經(jīng)媒體報(bào)道，安徽省滁河水體污染事件引起社會(huì)廣泛關(guān)注。由于全椒經(jīng)開區(qū)的滁州富信石油助劑有限公司原料倉庫發(fā)生火災(zāi)，部分污染水體外泄，但事故發(fā)生之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，污染物并未得到有效清除，并且污染信息也未被及時(shí)通報(bào)給相鄰行政區(qū)域同級(jí)人民政府或環(huán)境保護(hù)主管部門。后續(xù)采訪中涉事全椒縣相關(guān)部門工作人員的“雷人雷語”讓這起本不復(fù)雜的事件引起了爭(zhēng)議，反映了跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理面臨的困境。
一、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理困境
當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，各行政區(qū)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更加重視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，但我國(guó)傳統(tǒng)“條塊分割”行政管理模式以行政區(qū)劃為邊界，一般情況下，政府僅僅對(duì)行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境問題負(fù)責(zé)，區(qū)域性生態(tài)問題的協(xié)同治理能力低下，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理依然面臨較大挑戰(zhàn)。
1.法律困境。跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理主體之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系有賴于健全完善的法律框架加以協(xié)調(diào)，以增強(qiáng)合作行為的可控制性與合作目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性。從現(xiàn)行的法律構(gòu)成來看，尚未出臺(tái)系統(tǒng)完備、具備可行性的法律法規(guī)為區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理提供保障。值得注意的是，江浙滬皖分別于2021年7月、2021年6月、2021年8月、2022年2月發(fā)布了《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，結(jié)合當(dāng)前區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的成果及困境系統(tǒng)規(guī)劃了未來的治理方向。但從內(nèi)容來看，四地政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)設(shè)計(jì)、指標(biāo)體系、主要任務(wù)、保障措施等方面存在較大差異，如對(duì)“十四五”期間城市細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度（μg/m3）的規(guī)定，上海市規(guī)定全域小于35，安徽省規(guī)定地級(jí)以上城市達(dá)到35，江蘇省是地級(jí)以上城市達(dá)到33，浙江省沒有設(shè)置目標(biāo)值，以國(guó)家下達(dá)指標(biāo)為準(zhǔn)，這給跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理埋下了隱患，容易導(dǎo)致合作治理行動(dòng)的盲目性、隨意性、無序性，降低協(xié)同治理的效能。
2.責(zé)任困境。清晰明確的權(quán)責(zé)關(guān)系是推進(jìn)區(qū)域間政府保持良性合作的前提，權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰是導(dǎo)致當(dāng)前跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理陷入困境的一個(gè)重要原因。受政府地方保護(hù)、地方行政區(qū)劃分割、治理主體互不隸屬等因素的影響，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理往往呈現(xiàn)出“多中心”的治理態(tài)勢(shì)。一方面，政府通常被視為環(huán)境治理的主導(dǎo)者與責(zé)任主體，而弱化了個(gè)人、尤其是企業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任與義務(wù)，造成生態(tài)環(huán)境治理中的“政府依賴”。另一方面，各協(xié)同治理主體存在機(jī)會(huì)主義行為。在理性“經(jīng)濟(jì)人”角色的驅(qū)動(dòng)下，各區(qū)域都致力于追求自身利益最大化，不太情愿將資金、人才、技術(shù)投入到跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理之中，使跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理容易陷入所謂的“集體行動(dòng)的困境”，加劇了區(qū)域利益與整體利益之間的沖突。
3.利益困境。在生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)項(xiàng)目合作以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵領(lǐng)域，利益機(jī)制扮演著舉足輕重的調(diào)節(jié)角色。然而，從我國(guó)當(dāng)前跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐來看，不難發(fā)現(xiàn)，利益表達(dá)、分配、共享和補(bǔ)償?shù)确矫嫫毡榇嬖谥嗷ブ萍s、沖突和不協(xié)調(diào)的問題。各省以及同一省區(qū)內(nèi)不同地區(qū)作為流域治理的主要參與者，在各自利益導(dǎo)向的驅(qū)使下，更多地關(guān)注自身利益的實(shí)現(xiàn)。在缺乏有效利益調(diào)節(jié)機(jī)制的情況下，地方的“理性”選擇可能會(huì)導(dǎo)致整體利益的“非理性”，使得跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理陷入類似于“囚徒困境”的僵局。因此，如何在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理中關(guān)照和滿足各區(qū)域的利益訴求，如何有效地化解和消弭區(qū)域間的利益矛盾和沖突，成為了當(dāng)前亟待解決的重要難題。這不僅需要在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行創(chuàng)新，還需要各方在實(shí)踐中加強(qiáng)溝通與協(xié)作，共同推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理的現(xiàn)實(shí)路徑
“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”，生態(tài)環(huán)境治理是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。作為一種新型治理模式，協(xié)同治理是未來現(xiàn)代社會(huì)管理的發(fā)展趨勢(shì)，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效路徑。從當(dāng)前跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理陷入的困境出發(fā)，走出這種困境的創(chuàng)新路徑為：
1.完善法律供給。法律是社會(huì)治理的重器，要發(fā)揮法律調(diào)控和制約跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的作用。首先要從國(guó)家層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。基于《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》的框架，增設(shè)專門的法規(guī)規(guī)范跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理，明確各區(qū)域合作治理主體的法律平等地位，并詳細(xì)界定其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)，以確保責(zé)任與權(quán)益的清晰劃分。同時(shí)，為了推進(jìn)治理的法治化進(jìn)程，需進(jìn)一步明晰治理的資格條件和法律效力。其次要推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同立法。統(tǒng)一的法治環(huán)境是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基礎(chǔ)，要推動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域跨區(qū)域立法研究，共同制定行為準(zhǔn)則，為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供法規(guī)支撐和保障。進(jìn)一步完善跨區(qū)域政府人大工作協(xié)同機(jī)制，從針對(duì)專項(xiàng)環(huán)境問題協(xié)商分別立法走向?qū)残詥栴}協(xié)同立法，推動(dòng)協(xié)同立法從實(shí)踐上升到制度化層面。法律的生命力在于執(zhí)行，跨區(qū)域地區(qū)要探索執(zhí)法檢查聯(lián)動(dòng)機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，由立法協(xié)同向執(zhí)法協(xié)同延伸。
2.建立責(zé)任清單。黨的十九大報(bào)告提出建立“政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會(huì)組織與公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。強(qiáng)調(diào)了多元社會(huì)治理主體協(xié)商共治的重要性，推進(jìn)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理，不僅需要政府之間的協(xié)同，還要激發(fā)個(gè)人、企業(yè)及各類社會(huì)組織的活力，構(gòu)建責(zé)任清單。首先，要明確政府的主導(dǎo)作用。加大中央政府在頂層設(shè)計(jì)與政策支持層面的宏觀調(diào)控力度，確保跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理戰(zhàn)略的方向性和全局性。省級(jí)政府則應(yīng)積極發(fā)揮中觀指導(dǎo)作用，致力于構(gòu)建跨域協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域性法律法規(guī)的完善，并對(duì)治理效能進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督考核。同時(shí)，要充分調(diào)動(dòng)省級(jí)以下政府的積極性，激發(fā)其在制度執(zhí)行和政策落實(shí)方面的微觀治理能力，確保各項(xiàng)治理措施能夠得到有效貫徹和執(zhí)行。其次，要明晰排污企業(yè)的主體責(zé)任。深化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)污染治理、損害賠償和生態(tài)修復(fù)責(zé)任以及生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。堅(jiān)持“誰污染，誰治理、誰受益、誰付費(fèi)”的生態(tài)責(zé)任理念，明確排污企業(yè)的責(zé)任，確定有區(qū)分的責(zé)任承擔(dān)方式，促進(jìn)各區(qū)域自覺承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任；引入市場(chǎng)化機(jī)制，將企業(yè)的治理責(zé)任通過付費(fèi)的方式轉(zhuǎn)交給有環(huán)保資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)。同時(shí)，以市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制激發(fā)排污企業(yè)參與環(huán)境治理的積極性。最后，要發(fā)揮社會(huì)組織與公民的作用。一方面，深化政府、企業(yè)、高校及科研院所之間的合作，以促進(jìn)科研成果更有效地轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際行動(dòng)。另一方面，社會(huì)公眾是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的參與者、受益者和監(jiān)督者，要促進(jìn)多元主體問責(zé)，為公眾參與生態(tài)環(huán)境治理提供廣闊的平臺(tái)和渠道，將生態(tài)問責(zé)落到實(shí)處，根據(jù)失責(zé)程度追究其相應(yīng)政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任，保障其對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。
3.建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制。馬克思指出，“人們所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”對(duì)自身利益的追求與實(shí)現(xiàn)是形塑跨區(qū)域合作關(guān)系的紐帶和橋梁，要構(gòu)建一套形式規(guī)范、內(nèi)容全面、管理靈活、運(yùn)行高效的利益調(diào)節(jié)機(jī)制協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)利益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益共享目標(biāo)。首先，建全利益協(xié)調(diào)機(jī)制。逐步建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理議事機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境治理委員會(huì)等利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以“優(yōu)化權(quán)利配置、簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”等途徑來提升其利益協(xié)調(diào)權(quán)威性，同時(shí)，推進(jìn)利益協(xié)調(diào)相關(guān)協(xié)議法治化、正式化、規(guī)范化，讓其成為利益協(xié)調(diào)的規(guī)范性、正式性的綱領(lǐng)文件，切實(shí)發(fā)揮利益協(xié)調(diào)的價(jià)值功能。其次，優(yōu)化利益共享機(jī)制。相關(guān)利益主體在樹立“相互認(rèn)同、彼此尊重、合作共贏”的利益共享理念的基礎(chǔ)上，探尋區(qū)域間形式多樣、內(nèi)容豐富的正式和非正式溝通協(xié)商路徑，科學(xué)擬定區(qū)域生態(tài)利益共享制度、辦法、條例，嚴(yán)格區(qū)域生態(tài)利益共享管理流程和監(jiān)管體制機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)利益共享良性運(yùn)行。最后，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。改革并完善現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)稅制，增加生態(tài)保護(hù)費(fèi)和生態(tài)服務(wù)費(fèi)，以促使區(qū)域生態(tài)的“消費(fèi)主體”承擔(dān)起相應(yīng)的生態(tài)治理成本，逐步形成以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)化機(jī)制為操作工具、企業(yè)積極參與的“異地開發(fā)”模式；擴(kuò)大區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)供給，增強(qiáng)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)鏈條和產(chǎn)業(yè)體系。
（作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生）
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