“十三五”是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵時(shí)期，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生深刻變化，城鄉(xiāng)互動顯著增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)發(fā)展動力和業(yè)態(tài)日益多元。作為承接城鄉(xiāng)的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)通過資源整合、優(yōu)化布局、機(jī)制創(chuàng)新等，改變了農(nóng)村人地關(guān)系和生產(chǎn)經(jīng)營方式，培育出新的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體和紐帶。
都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的歷史選擇
一是國際城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)表明產(chǎn)業(yè)支撐是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的根本保障。世界各國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，有不少成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國由低密度“盲目擴(kuò)張”城市空間布局方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬髟鲩L”的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)產(chǎn)業(yè)化聚集向城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)生良性增長的轉(zhuǎn)變。日本采取工業(yè)化和農(nóng)村城市化同步推進(jìn)策略，通過“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。而拉美國家由于產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，陷入“城鎮(zhèn)化陷阱”。因此，城鎮(zhèn)化要順利實(shí)現(xiàn)必須要有較成熟、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)。
二是我國城鎮(zhèn)化路徑為都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了空間。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，進(jìn)程快且不均衡，突出表現(xiàn)為工農(nóng)城鄉(xiāng)要素雙向流動、加速融合的特征。一方面農(nóng)民工大量進(jìn)城，2016年底總數(shù)達(dá)到2.8億；另一方面，休閑農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，科技、資本、“城歸”又涌向鄉(xiāng)村。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)連接城鄉(xiāng)，具有率先承接城市要素下鄉(xiāng)，推進(jìn)城市新技術(shù)、新業(yè)態(tài)與農(nóng)業(yè)對接轉(zhuǎn)換的先天優(yōu)勢。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的多元功能性能夠打破傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步解放土地、勞動力和資本的要素稟賦，同時(shí)實(shí)現(xiàn)與城市先進(jìn)生產(chǎn)要素深度融合。
三是發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是城鄉(xiāng)綠色發(fā)展的客觀要求。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)發(fā)展觀的一場深刻革命。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，城市周邊的農(nóng)業(yè)資源被超強(qiáng)利用，給城市發(fā)展造成巨大的生態(tài)危機(jī)，“大城市病”日益凸顯。這就要求新型城鎮(zhèn)化必須走低污染、低消耗的綠色發(fā)展道路，既能產(chǎn)出數(shù)量充足、質(zhì)量安全的產(chǎn)品，又能留住干凈的水源、肥沃的耕地、美麗的田園，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是宜居生態(tài)的農(nóng)業(yè)，“稻田就是濕地，菜園就是綠地，果園就是林地”，可以成為城鄉(xiāng)環(huán)境的“生態(tài)之肺”和綠色屏障。
培育適合中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式
一是依托田園綜合體實(shí)現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)融合升級。田園綜合體集循環(huán)農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等于一體，以原有生態(tài)農(nóng)業(yè)空間創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、鏈條延伸、產(chǎn)業(yè)融合，成為打造城鄉(xiāng)一體化格局新引擎。南京市巴布洛生態(tài)谷對原有林地、綠地、濕地實(shí)施了最嚴(yán)格的保護(hù)，在可利用土地上科學(xué)布局農(nóng)業(yè)種植區(qū)、休閑觀光區(qū)、生態(tài)拓展區(qū)，將過去落后的農(nóng)村打造為產(chǎn)業(yè)富有特色、文化獨(dú)具韻味、生態(tài)充滿魅力的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和產(chǎn)業(yè)融合新平臺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，巴布洛開園后，吸引當(dāng)?shù)赝獬鰟?wù)工人員不斷“回流”，實(shí)現(xiàn)597人就近就業(yè)，年均收入達(dá)到3萬元，高于當(dāng)?shù)仄骄?0%以上。
二是建設(shè)特色小鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。大都市郊區(qū)特色小鎮(zhèn)既有廣闊的高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場和鄉(xiāng)村旅游市場，又蘊(yùn)藏著豐富的科技創(chuàng)新資源，更有條件走出一條以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的好路子。南京市“楚韻花香”充分利用了毗鄰市區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和傳統(tǒng)花卉種植產(chǎn)業(yè)，按照城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)投入5000萬元改造水、電、路、氣和污水垃圾處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施，采用“農(nóng)戶出資、政府補(bǔ)貼”的方式對民房進(jìn)行改造，整合區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)景觀、民俗文化等，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)公共服務(wù)有機(jī)融合，在培育地方主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。
三是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。將分散經(jīng)營的土地收歸集體并折股量化，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村資源優(yōu)化改造，提高集體承擔(dān)公共服務(wù)的支出能力，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村快速城鎮(zhèn)化。大連市小南村位于旅順口區(qū)近郊，全村4000余人，人均耕地面積僅0.4畝。2007年，村集體通過動遷置換的方式將分散在農(nóng)民手中的耕地集中流轉(zhuǎn)，將村集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到人，打造集農(nóng)業(yè)觀光、鄉(xiāng)村旅游、科普教育為一體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。近年村集體年均分紅、福利支出超過700萬元，占集體可支配收入一半以上。
四是發(fā)展農(nóng)村電商推動城鄉(xiāng)要素流動一體化。發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)，打通農(nóng)產(chǎn)品上行和工業(yè)品下行通道，是解決城鄉(xiāng)要素自由流動的現(xiàn)實(shí)途徑。南京市云田商城對農(nóng)村小賣店、雜貨店進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造，已設(shè)立了70000多個村級體驗(yàn)店，構(gòu)建“縣級管理公司—村級體驗(yàn)店”的雙向物流配送體系，在全國率先打造了集農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)資、冷鏈物流、農(nóng)技服務(wù)、農(nóng)村金融等多領(lǐng)域的縣域互聯(lián)網(wǎng)電商綜合服務(wù)平臺，促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素融合。
發(fā)展中存在的問題
一是產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和城鄉(xiāng)一體化政策環(huán)境發(fā)展不同步。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是依托城市發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，其性質(zhì)仍然為農(nóng)業(yè)。但現(xiàn)實(shí)中，由于都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)融入了二、三產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致地方對其產(chǎn)業(yè)性質(zhì)界定不清，常常被歸為工業(yè)或旅游服務(wù)業(yè)等。大連棒棰島現(xiàn)代化海參養(yǎng)殖企業(yè)負(fù)責(zé)人劉春寶說，企業(yè)是工廠化養(yǎng)殖，用水用電一直按工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，電價(jià)0.9元/度，比農(nóng)業(yè)用電高0.55元/度，每年要多支出147萬元。
二是用地需求和城鄉(xiāng)土地供給矛盾突出。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地問題是全國都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的共性問題，也是當(dāng)前面臨的最突出問題之一。近年來，大連都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)配套的建設(shè)用地需求急劇增加，保守估計(jì)近年增加了20%以上。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展自身必要配備的建設(shè)用地需求也無法保證。根據(jù)國土資源部和農(nóng)業(yè)部的規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬設(shè)施用地比例在5%-10%以內(nèi)，但總面積最多不超過10-15畝。如大連將軍石生態(tài)農(nóng)場占地面積4.5萬畝，按照最多10畝的設(shè)施建筑面積規(guī)定計(jì)算，比例僅為0.02%。
三是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不協(xié)調(diào)。地方在制定城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略和中長期發(fā)展規(guī)劃時(shí)，很少考慮為都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展預(yù)留空間，造成實(shí)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展倒逼城鄉(xiāng)整體規(guī)劃調(diào)整。規(guī)劃不協(xié)調(diào)導(dǎo)致資源配置不合理或空間布局缺乏科學(xué)性，增加了發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營成本。同時(shí)，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)涉及多個部門，受原有工作機(jī)制制約，缺乏各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，各地都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展大多處于“先上船、后買票”的情況，影響了產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
政策建議
一是地方政府應(yīng)結(jié)合實(shí)際做好中長期規(guī)劃。大中城市要本著立足區(qū)域特色、避免同質(zhì)化的原則，將都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)納入到城市發(fā)展體系中，做好中心城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)發(fā)展的定位和分工。地方政府要加強(qiáng)自身城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律研究，避免盲目復(fù)制推廣，科學(xué)制定中長期發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)指導(dǎo)性和可行性。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，制定規(guī)劃要根據(jù)發(fā)展定位，明確產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和政府職能邊界，探索建立都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)聯(lián)席會議制度，形成部門合力。
二是盤活存量完善都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地政策。探索試行在大中城市近郊采用功能混合用地等方式，實(shí)施存量土地減量化指標(biāo)市場化交易，防止大拆大建，同時(shí)盤活存量、統(tǒng)籌安排。利用好當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地政策，加快集體建設(shè)用地整理，充分挖掘用地潛力，在保持建設(shè)用地總量不變的情況下，推動城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理。在現(xiàn)有土地政策框架下，利用移動房車旅館、木屋等形式，解決農(nóng)用地不能用于非農(nóng)建設(shè)這一限制。
三是加強(qiáng)政府公共服務(wù)建設(shè)。加強(qiáng)城市郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)宜居宜業(yè)宜游協(xié)同發(fā)展，提升當(dāng)?shù)鼐用瘾@得感，更好承接中心城區(qū)人口外溢。打造城市郊區(qū)特色公共景觀，為促進(jìn)城郊休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”作用。為加快促進(jìn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，應(yīng)加強(qiáng)配套的教育資源和城郊醫(yī)療服務(wù)，鼓勵都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)與養(yǎng)老相結(jié)合，在疏解城市人口的同時(shí)，優(yōu)化公共資源配置。
四是以政策創(chuàng)建激發(fā)各地建設(shè)活力。特色小鎮(zhèn)等都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式是新型城鎮(zhèn)化的重要改革抓手，要加大政策創(chuàng)建力度，激發(fā)建設(shè)活力。利用好國家扶貧政策，將都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與國家扶貧工程相融合，打造一批產(chǎn)業(yè)扶貧工程、電商扶貧工程、鄉(xiāng)村旅游扶貧工程等，爭取國家扶持政策和資金。鼓勵采用PPP模式，設(shè)立股權(quán)投資、融資擔(dān)保等投融資平臺，支持更多市場運(yùn)營主體參與建設(shè)。采用“一鎮(zhèn)一策”精準(zhǔn)制定都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，自下而上，由建制鎮(zhèn)提出政策訴求，由市、省開展定制化方案研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：重農(nóng)評（微信公眾號）2017-09-08
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