經媒體報道，安徽省滁河水體污染事件引起社會廣泛關注。由于全椒經開區的滁州富信石油助劑有限公司原料倉庫發生火災，部分污染水體外泄，但事故發生之后的很長一段時間，污染物并未得到有效清除，并且污染信息也未被及時通報給相鄰行政區域同級人民政府或環境保護主管部門。后續采訪中涉事全椒縣相關部門工作人員的“雷人雷語”讓這起本不復雜的事件引起了爭議，反映了跨區域生態環境合作治理面臨的困境。
一、跨區域生態環境合作治理困境
當前，在經濟高質量發展的背景下，各行政區在促進經濟發展的同時，更加重視對生態環境的保護，但我國傳統“條塊分割”行政管理模式以行政區劃為邊界，一般情況下，政府僅僅對行政區劃內的環境問題負責，區域性生態問題的協同治理能力低下，跨區域生態環境合作治理依然面臨較大挑戰。
1.法律困境。跨區域生態環境治理主體之間錯綜復雜的關系有賴于健全完善的法律框架加以協調，以增強合作行為的可控制性與合作目標的可實現性。從現行的法律構成來看，尚未出臺系統完備、具備可行性的法律法規為區域生態環境合作治理提供保障。值得注意的是，江浙滬皖分別于2021年7月、2021年6月、2021年8月、2022年2月發布了《“十四五”生態環境保護規劃》，結合當前區域內生態環境治理的成果及困境系統規劃了未來的治理方向。但從內容來看，四地政府在生態環境保護的目標設計、指標體系、主要任務、保障措施等方面存在較大差異，如對“十四五”期間城市細顆粒物（PM2.5）濃度（μg/m3）的規定，上海市規定全域小于35，安徽省規定地級以上城市達到35，江蘇省是地級以上城市達到33，浙江省沒有設置目標值，以國家下達指標為準，這給跨區域生態環境合作治理埋下了隱患，容易導致合作治理行動的盲目性、隨意性、無序性，降低協同治理的效能。
2.責任困境。清晰明確的權責關系是推進區域間政府保持良性合作的前提，權責關系不清晰是導致當前跨區域生態環境治理陷入困境的一個重要原因。受政府地方保護、地方行政區劃分割、治理主體互不隸屬等因素的影響，跨區域生態環境治理往往呈現出“多中心”的治理態勢。一方面，政府通常被視為環境治理的主導者與責任主體，而弱化了個人、尤其是企業在生態環境保護中的責任與義務，造成生態環境治理中的“政府依賴”。另一方面，各協同治理主體存在機會主義行為。在理性“經濟人”角色的驅動下，各區域都致力于追求自身利益最大化，不太情愿將資金、人才、技術投入到跨區域生態環境治理之中，使跨區域生態環境治理容易陷入所謂的“集體行動的困境”，加劇了區域利益與整體利益之間的沖突。
3.利益困境。在生態系統修復、生態項目合作以及生態補償等關鍵領域，利益機制扮演著舉足輕重的調節角色。然而，從我國當前跨區域生態環境治理的實踐來看，不難發現，利益表達、分配、共享和補償等方面普遍存在著相互制約、沖突和不協調的問題。各省以及同一省區內不同地區作為流域治理的主要參與者，在各自利益導向的驅使下，更多地關注自身利益的實現。在缺乏有效利益調節機制的情況下，地方的“理性”選擇可能會導致整體利益的“非理性”，使得跨區域的生態環境治理陷入類似于“囚徒困境”的僵局。因此，如何在跨區域生態環境合作治理中關照和滿足各區域的利益訴求，如何有效地化解和消弭區域間的利益矛盾和沖突，成為了當前亟待解決的重要難題。這不僅需要在制度設計上進行創新，還需要各方在實踐中加強溝通與協作，共同推動跨區域生態環境治理的協調發展。
二、跨區域生態環境合作治理的現實路徑
“生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計”，生態環境治理是我國生態文明建設的重要途徑。作為一種新型治理模式，協同治理是未來現代社會管理的發展趨勢，是推進國家治理現代化的有效路徑。從當前跨區域生態環境合作治理陷入的困境出發，走出這種困境的創新路徑為：
1.完善法律供給。法律是社會治理的重器，要發揮法律調控和制約跨區域生態環境治理的作用。首先要從國家層面加強頂層設計。基于《憲法》和《環境保護法》的框架，增設專門的法規規范跨區域生態環境合作治理，明確各區域合作治理主體的法律平等地位，并詳細界定其相應的權利與義務，以確保責任與權益的清晰劃分。同時，為了推進治理的法治化進程，需進一步明晰治理的資格條件和法律效力。其次要推進區域生態環境治理協同立法。統一的法治環境是跨區域生態環境協同治理的基礎，要推動重點區域跨區域立法研究，共同制定行為準則，為跨區域生態環境協同治理提供法規支撐和保障。進一步完善跨區域政府人大工作協同機制，從針對專項環境問題協商分別立法走向對共性問題協同立法，推動協同立法從實踐上升到制度化層面。法律的生命力在于執行，跨區域地區要探索執法檢查聯動機制，統一執法標準，由立法協同向執法協同延伸。
2.建立責任清單。黨的十九大報告提出建立“政府為主導，企業為主體，社會組織與公眾共同參與的環境治理體系”。強調了多元社會治理主體協商共治的重要性，推進跨區域生態環境治理，不僅需要政府之間的協同，還要激發個人、企業及各類社會組織的活力，構建責任清單。首先，要明確政府的主導作用。加大中央政府在頂層設計與政策支持層面的宏觀調控力度，確保跨區域生態環境合作治理戰略的方向性和全局性。省級政府則應積極發揮中觀指導作用，致力于構建跨域協同機制，推動區域性法律法規的完善，并對治理效能進行嚴格的監督考核。同時，要充分調動省級以下政府的積極性，激發其在制度執行和政策落實方面的微觀治理能力，確保各項治理措施能夠得到有效貫徹和執行。其次，要明晰排污企業的主體責任。深化生態環境損害賠償制度改革，嚴格落實企業污染治理、損害賠償和生態修復責任以及生產者責任延伸制度。堅持“誰污染，誰治理、誰受益、誰付費”的生態責任理念，明確排污企業的責任，確定有區分的責任承擔方式，促進各區域自覺承擔生態環境治理責任；引入市場化機制，將企業的治理責任通過付費的方式轉交給有環保資質的第三方機構。同時，以市場化的生態補償機制激發排污企業參與環境治理的積極性。最后，要發揮社會組織與公民的作用。一方面，深化政府、企業、高校及科研院所之間的合作，以促進科研成果更有效地轉化為生態環境治理的實際行動。另一方面，社會公眾是生態環境協同治理的參與者、受益者和監督者，要促進多元主體問責，為公眾參與生態環境治理提供廣闊的平臺和渠道，將生態問責落到實處，根據失責程度追究其相應政治責任、法律責任、行政責任，保障其對生態環境治理的知情權與監督權。
3.建立利益調節機制。馬克思指出，“人們所爭取的一切，都同他們的利益有關。”對自身利益的追求與實現是形塑跨區域合作關系的紐帶和橋梁，要構建一套形式規范、內容全面、管理靈活、運行高效的利益調節機制協調區域生態利益，實現生態利益共享目標。首先，建全利益協調機制。逐步建立跨區域生態環境治理議事機構、生態環境治理委員會等利益協調機構，以“優化權利配置、簡政放權、放管結合”等途徑來提升其利益協調權威性，同時，推進利益協調相關協議法治化、正式化、規范化，讓其成為利益協調的規范性、正式性的綱領文件，切實發揮利益協調的價值功能。其次，優化利益共享機制。相關利益主體在樹立“相互認同、彼此尊重、合作共贏”的利益共享理念的基礎上，探尋區域間形式多樣、內容豐富的正式和非正式溝通協商路徑，科學擬定區域生態利益共享制度、辦法、條例，嚴格區域生態利益共享管理流程和監管體制機制，推進區域生態利益共享良性運行。最后，完善生態補償機制。改革并完善現行的生態補償相關稅制，增加生態保護費和生態服務費，以促使區域生態的“消費主體”承擔起相應的生態治理成本，逐步形成以政府為主導、市場化機制為操作工具、企業積極參與的“異地開發”模式；擴大區域生態產品和生態服務供給，增強生態基礎設施建設，打造區域綠色產業鏈條和產業體系。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生）
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