大理市下轄11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），111個村委會和501個自然村，以及創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)、旅游度假區(qū)、海東開發(fā)管理委員會，農(nóng)業(yè)總?cè)丝?0.7萬人。多年來，中共大理市委、市人民政府高度重視農(nóng)村集體“三資”管理工作，出臺了一系列政策意見。為推進(jìn)股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出、抵押、擔(dān)保以及繼承等多項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理體制與運(yùn)行機(jī)制，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，2015年2月大理市啟動了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作，計(jì)劃于2017年12月結(jié)束。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅有利于推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展由封閉式向開放式轉(zhuǎn)型升級，也有助于新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)同共進(jìn)，還有益于增強(qiáng)基層組織服務(wù)功能。對此項(xiàng)改革，大理市如何運(yùn)籌、實(shí)施？怎樣保障農(nóng)民權(quán)利？當(dāng)?shù)卣凑铡耙婪ā⒚裰鳌⒐⒑侠怼⒎€(wěn)定”的要求，在工作中恪守依法依規(guī)、民主決策、公平公正和因地制宜等原則，不搞“一刀切”，不搶跑越線。但不可否認(rèn)，在具體操作過程中，也面臨一系列棘手的問題。相較集體資產(chǎn)市場價值不大、矛盾相對輕微的一般性農(nóng)業(yè)地區(qū)，大理市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)主要集中在集體經(jīng)營性資產(chǎn)較多、價值較高且矛盾多發(fā)的城中（郊）村較多，其中尤須審慎框定如下問題：
第一，成員確認(rèn)：兼顧“少數(shù)服從多數(shù)”與嚴(yán)格限定在法律界限之內(nèi)。成員身份認(rèn)定既是集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的基礎(chǔ)，亦是保障集體成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利的依據(jù)。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定通常遵循“少數(shù)服從多數(shù)”式民主集中制，具體問題均由農(nóng)民群眾共同討論決定。以下關(guān)鎮(zhèn)金星村和大關(guān)邑村為例，此二村充分尊重農(nóng)民合理關(guān)切，放手將選擇權(quán)交予農(nóng)民，即確員的時點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)及程序由各自然村（或村民小組）民眾在討論中協(xié)商敲定，政府部門不設(shè)硬性規(guī)定，僅負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。另一方面，更應(yīng)防止在民主制度下多數(shù)人侵犯少數(shù)人的權(quán)利，尤其須切實(shí)保護(hù)有爭議群體（如婚嫁子女、離異婦女、農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、收養(yǎng)人員等）的合法權(quán)益，其原因在于單純依靠老百姓舉手表決，可能會侵犯少數(shù)群眾權(quán)益，甚至與我國現(xiàn)行法律相抵觸。要把成員身份權(quán)確認(rèn)的問題嚴(yán)格限制在法律的界限之內(nèi)，強(qiáng)調(diào)民主的同時，也要限定在法制的范圍之內(nèi)，在確定成員身份的過程中，處理好村民自治與法制二者之間的關(guān)系。有鑒于此，大理市政府嚴(yán)格把關(guān)，忠實(shí)履行職責(zé)，將科學(xué)有效的制度安排作為維護(hù)社會公平正義的根本保證。
第二，股權(quán)管理：鼓勵“多條腿”走路，不推行單一模式。在股權(quán)管理的實(shí)際操作中，大理市允許多種模式并行。其中，一種是中央提倡的靜態(tài)管理（即一次配置永久不變），改制后農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)實(shí)行“生不增、死不減、長不加、走不收”的固化管理模式，戶內(nèi)股權(quán)分配由各戶自行決定（按戶持股）。從境內(nèi)試點(diǎn)情況來看，此種形式占大部分。例如，天井村委會山西村民小組以1983年第一輪土地承包為基礎(chǔ)、以戶為單位進(jìn)行股權(quán)設(shè)置，明確戶內(nèi)人口變化與股權(quán)持有量脫鉤；千戶營村整合代征安置地，以人口股為主，按人配股、以戶發(fā)證，村民每人以1萬元自愿入股，成立土地股份合作社，股權(quán)可繼承，但內(nèi)部不能轉(zhuǎn)讓。另一種是動態(tài)管理，核心是以人為本，定期隨成員變動調(diào)整股權(quán)或份額，實(shí)行“死減、生增”，其弊端在于頻繁調(diào)整股權(quán)會因稀釋原有成員的股權(quán)份額而產(chǎn)生新的利益沖突。還有一種是動靜結(jié)合管理或半動態(tài)管理，此模式既保持了成員股權(quán)穩(wěn)定，又維護(hù)了新增成員的權(quán)益，其中，“動”是指股權(quán)可通過繼承、轉(zhuǎn)讓、贈予等方式在村集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，破除股權(quán)固化引致的不良后果；“靜”是指在動態(tài)管理的基礎(chǔ)上，死亡人員取消人口股，但保留農(nóng)齡股。
第三，股權(quán)設(shè)置：擱置爭議，使集體股、公益金并行不悖。股權(quán)設(shè)置旨在為村集體成員收益分配提供依據(jù)。長期以來，集體股設(shè)置與否一直是熱議話題。目前政界、學(xué)界有兩種主流觀點(diǎn)：一種認(rèn)為設(shè)置集體股既能體現(xiàn)資產(chǎn)集體所有性質(zhì)、壯大村集體經(jīng)濟(jì)，又能為農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)提供資金保障或償還村級歷史債務(wù)，但其權(quán)利、義務(wù)及經(jīng)營風(fēng)險亦由全體股東一并行使和承擔(dān)。例如，銀橋鎮(zhèn)陽波村探索以集體股和個人股賦予農(nóng)民對集體產(chǎn)權(quán)的占有與分配模式，其中前者以集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)動田入股，后者以農(nóng)戶的承包田入股，以畝為單位，“一畝一股”。與之相反，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為集體資產(chǎn)須徹底明晰化，若設(shè)置集體股容易造成產(chǎn)權(quán)二次模糊，產(chǎn)生新的矛盾糾紛，而村集體所需經(jīng)費(fèi)可通過提取公益金的方式解決，不一定非要設(shè)置集體股。例如，下關(guān)鎮(zhèn)玉龍村委會結(jié)合自身實(shí)際，設(shè)計(jì)出“成員股”和“貢獻(xiàn)股”模式。簡言之，對于是否設(shè)置集體股及其所占總股份比重的大小，大理市規(guī)定各村根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，由村集體全體成員民主討論決定；若未設(shè)置集體股，則須在股金分紅前提取公益金，以保證村集體公益性建設(shè)開支。
總體而言，大理市注重激發(fā)農(nóng)民首創(chuàng)精神，堅(jiān)持問需于民、問計(jì)于民，最大限度調(diào)動、發(fā)揮干部群眾的主動性、積極性和創(chuàng)造性，以優(yōu)良作風(fēng)凝聚民心民智民力，及時總結(jié)來自一線具有生命力的新鮮經(jīng)驗(yàn)。在操作上，既突出整體性又體現(xiàn)靈活性；在處置本市集體資產(chǎn)各層次產(chǎn)權(quán)關(guān)系和村集體資源稟賦差異上，因“村”制宜，積極探尋符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的股份權(quán)能改革新路子，受到村民熱烈歡迎和支持；在調(diào)處產(chǎn)權(quán)制度改革糾紛上，著力把問題化解在基層，處理在萌芽狀態(tài)，取得了群眾滿意的良好效果。
（作者單位：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)民日報(bào)》 2017年06月24日
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