中國正處于史無前例的城市化過程中，大量農民進入城市。進城農民不再耕種土地，如何處理農民與農村承包地的關系是一個重大的政治社會問題。
原先“進城退地”的制度安排要求進城農民退出農村承包地。這一制度安排既實現了社會公平，也有利于農業發展。剛公布的《農村土地承包法修正案(草案)》主張進城農民繼續保留承包地，即“進城不退地”。
農民群體復雜化，不同類型的農民進城后繼續保留承包地有不同的影響。沒有獲得城市戶籍的農民工繼續保留承包地，保障了農民工返回農村繼續耕種土地的權利，但不利于農業發展。已經獲得城市戶籍的農民繼續保留承包地，既產生嚴重的社會不公，也不利于農業現代化發展。
農民城市化流動帶來人地關系松動，但并沒有成為改善農業生產條件的契機，反而將農業發展鎖入低效狀態。兼顧農民問題與農業問題不能籠統地主張“進城退地”或者“進城不退地”，而是需要分類治理的思路。
“進城退地”模式
1980-1990年代我國采取封閉性的城鄉二元體制，與之相配套的是嚴格的戶籍管理制度。擁有農村戶籍的農民無償獲得一定份額的土地，承包地和宅基地的福利性分配保障了農民的居住、就業和生存。擁有城市戶籍的市民被納入政府制度性的社會保障體系。
城市和農村社會是兩個不同的社會系統，采取不同的資源配置方式和福利體系。雖然農村社會的福利水平和城市的差距較大，但農村人口也獲得了最基本的生活保障。我國處于發展中國家階段，且人口基數巨大，無法為所有人提供高水平的社會保障。13億人口都能夠獲得社會保障，這也體現了一種社會公平。
當時農村社會采取“進城退地”的制度安排。《農村土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”
當時農民一般通過參軍、考學的方式進入城市，流動性較低，進入城市的渠道較少。農民通過參軍、考學進入城市一般都可以找到收入較高且有保障的工作，并相應地獲得了城市社會制度性的社會保障。他們也必須將戶口遷入城市。這部分農民離開農村，并將戶籍遷入城市，村集體就將他們的承包地分配給其他農民耕種。
當時耕種土地需要繳納農業稅費，在年成不好的時候，土地產出甚至不及投入。因此，進城農民急切地想退出承包地。當時即使承包方只有一個人口進入城市，農民也愿意退出承包地。當農民將戶籍遷入城市后，就主動、無償放棄了農村承包地。
農民在農村獲得土地，進入城市獲得國家的保障。一人只能享受一種社會福利，這體現了最基本的社會公平。在農業生產方面，不耕種土地的農民不占有土地，耕種土地的農民實際占有土地，便于農業生產的開展。并且隨著優勢農民進入城市，在村的弱勢農民可以獲得更多的土地資源，在一定程度上可以縮小城鄉差距。隨著越來越多的農民進入城市，在村農民的土地規?？梢赃M一步擴大。當大部分農民進入城市，農村就可以實現農業規模經營和農業現代化。
《農村土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉?！闭咧贫ㄕ卟皇呛唵蔚匾浴稗D為非農業戶口”作為農民退出承包地的條件，而是將“遷入設區的市”作為農民退出承包地的門檻，“遷入小城鎮”的農民不需要退出承包地。
將“遷入設區的市”作為門檻是非常高明的制度安排。
一是在我國的城市體制中，“設區的市”往往是地級市、省會城市和直轄市，這類級別的城市經濟發展水平和社會保障的水平較高，可以為城市人口提供體面的生活條件。相反，沒有設區的城市往往是縣級市或者小城鎮，經濟發展水平和社會保障水平較低，不一定能夠為城市人口提供體面的生活條件。將“遷入設區的市”作為農民退出承包地的門檻可以防止農民退出承包地后生活質量降低，或者成為城市貧民。這表明政策設定的農民退出農村承包地的前提條件是，農民能夠在城市獲得比農村更體面和有保障的生活。
二是地方政府為了完成城鎮化率指標，往往強制將農民遷入城市。地方政府將農民強制遷入縣級市或者小城鎮不難，但要將農民強制遷入地級市和省會城市的操作難度大。將“遷入設區的市”作為農民退出承包地的門檻可以防止地方政府將農民強制遷入城市后剝奪他們的承包地。
“進城不退地”模式
90年代末以來，大量農民進入城市，情況變得復雜起來。
一方面，農民流動方式多樣化，大量農民工進城務工經商。這部分農民既沒有在城市獲得正規的就業和社會保障，也沒有將戶籍遷入城市。要求進城農民工退出承包地并不現實。另一方面，隨著城鄉二元體制的開放性不斷提高，以及戶籍制度管理的松動，即使在城市獲得正規就業和社會保障的農民也不需要遷移戶口。
2006年左右農業稅費取消，不久國家向農村投入大量的惠農資金，如糧食補貼、養老金等。通過考學、參軍進城的農民普遍沒有將戶籍遷入農村。相反，之前將戶口遷入城市的農民想方設法將戶籍遷回農村。這部分農民更不可能主動、無償地退出承包地。這就形成了“進城不退地”的事實。
剛公布的《農村土地承包法修正案(草案)》規定，“維護進城務工農民的土地承包經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不代替農民選擇。承包方全家遷入城鎮落戶，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益?！边@在法律層面賦予“進城不退地”的合法性。
當前階段農民群體已經發生了很大的分化，“誰是農民”已經變得模糊不清。農民城市化形態也有很大的差異。進城農民及其城市化模式主要可以分為兩種不同的類型。
15日，在長春市衛星路的人行道旁，站著幾十名農民工（圖片來源：任聞鑫 / 東方IC）
一是進城打工農民工，簡稱農民Ⅰ。這種類型的農民主要從事非正規就業，收入低，也沒有獲得相應的社會保障。這部分農民年輕時往往進城務工，年老時難以在城市找到就業機會，通常返回農村耕種土地。他們并沒有徹底轉移到城市，處于“半城市化”狀態，依然依賴土地獲得就業和社會保障。
二是通過考學、務工經商在城市立足的農民，簡稱農民Ⅱ。這部分農民通常找到收入較高、有社會保障的工作，生產生活已經完成融入城市。農民Ⅱ處于完全城市化狀態，在城市獲得更為體面和有保障的就業，不需要依賴農村土地獲得就業和社會保障。大學擴大以及升學率的提高，這部分農民的數量不容小覷。在目前階段，農民工的“半城市化”狀態將持續相當長的時間，大學畢業生是完全城市化的主體。不同農民群體“進城不退地”產生不同的影響。
農民Ⅰ進城后保留承包地有利于社會穩定，但不利于農業生產條件的改善。
農民Ⅰ保留承包地，當遭遇經濟危機時可以返回農村種地，避免成為城市貧民或者落入貧民窟以及由此引發的政治動蕩。當年齡增大時，農民Ⅰ可以返回農村養老。當前我國已經進入“未富先老”階段。在國家還無力為農村老年人提供養老保障的情況下，農業生產作為一種退養方式，可以應對農村老齡化危機。
農民Ⅰ保留承包地存在的問題是不利于土地細碎化問題的解決。農民Ⅰ的土地要么將土地留給年老的父母耕種，要么將耕地流轉給親朋好友耕種。農民Ⅰ要求的土地租金不高，以方便隨時將土地收回來自己耕種。土地分散化流轉加劇土地細碎化化問題，不利于基礎設施建設和農業規模經營。經營者流入的土地面積越多，農業經營效率越差。
農民Ⅱ進城后保留農村承包地，既不公平，也沒有效率。
雖然相關政策“支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益”。但城市化擴張時期，土地升值的空間很大，農民都有征地預期，一般不會將承包地退出。不再依賴土地的農民Ⅱ更愿意將土地“有”在那里，作為“鄉愁”，或者等待土地升值。農民Ⅱ既享有政府提供的制度性社會保障，又占有農村土地。一個人享有兩份福利，很不公平。如果他們將土地流轉出去，收取土地租金。不需要勞動就可以獲得收益，他們是土地食利者。并且農民Ⅱ往往是農村中的強勢群體，收取土地租金相當于弱勢的、缺乏進城就業能力的在村農民向強勢農民交租。有限的農村資源通過這種方式進入城市。這也非常的不公平。
農民Ⅱ占有土地，但不耕種土地，相當于是“居城地主”。這對農業現代化非常不利。戶均不過十畝地，流轉的收益有限，農民Ⅱ往往任由土地荒廢。即使農民Ⅱ愿意將土地流轉出去，進城農民的土地與其他農民的土地犬牙交錯在一起，進行集中連片流轉非常困難。
由于農民Ⅱ常年居住在城市，也不會關心農業生產條件的改善，也不會允許修路修渠占用他們的土地。在村農民不僅沒有得到好處，而且需要面臨更為惡劣的耕作條件。已經完全城市化的農民仍然占有小塊土地，將成為我國農業發展的根本性制約。
分類治理思路
解決進城農民的承包地退出問題的難點在于城市化過程中農村社會的復雜化。在農民工沒有徹底轉移到城市，還需要農村承包地為其提供收入和社會保障的階段，讓農民工退出承包地不利于農村社會的穩定和城市化的實現。而大量農民通過考學在城市獲得體面的生活。繼續保留他們的承包地，既影響社會公平，也不利于農業現代化實現。
解決承包地退出問題可以采取分類治理的思路。農民Ⅰ將土地交由集體流轉出去，獲得土地租金，并保留承包土地的權利。村集體調整地塊，將農民Ⅰ不愿意耕種的土地集中連片有償出租給在村農民耕種。這就既保障了農民工的返鄉權利，也規避了進城農民工低效“占有”土地的弊病，實現了土地集中連片耕種。農民Ⅱ無償退出承包地，將稀缺的土地資源配置給喪失進城能力的弱勢農民，有利于社會公平和穩定。并且村集體整合農民Ⅱ的土地，進行集中連片分配。這樣就使得實際耕作者占有土地，且隨農村人口減少土地經營規模逐漸擴大。
農民城市化流動，為我國農業發展提供了新的契機，也為提高務農農民群體的收入提供了經濟社會條件。但《農村土地承包法修正案(草案) 》刪去了“承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的”的農民退出承包地的規定，主張進城農民繼續保留承包地。這或許可以保障農民工的權益，但也固化了農村土地關系，產生了社會不公，將我國農業發展鎖定在低效狀況。
在快速的城市化過程中，農民群體復雜化，社會形態處于變化過程中。辨析“誰是農民”，以及如何在保障農民土地權益的基礎上促進農業現代化發展，非?？简灨母镎叩闹腔?。
作者系華中科技大學中國鄉村治理研究中心博士
中國鄉村發現網轉自：觀察者網
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