摘要：國內(nèi)學界對承包地“三權”分置的研究，至少可以分為意義與功能、內(nèi)涵與結構、問題與風險、方向與路徑四個部分開展綜述分析，在此基礎上再進行歸納分析和評價分析。 “三權” 分置是一種帶有方向性的制度安排，既要求農(nóng)地承包關系穩(wěn)定不變，又要求集體農(nóng)地的所有權關系固定不變。 這是農(nóng)地經(jīng)營制度的根和魂。 為此，需要不斷厘清土地經(jīng)營權、農(nóng)戶承包權和集體所有權三者之間的權利邊界和權利關系，需要持續(xù)重視“ 三權“權利體系的均衡構造，需要在“三權“權利體系的不同方位上努力探索、發(fā)展和完善。
關鍵詞：集體所有權; 農(nóng)戶承包權; 土地經(jīng)營權; “三權”分置; 承包地權利體系
黨的十九大報告提出，要完善承包地” 三權” 分置制度。為此，國內(nèi)學界的研究呈井噴式增長。擇其要者進行歸納和整理，其內(nèi)容至少有以下四個部分：
一、意義與功能
承包地” 三權” 分置的創(chuàng)新意義，主要在于政策允許把承包地的經(jīng)營權從承包經(jīng)營權中分離出來。這如同當年政策允許將承包經(jīng)營權從所有權 中分離出來一樣意義深刻，是我國農(nóng)村土地制度改革的又一次重大創(chuàng)新。同時也意味著，它是實踐變化的產(chǎn)物，順應了農(nóng)民想保留承包權又有流轉經(jīng)營權的意愿。故而，“三權” 分置是在家庭承包經(jīng)營制度的基礎上，適應不斷變化的形勢而進行的制度創(chuàng)新。 它于中國國情的變化中孕育而生，其目的是解決現(xiàn)實中存在的諸多問題，是深化農(nóng)村土地制度改革的重要探索。 這種適應農(nóng)村情勢變化又為現(xiàn)代 農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展奠定基礎的農(nóng)地制度革新，是別國沒有的，因而是有著中國特色實踐支撐和富有政治智慧的制度安排。進一步看，“三權” 分置的重大意義至少有：(1) 它創(chuàng)新了農(nóng)地產(chǎn)權制度，豐富了農(nóng)地產(chǎn) 權的結構，是對我國農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式的又一次創(chuàng)新。(2)它是對我國“統(tǒng)分結合“雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵的持續(xù)豐富和擴展，為我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的發(fā)展增添了新的生機和活力。(3)它符合發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的新時代要求，既維護了農(nóng)戶的承包權益，又為中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了新路徑。(4)它有助于解放土地對農(nóng)民的束縛以及實現(xiàn) “地” 和“人”的雙重解放，夯實了農(nóng)村市場化的制度基礎。(5)“三權” 分置的制度設計對于促進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有深刻意義，因為它不但具有建立規(guī)模農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)以及提升我國農(nóng)業(yè)競爭水平的優(yōu)勢，而且還有保障農(nóng)民收入、改善農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)的功效，由此也有利于進 一步化解久而未決的“三農(nóng)”問題。
這種意義性的解讀，還可以轉換成一種 “有用性”的表述。也即承包地“三權” 分置，作為一項管長遠管全局的重大制度改革，至少有著以下多重功能：其一，它為合理配置農(nóng)地資源提供了制度保障，可以實現(xiàn)村組集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體對農(nóng)地權利的共享，從而達到最大公約數(shù)效果；其二，它為激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的動能創(chuàng)新了制度供給，從而可以提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益，有助于解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資問題，以及推動要素加快向農(nóng)業(yè)農(nóng)村集聚；其三，它增進了中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度績效，讓我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度煥發(fā)出新的生機和活力，也為世界上人多地少國家的農(nóng)地制度改革提供了“中國方案”；其四，它為統(tǒng)籌解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題找到了新路徑，既有助于解決農(nóng)業(yè)問題，又有利于解決農(nóng)民問題，從而可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的“兩道題目”一起解; 其五，它給農(nóng)民吃了一顆定心丸，其要義在于把土地經(jīng)營權單獨拿出來，并且把道理跟農(nóng)民講清楚：經(jīng)營權可以自由流轉，而承包權長久不變；其六，它賦予了農(nóng)民更多的財產(chǎn)權，因為盡管全世界的農(nóng)民皆有土地權益，但我國農(nóng)民還有除此之外的另一份權益，這就是集體資產(chǎn)增值以后可以獲得的財產(chǎn)權益；其七，經(jīng)營權獨立出來之后，其行使主體的作用范圍就會遠遠大于承包權主體，可以在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置農(nóng)地資源從而形成多元化經(jīng)營格局，由此可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效；其八，它有助于化解承包經(jīng)營權的社會保障屬性和財產(chǎn)權利屬性之間的矛盾，從而讓農(nóng)地釋放出更多的紅利盧農(nóng)村承包地” 三權” 分置的所有這些功能，可以被集中概括為四個方面，也即制度功能、要素功能、主體功能及價值功能。
二、內(nèi)涵與結構
在農(nóng)地所有權和承包經(jīng)營權已分置的基礎上，再將承包經(jīng)營權分置為承包權和經(jīng)營權，至少具有以下五個角度及其層次化的結構性內(nèi)涵：
從體系要求角度看：一是集體所有權要穩(wěn)，既要明確和保障集體所有權的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權能，又要形成集體所有權的有效行使機制。 二是農(nóng)戶承包權要實，既要保障現(xiàn)行法律賦予農(nóng)民的土地承包權益，又要根據(jù)形勢發(fā)展賦予承包農(nóng)戶更充分的土地權能。 三是土地經(jīng)營權要活，核心是保護經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權利。 也即是說，要明確土地經(jīng)營權的內(nèi)涵，還要厘清土地經(jīng)營權的權能，更要創(chuàng)新放活土地經(jīng)營權的方式。
從權利分離角度看：承包權、經(jīng)營權能否從土 地承包經(jīng)營權中分離出來，存在否定說和肯定說。前者認為，“三權”不在同一個層次上，不能夠并列使用抑或相提并論。 何況承包經(jīng)營權自身就是一項完整的民事權利，故而不能分解為承包權和經(jīng)營權。 此外，“三權” 分置還不符合他物權的生成邏輯，若要分解則違反了一物一權的原則，更存在債權和物權的區(qū)分問題。 而土地經(jīng)營權在現(xiàn)有法律框架中只是權能，不是一項獨立的民事權利，所以將土地承包經(jīng)營權分成承包權和經(jīng)營權并不可取，在法理層面上無法獲得支撐，也不能使土地承包權的內(nèi)容清晰化。后者則認為，土地承包經(jīng)營權中含有類別豐富的諸多權利，這些權利可以在不同行使主體之間進行分割與界定。 因為農(nóng)地產(chǎn)權是一個權利束，承包權和經(jīng)營權的分離可以讓不同的行使主體共享這一束權利。從實踐來看，自從上世紀90年代以來，“三權”分離已經(jīng)普遍化，所以它并不是一個純粹的法律問題，而是一個公共政策選擇問題。承包地“三權”分置方案的提出，就是要破除現(xiàn)有法律法規(guī)中那些與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不相適應的內(nèi)容。
從權利屬性角度看：由于對集體所有權的歷史內(nèi)涵理解不同，所以事實上對農(nóng)民集體所有權屬性 的認知也有兩種觀點：一是把它理解成“集體組織的權利” ，認為上地所有權屬于村組尤其是“組上”。這種觀念在現(xiàn)實中比較普遍，或者說就是公社留下的而今已被農(nóng)民內(nèi)化的權屬規(guī)則。二是把它解釋為”成員集體的權利”，也即成員集合體的權利。而這種觀點之下又有兩種看法：一種看法認為我國集體所有權的來源是農(nóng)民自身私有財產(chǎn)與農(nóng)民合作后所形成的資產(chǎn)，是一個集體內(nèi)部農(nóng)民土地等財產(chǎn)的集合，因而農(nóng)民集體也就是農(nóng)民“私產(chǎn)或資產(chǎn)＂的集合體，集體組織只是集體內(nèi)的農(nóng)民集合委托使用、治理與經(jīng)營集體資產(chǎn)的代理人。另一種看法則對此不以為然，認為農(nóng)民集體不是農(nóng)民“私產(chǎn)或資產(chǎn)”的集合體，而是農(nóng)民“成員或人”的集合體。因為如果將農(nóng)民集體視為農(nóng)民“私產(chǎn)或資產(chǎn)”的集合體，就涉及到如何評判過渡時期對農(nóng)業(yè)的社會主義改造問題。事實上正是經(jīng)歷了那次改造之后，農(nóng)村土地的財產(chǎn)權利制度才由農(nóng)民個體所有制轉換為農(nóng)民集體所有制，也即農(nóng)村土地的權屬性質(zhì)由“私產(chǎn)”變革為“公產(chǎn)”。這樣，問題的嚴重性就來了，那就是除非能夠否定當年農(nóng)業(yè)社會主義改造的正確性，才可以將農(nóng)民集體視為農(nóng)民“私產(chǎn)或資產(chǎn)”的集合體。否則，農(nóng)民集體就只能被看作是農(nóng)民“成員或人”的集合體。此外，基于成員資格固化或者相對固化的“農(nóng)民集體”的組織形態(tài)，事實上已經(jīng)成為一種普遍的現(xiàn)象，故而現(xiàn)實中的“農(nóng)民集體”與立法上的“農(nóng)民集體” 巳經(jīng)有重大不同。對于承包權權屬的認知也有兩種觀點：一種觀點認為，承包權作為一項成員權，是指農(nóng)民集體中的成員獲得其承包地的資格，且具有社區(qū)封閉性和不可交易性，以及身份性、專屬性、保障性、自發(fā)性、過渡性等特征。另一種觀點則認為，土地承包權就是土地承包經(jīng)營權，它是財產(chǎn)權，不過這種財產(chǎn)權不是一般的物權，而只是一種有限處分權的物權。至于對經(jīng)營權屬性的認知更有五種觀點：一是“ 總括權利說” ，認為經(jīng)營權并不是一種具體化的單一權利，而是包括承包經(jīng)營權在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權的總稱；二是“債權說”，認為它是債權而非物權；三 是“物權說”，認為它屬于法人財產(chǎn)權，具有開放性和可交易性，是承包經(jīng)營權人基千處分行為設定的獨立用益物權；四是“物權化債權說＂，也即將其定性為債權，同時又賦予它轉讓、抵押等物權權能；五是“兩權說”，認為轉讓、互換具有物權性質(zhì)，而轉包、出租具有債權性質(zhì)，故而農(nóng)地經(jīng)營權或者是債權，亦或者是用益物權，這要依據(jù)農(nóng)地的流轉方式來確定。
從權利關系角度看：集體所有權體現(xiàn)了社會主義公有制的性質(zhì)，這種性質(zhì)可以更好地用以進行用途管制；農(nóng)戶承包權含意著集體成員的權益，是農(nóng)戶最基本的生存保障抑或托底性的社會保障；土地經(jīng)營權則是農(nóng)戶承包權的收益體現(xiàn)。但不能把農(nóng)地“三權”簡單地置于一處研究其相互關系。這即是說，不能簡單地將承包經(jīng)營權分成承包權和經(jīng)營權兩部分，而是要將承包經(jīng)營權的占有、使用和收益權能分離出去，從而形成經(jīng)營權。但農(nóng)戶承包經(jīng)營權并不會因此消失，也即經(jīng)營權的期限屆滿后，承包經(jīng)營權的權利和權能就會自動恢復。在這個農(nóng)地產(chǎn)權結構中，存在雙層“基礎權利與派生權利” 抑或“母權與子權”的產(chǎn)權關系，也即集體所有權是農(nóng)戶承包權的基礎權利或者母權，農(nóng)戶承包權則是集體所有權的派生權利或者子權；農(nóng)戶承包權又是土地經(jīng)營權的基礎權利或者母權，土地經(jīng)營權則是農(nóng)戶承包權的派生權利或者子權。
從權能構造角度看：應進一步明確“ 三權”在占有、使用、收益、處分方面的權能邊界。例如：理論上集體所有權的權能，包括發(fā)包權、調(diào)整權、收回權、使用監(jiān)督權、流轉管理權、收益和補償獲得權等；而實際上集體所有權并不能處分土地或者轉讓土地所有權，就是對土地使用權的處分權也大多被虛置了。 基于成員權屬性的承包權權能，則包括承包地位維持權、經(jīng)營權分離時的對價請求權、再次轉包權、監(jiān)督流轉土地的使用權和繼承權等。 不過，在土地流轉使得承包權和經(jīng)營權分離之后，占有、使用、收益就成為了經(jīng)營權的權能。 山此經(jīng)營權還具有一定的處分權能，例如自主生產(chǎn)、獲取補償和補貼、抵押、繼承等。 而且，它還包含多種權利類型，例如轉讓和互換形成的物權性質(zhì)的土地經(jīng)營權、出租和轉包形成的債權式土地經(jīng)營權、入股形成的股份式土地經(jīng)營權以及信托形成的信托式土地經(jīng)營權等等。
三、問題與風險
當前農(nóng)民在土地權利享有上存在空白、虛化和殘缺，由此導致權利行使低效、侵害救濟乏力、配套制度欠缺等各種問題，造成農(nóng)民土地權利貧困化。應該說，“三權”分置改革也是為此而來的。 不過，它的前身”兩權”分離制度，從一開始就有著制度理念上的重效率而輕公平、制度體系上的重使用而輕所有、權利設計上的重承包經(jīng)營權而輕其他使用權的制度缺陷產(chǎn)這樣就使得這種改革面臨三個障礙，也即農(nóng)村土地所有權不清晰的體制性障礙，農(nóng)村土地使用權不規(guī)范的機制性障礙，農(nóng)村土地承包關系不穩(wěn)定的結構性障礙產(chǎn)究其深層緣由，至少有三個問題值得關注：一是關于現(xiàn)階段如何貫徹中央提出的“穩(wěn)定土地承包關系長久不變”的精神到目前為止還缺乏共識；二是“三權”分置中的土地經(jīng)營權在我國現(xiàn)行法律中還沒有清晰明確的界定，而且中央提出的“可轉讓、可抵押”的那種經(jīng)營權，甚至還沒有得到法律的承認；三是雖然現(xiàn)階段已提出了修改相應法律法規(guī)的方針及其方案，但這些修法方案目前還存在比較大的法理缺陷和制度缺陷。
不僅如此，它還有著多方面更為具體的問題抑或風險。 例如：在理論上，如何界定集體所有權的深度內(nèi)涵，如何確定所有權、承包權和經(jīng)營權的權利邊界和權能結構？如何平衡“三權”之間的權利關系？在政策上，集體所有權的權能，諸如經(jīng)營權、收益權、發(fā)包權、收回權、監(jiān)督權以及制止權難以實現(xiàn)，或者有法律障礙，或者被虛置；農(nóng)戶承包權也不穩(wěn)定，出現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權的人不再種地、種地的人又沒有所種土地的承包經(jīng)營權，集體成員因遷入和遷出、出生和死亡、出嫁和入贅等人口變化引發(fā)的調(diào)地要求，與“長久不變” 和“增人不增地、減人不減地”的政策產(chǎn)生沖突，以及長期把農(nóng)地看作是一種社會保障，抑制了其生產(chǎn)性功能發(fā)揮的問題。尤其是承包權與經(jīng)營權分離之后，經(jīng)營權人占用和使用土地，可以直接對抗承包人，由此也就存在經(jīng)營權”一權獨大” 以及有侵犯甚或吞噬承包權和所有權的風險，進而可能誘致農(nóng)地經(jīng)營的非農(nóng)化和非糧化產(chǎn)還有因承包權人缺乏合約意識而不遵守合約規(guī)定的可能，從而在合約期內(nèi)隨意漲價進而侵犯經(jīng)營權人權益，由此或多或少地也會造成農(nóng)地經(jīng)營的短視化甚或掠奪化。 此外，可能產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會和政治風險還有：不開發(fā)而閑置土地或者 “囤地”；利用土地經(jīng)營權證騙貸和套利以及侵害農(nóng)民土地權利；加劇農(nóng)村內(nèi)部的貧富分化和階層分化；削弱土地集體所有制以及危及農(nóng)村政治穩(wěn)定和國家糧食安全。 在法律上，對集體成員權的立法落后于現(xiàn)實。 更為迫切的是，不單是經(jīng)營權流轉及其抵押權能的實現(xiàn)面臨缺乏法律依據(jù)的困境，就連承包經(jīng)營權的抵押權能也一直存在法律和金融上的障礙。 在實踐中，承包權和經(jīng)營權分離的必要條件是農(nóng)地流轉。 而在農(nóng)地流轉的五種方式中，互換和轉讓屬于物權性流轉，但未發(fā)生“兩權”分離；轉包、出租和入股會發(fā)生“兩權”分離，但只有入股才是物權性流轉，轉包、出租則是偵權性流轉，而出租的占比又最高。 于是，就會在農(nóng)地流轉方式的局限性與經(jīng)營權需要抵押的功能性這二者之間產(chǎn)生嚴重沖突。 在操作上，土地經(jīng)營權抵押的權屬復雜和價值評估難等問題，使得不僅建立一套統(tǒng)一的評估體系困難，而且囿于土地權屬關系復雜難以操作，土地經(jīng)營權的抵押變現(xiàn)也很難。最終，就變成有土地承包權的人不敢流轉，想經(jīng)營土地的人也不敢接手。故而，將農(nóng)地設置為“三權”，運行的成本會非常高，它在實踐中推進的效果，還有待觀察。
四、方向與路徑
關于農(nóng)村土地制度向什么方向發(fā)展，主要有四種觀點：一是土地制度逐漸向私有化方向轉變；二是向國家永佃制方向轉變；三是向傳統(tǒng)集體化的方向轉變；四是繼續(xù)完善“ 兩權”分離和家庭承包的農(nóng)村上地制度。基于私有化可能出現(xiàn)的土地兼并和不可預料的社會風險，以及傳統(tǒng)集體化的“搭便車” 弊端和監(jiān)督成本奇高，還有實行土地國有制的巨大制度轉換成本，中央明確的改革方向，是繼續(xù)完善土地集體所有制，推進“ 三權”分置，目的在于進一步解放“人” 和 “ 地” ，構建一個以“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”為特征，以農(nóng)地權利財產(chǎn)化為指向的新荊土地制度。建構這種制度的根本前提，是立足國情和農(nóng)村實際，并嚴格堅持一定的基本原則和底線，既要修改、調(diào)整和不斷完善《擔保法》、《物權 法》和《土地管理法》等相關的法律和法規(guī)，賦予農(nóng)戶承包權和土經(jīng)營權以法律地位，還要加強有關政策的設計與配套，使法律和政策之間能夠達成默契而不至于相互牴牾。
如此看來，禁止承包權流轉作為過渡性政策是農(nóng)村土地制度改革的近期戰(zhàn)略目標，但是從長遠的戰(zhàn)略趨向看，承包權不可能讓農(nóng)民永遠帶進城市不變，當中國城鎮(zhèn)化進程基本完成時承包權最終可以放開流轉。正因如此，對于農(nóng)地權屬格局的改革路徑也就有著不同的判斷。這里舉以下四種為例：第 一種判斷，是在堅持集體所有制和不損害農(nóng)民利益前提下，村組集體收回承包權而后再將農(nóng)地租給“善耕者”經(jīng)營。第二種判斷，是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的土地國有化，村組集體土地中的農(nóng)用土地落實“隊為基礎”和實行農(nóng)地股份制，也即以股份形式將農(nóng)地產(chǎn)權份額化，讓農(nóng)民成為土地共有權的現(xiàn)實所有者，以農(nóng)村土地股份合作社為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權主體。第三種判斷，是從長遠計，也即隨著農(nóng)村勞動力逐步向城市轉移、社會保障體系的日益健全和完善以及農(nóng)戶有償退出承包權意愿的愈益增強，將逐步演化為“集體所有權保留、農(nóng)戶承包權退出、土地經(jīng)營權放活”的格局。第四種判斷，是在堅持農(nóng)地集體所有制的前提下，擴大農(nóng)戶承包經(jīng)營權權能，加快放活土地經(jīng)營權，允許抵押和繼承，建立包含多種權利類型的土地經(jīng)營權，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的“效率”目標；同時穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，兼顧為農(nóng)民提供社會保障和生計兜底的“ 公平”目標。
五、歸納與概括
總而言之，受利益偏好牽引，鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村土地（含承包地）流轉勢頭不可逆轉。但正如科斯(Ronald Coase)所言：“清楚的產(chǎn)權界定是市場交易的前提＂。這樣看來，無論是政府主導還是市場主導，土地流轉的阻礙都在集體土地自身的權利邊界不明。故而，承包地”三權”分置的社會愿景與國家意向性，就愈益顯化了。由此自會引起研究者的極大關注。這些關注來自經(jīng)濟學、政治學、社會學、 法學等諸多學科，涉及上述承包地“三權”分置研究的諸多方面內(nèi)容，它們含意著明晰“三權“內(nèi)涵關系是首要問題，意味著集體產(chǎn)權制度改革是農(nóng)村改革的深水區(qū)。如果將這些復雜艱深之內(nèi)容，擇其要者在總體層面上進一步歸納，那么承包地“三權”分置研究在“政策設計核心” 和 “治理路徑取向“ 兩個總 體性向度上各有三種代表性觀點：
在“政策設計核心”向度上：第一種觀點強調(diào)關注經(jīng)營權，認為土地經(jīng)營權與農(nóng)戶承包權二者之間的分離，是土地承包經(jīng)營權的權能抑或權利的分離，更是其負載的社會保障功能與經(jīng)濟效用功能的分離。這種分離的關鍵在于明確土地經(jīng)營權的性質(zhì)，核心是放活土地經(jīng)營權。第二種觀點強調(diào)關注承包權，認為農(nóng)地確權是基礎，承包地確權是首要任務，承包地權屬不清晰，就無法對“三權” 進行分置，故而，政策設計的核心在于善待農(nóng)戶承包權，也即如何對待和處置農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，是“三權”分置改革帶有方向性的問題。第三種觀點則強調(diào)關注所有權，認為要尊重集體所有權，并在此基礎上作出合適的產(chǎn)權制度安排，比如：可以將原有承包權價值化，而后轉變?yōu)檗r(nóng)民集體所有權的份額，將土地的實際占有權和使用權交給專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。故而，政策設計的核心在于重新構造農(nóng)民集體的農(nóng)地所有權，通過對集體農(nóng)地產(chǎn)權的法律化改造，完成農(nóng)地資源市場化配置的深改任務。
在“治理路徑取向”向度上：第一種觀點強調(diào)產(chǎn)權權利的邊界清晰。認為土地確權要到戶，長久不變，只有根除耕地上無窮無盡的債務，才能鞏固使用權，發(fā)展轉讓權少甚至不能回避農(nóng)地私有化。而現(xiàn)實情形則是，當?shù)貦嘣诜蓪用姹唤缍ㄖ螅Ｏ碌牟糠志腿Q千農(nóng)民自己的選擇。這樣看來，農(nóng)戶不享有農(nóng)村土地所有權的完整權能，而大部分農(nóng)戶也認同目前農(nóng)村土地所有權不屬于農(nóng)民的產(chǎn)權結構。此外，還有農(nóng)村土地國有化等觀點，不過應者寥寥。第二種觀點強調(diào)產(chǎn)權與治理的關聯(lián)效應，認為給農(nóng)民更大權利甚至土地私有化的思路難解失地農(nóng)民、反公地悲劇、基層治理等問題，當務之急是要著力于“ 統(tǒng)”這個層次。然而，產(chǎn)權的效率和治理的效應一方面取決于產(chǎn)權制度和治理制度二者本身的安排，另一方面還取決于產(chǎn)權單位與治理單位之間的對稱性。因此，需要積極探索“兩級所有、組為基礎＂的產(chǎn)權體制，以村民小組為集體所有制的基本單元。第三種觀點強調(diào)產(chǎn)權關系的動態(tài)均衡，認為契約地權不充分的原因，在于象征地權過度膨脹，引起地權減效或尤效應但清晰而完整的產(chǎn)權，并不一定就是激勵機制的充分條件，還要看它與其嵌入的社會關系網(wǎng)絡的契恰程度。這意味著產(chǎn)權不單是“一束權利” ，更是 “一束關系”。它反映了個體抑或組織與其存在環(huán)境之間穩(wěn)定的交往關聯(lián)是個體抑或組織的行為者與其所處的社會環(huán)境不斷互動的過程。正因如此，財產(chǎn)權利的關系結構表現(xiàn)為一個動態(tài)的均衡過程。
六、評價與建議
從這種研究態(tài)勢中看出的端倪，可以區(qū)分總體和具體兩個層面。從總體來說，學界對于承包地“三權” 分置改革的重大意義不僅普遍認同，而且寄予厚望。這意味著，“三權” 分置作為今后農(nóng)地權利體系的框架建構得以明確。而且，它還技術性地處理了兩個認知點：一是將農(nóng)戶承包權默認為抑或等同于土地承包經(jīng)營權，它的權能內(nèi)涵是土地流轉前的權能內(nèi)涵，而不是流轉后有所轉移甚或減少了的權能內(nèi)涵，從而避免了由于概念糾纏帶來的認知混亂；二是將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權利定義為 “土地經(jīng)營權＂。這樣就體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的權利派生于承包農(nóng)戶的權利，也即兩者是派生關系，這是與現(xiàn)有農(nóng)地權利關系相契合的。其平衡邏輯就是：在保持現(xiàn)有“ 兩權”分置框架基本不動的前提下，將經(jīng)營權置入其中。這種思維理路是貼近現(xiàn)實的，故而充滿智慧。不過，這種改革所內(nèi)含的許多問題大都有著相互糾纏性，因而在許多論域中尚且缺乏共識，有些分歧甚至具有敏感性和重大性，且涉及到跨學科問題。這些分歧在學科與學科之間、歷史與邏輯之間、理論與實際之間要完全消挕，恐怕還要依賴實踐發(fā)展的成果，故而可能需要付出長時間的努力。
具體來看，目前學界對承包地“三權” 分置的研究至少有以下六個特征：一是呈現(xiàn)“三多三少”情形，也即單一學科的多、交叉學科的少，邏輯推理的多、調(diào)查實證的少，一般論述的多、深度思考的少。二是對“三權”關系的體系性研究不夠透徹，對“三權”之間的互動性關注不夠。三是對集體所有權的研究不夠全面。尤其是對它的共富性研究不夠到位，對它的歷史內(nèi)涵研究似乎也有缺陷，對集體產(chǎn)權單元的功能性研究亦不夠貼切。 四是對農(nóng)戶承包權的公平性研究不夠細致，似乎存在上層和下層各說各話、理論和實踐“兩張皮”的鏡像。五是對土地經(jīng)營權的類型性研究不夠精細，對其債權物權化的理論和現(xiàn)實依據(jù)研究不足，對它的現(xiàn)實操作性研究也不夠有實效性。六是相關理論研討對均衡構造的關注度不夠，但它恰好就是承包地“三權”分置的綱領性問題，如果對這一問題思慮不周，可能會給后續(xù)的農(nóng)地流轉和規(guī)模經(jīng)營帶來連鎖性負面效應。
于是，就要把關注的重點轉向?qū)Α叭龣唷睓嗬w系的均衡構造問題。 這個問題可以由兩個有著邏輯關聯(lián)和相互印證的部分組成：一個是“三權”權利分置的體系性均衡構造。 權利分置的體系性均衡構造，是指對不同權利的分置組合進行結構性和均衡性建造的一種主觀設計，并由此生成權利存在的整體形態(tài)，這種整體形態(tài)的外部特征與其內(nèi)在聯(lián)結方式是渾然一體的。 而這種“一體化”形態(tài)的達成，需要在結構上通過對權利要素及其關聯(lián)路徑的均衡設計來達到特定目標。 “三權”分置中的所有權、 承包權、經(jīng)營權，相互之間有一定的基礎權利及派生權利之關系，不過當它們各自獨立后，可以進行主觀的分置設計，從而達到優(yōu)化權利的功能以及獲取所需要的權利特質(zhì)的目的。 另一個是“三權” 權利分置的體系性均衡構造與其現(xiàn)實運行的對比印證。 “三權”權利分置的均衡構造體系只是理論或者政策上的謀劃和構想，需要在已有的現(xiàn)實運行中 加以檢驗和求證。其實，自土地流轉伊始，經(jīng)營主體的“土地經(jīng)營權” 就在孕育之中，“三權” 分置的權利體系亦在構建之中，而且近年來這一進程明顯地加快了。故而，可以在將其類型化的基礎上進行深度的調(diào)查研究，以精準地發(fā)掘問題和困難、深刻地總結經(jīng)驗和教訓，從而為全面推進” 三權” 分置改革，提供來自村域調(diào)研的決策咨詢。 在這個過程中，“鄉(xiāng)村振興”應當成為平衡“三權”關系的立足點。
習近平總書記指出，新形勢下要深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地二者之間的關系。 2016 年，習近平總書記在主持中央深改小組會 議時，審定下發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》。2017 年，黨的十九大報告進一步強調(diào)指出要不斷完善承包地的“三權” 分置制度。 這樣看來，“三權”分置作為一種制度安排，既要求農(nóng)地承包關系穩(wěn)定不變，又要求集體農(nóng)地的所有權關系固定不變。 這是農(nóng)地經(jīng)營制度的根和魂，也是一個時期以來全面開展農(nóng)地確權登記頒證的深層原因。當然，“三權”分詈作為一項框架性的頂層設計不可能窮盡所有的制度設計細節(jié)，也不可能要求一項制度設計解決所有可能出現(xiàn)的間 題。 這即是說，“三權”分置還需要在不同方位上延伸研究路徑，以利于其不斷發(fā)展和完善。 例如：要深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包地上的權利邊界和權利關系，以及承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體二者在土地流轉中的權利邊界和權利關系；同時也要深入研究經(jīng)營權通過流轉獨立出來之后究竟可以享有哪些抵押、擔保、入股等用益物權權能，怎樣才能穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營者的運營預期；還要深入研究農(nóng)地承包權退出的有效辦法和途徑，究竟要有怎樣的制度安排才能讓舉家進城的承包戶自愿退出承包權等等。故而，農(nóng)地“三權”分置研究“還在路上” ，它所要研究的是一系列需要持續(xù)關注和長期重視的有著關聯(lián)性和互動性的問題，因而自然是一個需要開展體系性研究的問題。
（作者系湖南師范大學公共管理學院和科學社會主義研究所教授、博士生導師、博士后）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：湖南縣域發(fā)展研究中心（微信公眾號原創(chuàng)）2018-06-13
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