nóng)民工落戶進(jìn)展緩慢的原因，一方面是地方政府仍然設(shè)置了一定的落戶門檻，將學(xué)歷等各方面條件較低的農(nóng)民工排除在落戶范圍之外；另一方面則在于農(nóng)民工群體的落戶意愿不強(qiáng)。有調(diào)查表明，僅有三分之一左右的農(nóng)民工愿意在流入城市落戶。由此形成了一個圍繞農(nóng)民工落戶問題的悖論，即“農(nóng)民工須市民化、市民化須落戶、農(nóng)民工未落戶”。如何理解并面對這一悖論所揭示的現(xiàn)象，影響著未來農(nóng)民工市民化政策的走向。
二、農(nóng)民工落戶問題的三大認(rèn)識誤區(qū)
（一）誤區(qū)一：農(nóng)民工未能落戶是因?yàn)椴辉阜艞夀r(nóng)村土地權(quán)利
對于農(nóng)民工未能落戶的現(xiàn)象，最流行的解釋就是其受到農(nóng)村土地權(quán)利的羈絆而不愿轉(zhuǎn)移戶口。一些針對農(nóng)民工落戶意愿的問卷調(diào)查似乎也印證了“想保留承包地”是絕大多數(shù)農(nóng)民工不愿在城市落戶的主要原因。
但是，基于問卷調(diào)查得出的結(jié)論可能有失偏頗，因?yàn)樘釂柕姆绞綄?shí)際上已經(jīng)預(yù)設(shè)了問題的答案。例如，問“如果需要放棄農(nóng)村土地，你還是否愿意在城市落戶？”這樣帶有誘導(dǎo)性且不明確落戶實(shí)際利益的籠統(tǒng)提問，顯然不能反映出農(nóng)民工對待落戶的全部真實(shí)想法。
首先，相當(dāng)比例的農(nóng)民工在農(nóng)村已經(jīng)沒有土地了。國家從90年代開始實(shí)施“增人不增地、減人不減地”政策，很多農(nóng)村“90后”“00后”從出生起就沒有名下的地，加之出于種種原因退出土地的農(nóng)民工，相當(dāng)比例的農(nóng)民工實(shí)際上并沒有土地。根據(jù)國家衛(wèi)健委2017年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，在14萬多個農(nóng)村戶籍流動人口樣本中，僅有53.6%回答在戶籍地農(nóng)村還有承包地，回答“沒有”和“不清楚”的分別為39.7%和6.7%。將近一半的農(nóng)民工在農(nóng)村老家沒有或不清楚有沒有承包地，“無地可棄”何談“不愿棄地”？
其次，國家對進(jìn)城落戶農(nóng)民工的農(nóng)村土地權(quán)利已給予了充分保障。有關(guān)政策文件明確提出，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，農(nóng)民工對“落戶即失地”的擔(dān)憂已經(jīng)從正式制度上被消除。
再次，土地所承載的收入和保障功能已經(jīng)大大下降。劉同山（2020）根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出，截至2016年，僅有12.8%的農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入多于非農(nóng)收入；非農(nóng)收入占比超過80%的農(nóng)戶比例高達(dá)64.0%。政府主導(dǎo)的農(nóng)村社會保障體系也在加速替代土地承載的社會保障功能，2017年全國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到4211元/人/年，國家提供的養(yǎng)老保障已超過承包地在農(nóng)民養(yǎng)老生活來源中的作用。
最后，土地所帶來的未來潛在征地收入對落戶意愿的影響有限。一方面中國通過土地大規(guī)模擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化階段已過（劉守英等，2018），通過征地獲得一大筆補(bǔ)償金的潛在可能性在降低；另一方面，能有征地補(bǔ)償機(jī)會的只是那些正好位于城市周邊建成區(qū)擴(kuò)張范圍內(nèi)的農(nóng)民，絕大多數(shù)位于一般農(nóng)業(yè)地區(qū)的農(nóng)民的土地并不會得到征收補(bǔ)償。
（二）誤區(qū)二：農(nóng)民工未能落戶是因?yàn)槲茨軡M足城市落戶條件
城市政府曾制定過一些限制外來人口落戶的門檻和條件，如“購房落戶”“投資落戶”等，還有一些大城市出臺了積分落戶制度，向能夠達(dá)到一定分值的外來人口提供城市本地戶口。有人認(rèn)為，較高的落戶門檻使農(nóng)民工普遍達(dá)不到落戶條件。
但是，隨著新一輪戶籍制度改革的推進(jìn)和人口流動趨勢的變化，以限制農(nóng)民工落戶數(shù)量為特點(diǎn)的戶口遷移政策也發(fā)生了重大調(diào)整。
在國家層面，全面放開落戶限制的政策導(dǎo)向已十分明確。近年的《國家發(fā)改委新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》均規(guī)定，常住人口300萬以下的Ⅱ型大城市不得設(shè)置任何落戶門檻，常住人口300萬以上的Ⅰ型大城市全面取消重點(diǎn)人群落戶限制。
在地方層面，人口所帶來的消費(fèi)拉動和集聚經(jīng)濟(jì)效益越發(fā)受到重視。各地競相出臺史上最寬松的落戶政策，一些大城市更是掀起了“搶人大戰(zhàn)”，將農(nóng)民工落戶門檻一降再降。當(dāng)前除少數(shù)特大超大城市和部分Ⅰ型大城市的主城區(qū)之外，農(nóng)民工在絕大多數(shù)城市落戶已無任何政策障礙。
（三）誤區(qū)三：農(nóng)民工市民化的核心是落戶
當(dāng)前，城市本地戶籍的確還控制著一些城市社會福利，缺少這些城市福利，農(nóng)民工確實(shí)很難實(shí)現(xiàn)市民化，因此落戶被當(dāng)作了推進(jìn)農(nóng)民工市民化的最重要手段。
但是，這種認(rèn)為通過落戶賦予農(nóng)民工城市福利就能夠使其實(shí)現(xiàn)市民化的觀點(diǎn)，實(shí)際上是一個重大的誤區(qū)。
在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，基本公共服務(wù)實(shí)行城鄉(xiāng)分治，獲得非農(nóng)戶口就可立刻享受市民化的福利待遇，此時的落戶就等同于市民化。改革開放后，勞動力就業(yè)很快完成了市場化改革，擁有城市戶口不再是獲得就業(yè)機(jī)會的保證；與就業(yè)相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險已不再依賴戶口；房改之后，無論城市戶口還是農(nóng)村戶口，想擁有城市住房都需要自己購買；在“兩為主”政策下，農(nóng)民工子女在流入地接受公立義務(wù)教育的權(quán)利也已從正式制度上予以了保證。越來越多的社會福利不落戶即可獲得，而一些市場化程度較強(qiáng)的社會福利，即使擁有城市戶口也并不意味著可以獲得。
三、農(nóng)民工落戶和市民化的再認(rèn)識
（一）循環(huán)流動而不在流入地落戶是現(xiàn)階段農(nóng)民工的理性選擇
在90年代以前，非農(nóng)戶口有極大的吸引力，農(nóng)民在面對進(jìn)城落戶的機(jī)會時絲毫不會遲疑。但是，當(dāng)前城市戶口的含金量已明顯下降，即使不考慮土地因素，農(nóng)民對將戶口遷移到城市的迫切性也已經(jīng)大為減弱。
事實(shí)上，農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間循環(huán)流動而不落戶定居，是所有國家在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要普遍經(jīng)歷的階段。在很多戶籍沒有附加城鄉(xiāng)分割這一特殊功能的發(fā)展中國家，流動人口現(xiàn)象同樣大量存在（Hugo，1982）。采用流動而不落戶的這種遷徙模式，也是農(nóng)民工家庭為增加家庭收入并降低風(fēng)險所采取的一種策略（Stark and Bloom，1985）。同時，農(nóng)民工流動而不落戶也與一定時期內(nèi)工商業(yè)部門對臨時性就業(yè)的內(nèi)在需求特點(diǎn)有關(guān)（Piore，1979）。
農(nóng)民工在各城市之間的流動不僅是一個普遍現(xiàn)象，也是其提高收入水平和職業(yè)聲望的有效途徑。據(jù)衛(wèi)健委數(shù)據(jù)，流動到過2個以上城市的農(nóng)民工占總數(shù)的51.3%，其月平均收入水平為4384元，明顯高于只在1個城市流動過的農(nóng)民工的月平均收入3799元。流動到過2個以上城市的農(nóng)民工中，就業(yè)身份為雇主、固定雇員等較高職業(yè)聲望類型的比例明顯高于只流動到過1個城市的農(nóng)民工。通過落戶將農(nóng)民工固定在一個城市享受市民化待遇，既不符合工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，也不符合農(nóng)民工自身的利益。
此外，年輕時在城市務(wù)工，年老后返回家鄉(xiāng)是農(nóng)民工在現(xiàn)有條件下的理性安排，與戶籍制度并無很大關(guān)聯(lián)。即使是新生代農(nóng)民工，面對流入城市高昂的房價和生活成本，以及隨著自身年齡增長而日益顯現(xiàn)的鄉(xiāng)愁和離愁（賀雪峰，2016），也并非都希望永久留下。2017年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，僅有不到三成的農(nóng)民工表示會在流入城市定居。
（二）能力強(qiáng)的農(nóng)民工未必更有落戶意愿
許多大城市通過積分落戶制對外來人口進(jìn)行篩選，在積分設(shè)置上明顯偏向于高學(xué)歷、年紀(jì)輕、有技能、有住房、有投資的群體，即“能力強(qiáng)者優(yōu)先落戶”。
但是，問題的吊詭之處就在于，那些能夠達(dá)到落戶條件的農(nóng)民工卻未必更愿意落戶。調(diào)查顯示，如果以購買城市商品房和就業(yè)身份為雇主作為能力強(qiáng)的標(biāo)志，則能力強(qiáng)的農(nóng)民工的落戶意愿在各類農(nóng)民工的落戶意愿中僅位居中游水平。相反，落戶意愿較強(qiáng)的反而是購買了小產(chǎn)權(quán)房或保障房、借房居住的農(nóng)民工以及無業(yè)者，這些人普遍因居住和就業(yè)面臨著一定的合法性壓力而需要尋求制度上的認(rèn)同感，落戶就是他們謀求制度認(rèn)同的一種手段。那些已經(jīng)在城市購買商品房和成功創(chuàng)業(yè)了的農(nóng)民工，反倒不需要通過落戶來尋求這種認(rèn)同感（蔡禾、王進(jìn)，2007）。讓農(nóng)民工落戶在某一個城市，反而是對其獲得收入和職業(yè)聲望提升的限制。
更進(jìn)一步，中國農(nóng)民普遍固有一種從“小農(nóng)”向“小資”轉(zhuǎn)變的理想情懷，他們進(jìn)城打工的目標(biāo)是通過勤勞努力當(dāng)上小老板，而并不想成為靠工資和社保生活的產(chǎn)業(yè)工人（溫鐵軍，2014），甚至進(jìn)城打工初衷的完全實(shí)現(xiàn)往往就昭示著他們榮歸故里和落葉歸根的肇始（錢文榮等，2013）。這進(jìn)一步說明了將農(nóng)民工落戶數(shù)量少歸因于達(dá)不到城市落戶條件是一個重大的認(rèn)識誤區(qū)，而設(shè)置能力導(dǎo)向的落戶政策則是人們單純站在城市的角度而非農(nóng)民工的角度來思考落戶問題的產(chǎn)物。
（三）農(nóng)民工市民化的進(jìn)展得益于戶籍利益的剝離而非擴(kuò)散
利益擴(kuò)散和利益剝離是兩種不同的農(nóng)民工市民化推進(jìn)思路。所謂利益擴(kuò)散，就是通過使制度受益者范圍擴(kuò)大，新進(jìn)入者獲得本地戶籍福利的過程。所謂利益剝離，就是通過形成某種新的利益分配機(jī)制，剝離由現(xiàn)有機(jī)制控制的部分利益，并逐步地替代現(xiàn)有機(jī)制，最終使其空殼化的過程。
從歷史上看，無論是自理口糧戶改革，還是城鎮(zhèn)住房、就業(yè)、社保及部分公共服務(wù)的市場化，每一次戶籍制度改革的邊際進(jìn)展都是在利益剝離路徑的邏輯下完成的。居住證制度就是利益剝離的典型途徑。居住證的政策實(shí)施對象是城市福利，它將原本由戶籍承載的城市福利進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，其所具備的“低門檻申領(lǐng)、階梯式賦權(quán)”的特征，更符合農(nóng)民工的流動就業(yè)特點(diǎn)，易于被農(nóng)民工所接受。
四、推動農(nóng)民工市民化政策轉(zhuǎn)型
（一）農(nóng)民工市民化的著眼點(diǎn)從異地市民化向就地市民化轉(zhuǎn)變
如前所述，循環(huán)流動而不在首次流入城市落戶的遷移方式是當(dāng)前階段農(nóng)民工的理性選擇，并且多數(shù)農(nóng)民工會選擇最終回到家鄉(xiāng)附近的小城市定居。但是，現(xiàn)階段農(nóng)民工市民化的各項(xiàng)政策主要是針對農(nóng)民工流入地城市而設(shè)置的，并未考慮到農(nóng)民工的二次遷移。隨著近年來在省內(nèi)和本地務(wù)工的農(nóng)民工比例持續(xù)提升，市民化政策的著眼點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向就地市民化。服務(wù)于就地市民化目標(biāo)的政策，應(yīng)探索建立對那些回收了農(nóng)民工年齡“負(fù)債期”的中西部地區(qū)和中小城市的財政支持政策。
此外，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的頂層設(shè)計中，并未構(gòu)建起土地退出與市民化之間的制度橋梁，忽視了那些愿意主動放棄農(nóng)村土地的農(nóng)民工在享受市民化權(quán)利時本應(yīng)擁有的優(yōu)先權(quán)。鑒此，應(yīng)推動地方政府探索在本行政區(qū)內(nèi)的農(nóng)民土地退出與市民化權(quán)益享受掛鉤的政策，引導(dǎo)農(nóng)民工退出土地，并就地實(shí)現(xiàn)市民化。
（二）落戶政策的制定從有能力者優(yōu)先向有意愿者優(yōu)先轉(zhuǎn)變
當(dāng)前，部分特大超大城市的積分落戶制度仍然是以“有能力者優(yōu)先”為導(dǎo)向的，這種做法是類似于西方發(fā)達(dá)國家對待跨國移民入籍和申領(lǐng)綠卡的做法，而對于一國內(nèi)部的城鄉(xiāng)移民也采用相同的做法，不僅有違共享發(fā)展理念，也不利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)：吸納農(nóng)民工較多的城市本來就是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，如果再通過一套篩選機(jī)制使高稟賦的勞動者落戶，留下人口紅利、退回人口負(fù)債，則將加大地區(qū)發(fā)展差距。
鑒于落戶能力強(qiáng)的農(nóng)民工未必落戶意愿也強(qiáng)，應(yīng)盡快取消購房落戶、投資落戶以及對落戶重點(diǎn)人群的認(rèn)定等能力導(dǎo)向的落戶政策，改以農(nóng)民工落戶意愿為導(dǎo)向。對于中小城市，全面放開落戶不會出現(xiàn)扎堆落戶和財政壓力驟增現(xiàn)象；對于少數(shù)特大超大城市，可在短時間內(nèi)繼續(xù)保留積分落戶政策，但應(yīng)取消帶有能力稟賦傾向性的加分項(xiàng)目，以合法穩(wěn)定就業(yè)和居住年限為主要的積分依據(jù)。
（三）市民化目標(biāo)的設(shè)置從戶籍市民化向常住市民化轉(zhuǎn)變
以落戶這種利益擴(kuò)散方式推進(jìn)農(nóng)民工市民化的客觀結(jié)果，不是弱化而是強(qiáng)化了戶籍的城市福利分配功能。將數(shù)億農(nóng)民工全部實(shí)現(xiàn)城市落戶，既無可能也無必要。未來推動農(nóng)民工市民化的根本途徑，應(yīng)是通過大力推進(jìn)居住證制度等利益剝離式改革舉措，實(shí)現(xiàn)各類城市福利在不同人群間的均等化配置，使戶籍制度的利益分配功能逐漸淡化。
在短期內(nèi)，不再追求落戶數(shù)量的目標(biāo)可能會使得農(nóng)民工與市民的公共服務(wù)差距繼續(xù)存在，但以常住人口為目標(biāo)推動市民化更符合農(nóng)民工的流動特征。農(nóng)民工市民化本來就不是一個畢其功于一役的舉措，而是一個需要全面、系統(tǒng)、漸進(jìn)地推進(jìn)的事業(yè)，它包括在基本公共服務(wù)上由歧視向均等的轉(zhuǎn)變，在居住方式上由非正規(guī)向正規(guī)的轉(zhuǎn)變，在就業(yè)崗位上由低質(zhì)量向高質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，在心理狀態(tài)上由城市過客向城市主人的轉(zhuǎn)變。以常住人口市民化目標(biāo)取代戶籍人口市民化目標(biāo)，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，也有助于實(shí)現(xiàn)以人為核心的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化。
（作者系中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部研究院；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2021年第6期）
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