摘要：國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)承包地“三權(quán)”分置的研究，至少可以分為意義與功能、內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)、問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)、方向與路徑四個(gè)部分開(kāi)展綜述分析，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行歸納分析和評(píng)價(jià)分析。 “三權(quán)” 分置是一種帶有方向性的制度安排，既要求農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定不變，又要求集體農(nóng)地的所有權(quán)關(guān)系固定不變。 這是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度的根和魂。 為此，需要不斷厘清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和集體所有權(quán)三者之間的權(quán)利邊界和權(quán)利關(guān)系，需要持續(xù)重視“ 三權(quán)“權(quán)利體系的均衡構(gòu)造，需要在“三權(quán)“權(quán)利體系的不同方位上努力探索、發(fā)展和完善。
關(guān)鍵詞：集體所有權(quán); 農(nóng)戶承包權(quán); 土地經(jīng)營(yíng)權(quán); “三權(quán)”分置; 承包地權(quán)利體系
黨的十九大報(bào)告提出，要完善承包地” 三權(quán)” 分置制度。為此，國(guó)內(nèi)學(xué)界的研究呈井噴式增長(zhǎng)。擇其要者進(jìn)行歸納和整理，其內(nèi)容至少有以下四個(gè)部分：
一、意義與功能
承包地” 三權(quán)” 分置的創(chuàng)新意義，主要在于政策允許把承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)。這如同當(dāng)年政策允許將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從所有權(quán) 中分離出來(lái)一樣意義深刻，是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的又一次重大創(chuàng)新。同時(shí)也意味著，它是實(shí)踐變化的產(chǎn)物，順應(yīng)了農(nóng)民想保留承包權(quán)又有流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿。故而，“三權(quán)” 分置是在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，適應(yīng)不斷變化的形勢(shì)而進(jìn)行的制度創(chuàng)新。 它于中國(guó)國(guó)情的變化中孕育而生，其目的是解決現(xiàn)實(shí)中存在的諸多問(wèn)題，是深化農(nóng)村土地制度改革的重要探索。 這種適應(yīng)農(nóng)村情勢(shì)變化又為現(xiàn)代 農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展奠定基礎(chǔ)的農(nóng)地制度革新，是別國(guó)沒(méi)有的，因而是有著中國(guó)特色實(shí)踐支撐和富有政治智慧的制度安排。進(jìn)一步看，“三權(quán)” 分置的重大意義至少有：(1) 它創(chuàng)新了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，豐富了農(nóng)地產(chǎn) 權(quán)的結(jié)構(gòu)，是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的又一次創(chuàng)新。(2)它是對(duì)我國(guó)“統(tǒng)分結(jié)合“雙層經(jīng)營(yíng)體制內(nèi)涵的持續(xù)豐富和擴(kuò)展，為我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的發(fā)展增添了新的生機(jī)和活力。(3)它符合發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新時(shí)代要求，既維護(hù)了農(nóng)戶的承包權(quán)益，又為中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開(kāi)辟了新路徑。(4)它有助于解放土地對(duì)農(nóng)民的束縛以及實(shí)現(xiàn) “地” 和“人”的雙重解放，夯實(shí)了農(nóng)村市場(chǎng)化的制度基礎(chǔ)。(5)“三權(quán)” 分置的制度設(shè)計(jì)對(duì)于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有深刻意義，因?yàn)樗坏哂薪⒁?guī)模農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)以及提升我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)水平的優(yōu)勢(shì)，而且還有保障農(nóng)民收入、改善農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)的功效，由此也有利于進(jìn) 一步化解久而未決的“三農(nóng)”問(wèn)題。
這種意義性的解讀，還可以轉(zhuǎn)換成一種 “有用性”的表述。也即承包地“三權(quán)” 分置，作為一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)管全局的重大制度改革，至少有著以下多重功能：其一，它為合理配置農(nóng)地資源提供了制度保障，可以實(shí)現(xiàn)村組集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地權(quán)利的共享，從而達(dá)到最大公約數(shù)效果；其二，它為激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)能創(chuàng)新了制度供給，從而可以提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益，有助于解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資問(wèn)題，以及推動(dòng)要素加快向農(nóng)業(yè)農(nóng)村集聚；其三，它增進(jìn)了中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度績(jī)效，讓我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度煥發(fā)出新的生機(jī)和活力，也為世界上人多地少國(guó)家的農(nóng)地制度改革提供了“中國(guó)方案”；其四，它為統(tǒng)籌解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問(wèn)題找到了新路徑，既有助于解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題，又有利于解決農(nóng)民問(wèn)題，從而可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的“兩道題目”一起解; 其五，它給農(nóng)民吃了一顆定心丸，其要義在于把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)拿出來(lái)，并且把道理跟農(nóng)民講清楚：經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，而承包權(quán)長(zhǎng)久不變；其六，它賦予了農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)楸M管全世界的農(nóng)民皆有土地權(quán)益，但我國(guó)農(nóng)民還有除此之外的另一份權(quán)益，這就是集體資產(chǎn)增值以后可以獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；其七，經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立出來(lái)之后，其行使主體的作用范圍就會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承包權(quán)主體，可以在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置農(nóng)地資源從而形成多元化經(jīng)營(yíng)格局，由此可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效；其八，它有助于化解承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性之間的矛盾，從而讓農(nóng)地釋放出更多的紅利盧農(nóng)村承包地” 三權(quán)” 分置的所有這些功能，可以被集中概括為四個(gè)方面，也即制度功能、要素功能、主體功能及價(jià)值功能。
二、內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)
在農(nóng)地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已分置的基礎(chǔ)上，再將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，至少具有以下五個(gè)角度及其層次化的結(jié)構(gòu)性內(nèi)涵：
從體系要求角度看：一是集體所有權(quán)要穩(wěn)，既要明確和保障集體所有權(quán)的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)能，又要形成集體所有權(quán)的有效行使機(jī)制。 二是農(nóng)戶承包權(quán)要實(shí)，既要保障現(xiàn)行法律賦予農(nóng)民的土地承包權(quán)益，又要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展賦予承包農(nóng)戶更充分的土地權(quán)能。 三是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)要活，核心是保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利。 也即是說(shuō)，要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵，還要厘清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，更要?jiǎng)?chuàng)新放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式。
從權(quán)利分離角度看：承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)能否從土 地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，存在否定說(shuō)和肯定說(shuō)。前者認(rèn)為，“三權(quán)”不在同一個(gè)層次上，不能夠并列使用抑或相提并論。 何況承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自身就是一項(xiàng)完整的民事權(quán)利，故而不能分解為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。 此外，“三權(quán)” 分置還不符合他物權(quán)的生成邏輯，若要分解則違反了一物一權(quán)的原則，更存在債權(quán)和物權(quán)的區(qū)分問(wèn)題。 而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)有法律框架中只是權(quán)能，不是一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利，所以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分成承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)并不可取，在法理層面上無(wú)法獲得支撐，也不能使土地承包權(quán)的內(nèi)容清晰化。后者則認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中含有類別豐富的諸多權(quán)利，這些權(quán)利可以在不同行使主體之間進(jìn)行分割與界定。 因?yàn)檗r(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離可以讓不同的行使主體共享這一束權(quán)利。從實(shí)踐來(lái)看，自從上世紀(jì)90年代以來(lái)，“三權(quán)”分離已經(jīng)普遍化，所以它并不是一個(gè)純粹的法律問(wèn)題，而是一個(gè)公共政策選擇問(wèn)題。承包地“三權(quán)”分置方案的提出，就是要破除現(xiàn)有法律法規(guī)中那些與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的內(nèi)容。
從權(quán)利屬性角度看：由于對(duì)集體所有權(quán)的歷史內(nèi)涵理解不同，所以事實(shí)上對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)屬性 的認(rèn)知也有兩種觀點(diǎn)：一是把它理解成“集體組織的權(quán)利” ，認(rèn)為上地所有權(quán)屬于村組尤其是“組上”。這種觀念在現(xiàn)實(shí)中比較普遍，或者說(shuō)就是公社留下的而今已被農(nóng)民內(nèi)化的權(quán)屬規(guī)則。二是把它解釋為”成員集體的權(quán)利”，也即成員集合體的權(quán)利。而這種觀點(diǎn)之下又有兩種看法：一種看法認(rèn)為我國(guó)集體所有權(quán)的來(lái)源是農(nóng)民自身私有財(cái)產(chǎn)與農(nóng)民合作后所形成的資產(chǎn)，是一個(gè)集體內(nèi)部農(nóng)民土地等財(cái)產(chǎn)的集合，因而農(nóng)民集體也就是農(nóng)民“私產(chǎn)或資產(chǎn)＂的集合體，集體組織只是集體內(nèi)的農(nóng)民集合委托使用、治理與經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)的代理人。另一種看法則對(duì)此不以為然，認(rèn)為農(nóng)民集體不是農(nóng)民“私產(chǎn)或資產(chǎn)”的集合體，而是農(nóng)民“成員或人”的集合體。因?yàn)槿绻麑⑥r(nóng)民集體視為農(nóng)民“私產(chǎn)或資產(chǎn)”的集合體，就涉及到如何評(píng)判過(guò)渡時(shí)期對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造問(wèn)題。事實(shí)上正是經(jīng)歷了那次改造之后，農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度才由農(nóng)民個(gè)體所有制轉(zhuǎn)換為農(nóng)民集體所有制，也即農(nóng)村土地的權(quán)屬性質(zhì)由“私產(chǎn)”變革為“公產(chǎn)”。這樣，問(wèn)題的嚴(yán)重性就來(lái)了，那就是除非能夠否定當(dāng)年農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的正確性，才可以將農(nóng)民集體視為農(nóng)民“私產(chǎn)或資產(chǎn)”的集合體。否則，農(nóng)民集體就只能被看作是農(nóng)民“成員或人”的集合體。此外，基于成員資格固化或者相對(duì)固化的“農(nóng)民集體”的組織形態(tài)，事實(shí)上已經(jīng)成為一種普遍的現(xiàn)象，故而現(xiàn)實(shí)中的“農(nóng)民集體”與立法上的“農(nóng)民集體” 巳經(jīng)有重大不同。對(duì)于承包權(quán)權(quán)屬的認(rèn)知也有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，承包權(quán)作為一項(xiàng)成員權(quán)，是指農(nóng)民集體中的成員獲得其承包地的資格，且具有社區(qū)封閉性和不可交易性，以及身份性、專屬性、保障性、自發(fā)性、過(guò)渡性等特征。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，土地承包權(quán)就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，它是財(cái)產(chǎn)權(quán)，不過(guò)這種財(cái)產(chǎn)權(quán)不是一般的物權(quán)，而只是一種有限處分權(quán)的物權(quán)。至于對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性的認(rèn)知更有五種觀點(diǎn)：一是“ 總括權(quán)利說(shuō)” ，認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是一種具體化的單一權(quán)利，而是包括承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的各種農(nóng)地使用權(quán)的總稱；二是“債權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為它是債權(quán)而非物權(quán)；三 是“物權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為它屬于法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有開(kāi)放性和可交易性，是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人基千處分行為設(shè)定的獨(dú)立用益物權(quán)；四是“物權(quán)化債權(quán)說(shuō)＂，也即將其定性為債權(quán)，同時(shí)又賦予它轉(zhuǎn)讓、抵押等物權(quán)權(quán)能；五是“兩權(quán)說(shuō)”，認(rèn)為轉(zhuǎn)讓、互換具有物權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)包、出租具有債權(quán)性質(zhì)，故而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)或者是債權(quán)，亦或者是用益物權(quán)，這要依據(jù)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)方式來(lái)確定。
從權(quán)利關(guān)系角度看：集體所有權(quán)體現(xiàn)了社會(huì)主義公有制的性質(zhì)，這種性質(zhì)可以更好地用以進(jìn)行用途管制；農(nóng)戶承包權(quán)含意著集體成員的權(quán)益，是農(nóng)戶最基本的生存保障抑或托底性的社會(huì)保障；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則是農(nóng)戶承包權(quán)的收益體現(xiàn)。但不能把農(nóng)地“三權(quán)”簡(jiǎn)單地置于一處研究其相互關(guān)系。這即是說(shuō)，不能簡(jiǎn)單地將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分成承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩部分，而是要將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用和收益權(quán)能分離出去，從而形成經(jīng)營(yíng)權(quán)。但農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不會(huì)因此消失，也即經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限屆滿后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利和權(quán)能就會(huì)自動(dòng)恢復(fù)。在這個(gè)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，存在雙層“基礎(chǔ)權(quán)利與派生權(quán)利” 抑或“母權(quán)與子權(quán)”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也即集體所有權(quán)是農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利或者母權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)則是集體所有權(quán)的派生權(quán)利或者子權(quán)；農(nóng)戶承包權(quán)又是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利或者母權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則是農(nóng)戶承包權(quán)的派生權(quán)利或者子權(quán)。
從權(quán)能構(gòu)造角度看：應(yīng)進(jìn)一步明確“ 三權(quán)”在占有、使用、收益、處分方面的權(quán)能邊界。例如：理論上集體所有權(quán)的權(quán)能，包括發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)、收回權(quán)、使用監(jiān)督權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、收益和補(bǔ)償獲得權(quán)等；而實(shí)際上集體所有權(quán)并不能處分土地或者轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，就是對(duì)土地使用權(quán)的處分權(quán)也大多被虛置了。 基于成員權(quán)屬性的承包權(quán)權(quán)能，則包括承包地位維持權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離時(shí)的對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、再次轉(zhuǎn)包權(quán)、監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)和繼承權(quán)等。 不過(guò)，在土地流轉(zhuǎn)使得承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后，占有、使用、收益就成為了經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。 山此經(jīng)營(yíng)權(quán)還具有一定的處分權(quán)能，例如自主生產(chǎn)、獲取補(bǔ)償和補(bǔ)貼、抵押、繼承等。 而且，它還包含多種權(quán)利類型，例如轉(zhuǎn)讓和互換形成的物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、出租和轉(zhuǎn)包形成的債權(quán)式土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、入股形成的股份式土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及信托形成的信托式土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等等。
三、問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前農(nóng)民在土地權(quán)利享有上存在空白、虛化和殘缺，由此導(dǎo)致權(quán)利行使低效、侵害救濟(jì)乏力、配套制度欠缺等各種問(wèn)題，造成農(nóng)民土地權(quán)利貧困化。應(yīng)該說(shuō)，“三權(quán)”分置改革也是為此而來(lái)的。 不過(guò)，它的前身”兩權(quán)”分離制度，從一開(kāi)始就有著制度理念上的重效率而輕公平、制度體系上的重使用而輕所有、權(quán)利設(shè)計(jì)上的重承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而輕其他使用權(quán)的制度缺陷產(chǎn)這樣就使得這種改革面臨三個(gè)障礙，也即農(nóng)村土地所有權(quán)不清晰的體制性障礙，農(nóng)村土地使用權(quán)不規(guī)范的機(jī)制性障礙，農(nóng)村土地承包關(guān)系不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性障礙產(chǎn)究其深層緣由，至少有三個(gè)問(wèn)題值得關(guān)注：一是關(guān)于現(xiàn)階段如何貫徹中央提出的“穩(wěn)定土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變”的精神到目前為止還缺乏共識(shí)；二是“三權(quán)”分置中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在我國(guó)現(xiàn)行法律中還沒(méi)有清晰明確的界定，而且中央提出的“可轉(zhuǎn)讓、可抵押”的那種經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至還沒(méi)有得到法律的承認(rèn)；三是雖然現(xiàn)階段已提出了修改相應(yīng)法律法規(guī)的方針及其方案，但這些修法方案目前還存在比較大的法理缺陷和制度缺陷。
不僅如此，它還有著多方面更為具體的問(wèn)題抑或風(fēng)險(xiǎn)。 例如：在理論上，如何界定集體所有權(quán)的深度內(nèi)涵，如何確定所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利邊界和權(quán)能結(jié)構(gòu)？如何平衡“三權(quán)”之間的權(quán)利關(guān)系？在政策上，集體所有權(quán)的權(quán)能，諸如經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、發(fā)包權(quán)、收回權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及制止權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，或者有法律障礙，或者被虛置；農(nóng)戶承包權(quán)也不穩(wěn)定，出現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人不再種地、種地的人又沒(méi)有所種土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，集體成員因遷入和遷出、出生和死亡、出嫁和入贅等人口變化引發(fā)的調(diào)地要求，與“長(zhǎng)久不變” 和“增人不增地、減人不減地”的政策產(chǎn)生沖突，以及長(zhǎng)期把農(nóng)地看作是一種社會(huì)保障，抑制了其生產(chǎn)性功能發(fā)揮的問(wèn)題。尤其是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人占用和使用土地，可以直接對(duì)抗承包人，由此也就存在經(jīng)營(yíng)權(quán)”一權(quán)獨(dú)大” 以及有侵犯甚或吞噬承包權(quán)和所有權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而可能誘致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的非農(nóng)化和非糧化產(chǎn)還有因承包權(quán)人缺乏合約意識(shí)而不遵守合約規(guī)定的可能，從而在合約期內(nèi)隨意漲價(jià)進(jìn)而侵犯經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)益，由此或多或少地也會(huì)造成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的短視化甚或掠奪化。 此外，可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)還有：不開(kāi)發(fā)而閑置土地或者 “囤地”；利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證騙貸和套利以及侵害農(nóng)民土地權(quán)利；加劇農(nóng)村內(nèi)部的貧富分化和階層分化；削弱土地集體所有制以及危及農(nóng)村政治穩(wěn)定和國(guó)家糧食安全。 在法律上，對(duì)集體成員權(quán)的立法落后于現(xiàn)實(shí)。 更為迫切的是，不單是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及其抵押權(quán)能的實(shí)現(xiàn)面臨缺乏法律依據(jù)的困境，就連承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)能也一直存在法律和金融上的障礙。 在實(shí)踐中，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的必要條件是農(nóng)地流轉(zhuǎn)。 而在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的五種方式中，互換和轉(zhuǎn)讓屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)，但未發(fā)生“兩權(quán)”分離；轉(zhuǎn)包、出租和入股會(huì)發(fā)生“兩權(quán)”分離，但只有入股才是物權(quán)性流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包、出租則是偵權(quán)性流轉(zhuǎn)，而出租的占比又最高。 于是，就會(huì)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式的局限性與經(jīng)營(yíng)權(quán)需要抵押的功能性這二者之間產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。 在操作上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的權(quán)屬?gòu)?fù)雜和價(jià)值評(píng)估難等問(wèn)題，使得不僅建立一套統(tǒng)一的評(píng)估體系困難，而且囿于土地權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜難以操作，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押變現(xiàn)也很難。最終，就變成有土地承包權(quán)的人不敢流轉(zhuǎn)，想經(jīng)營(yíng)土地的人也不敢接手。故而，將農(nóng)地設(shè)置為“三權(quán)”，運(yùn)行的成本會(huì)非常高，它在實(shí)踐中推進(jìn)的效果，還有待觀察。
四、方向與路徑
關(guān)于農(nóng)村土地制度向什么方向發(fā)展，主要有四種觀點(diǎn)：一是土地制度逐漸向私有化方向轉(zhuǎn)變；二是向國(guó)家永佃制方向轉(zhuǎn)變；三是向傳統(tǒng)集體化的方向轉(zhuǎn)變；四是繼續(xù)完善“ 兩權(quán)”分離和家庭承包的農(nóng)村上地制度。基于私有化可能出現(xiàn)的土地兼并和不可預(yù)料的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，以及傳統(tǒng)集體化的“搭便車” 弊端和監(jiān)督成本奇高，還有實(shí)行土地國(guó)有制的巨大制度轉(zhuǎn)換成本，中央明確的改革方向，是繼續(xù)完善土地集體所有制，推進(jìn)“ 三權(quán)”分置，目的在于進(jìn)一步解放“人” 和 “ 地” ，構(gòu)建一個(gè)以“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營(yíng)”為特征，以農(nóng)地權(quán)利財(cái)產(chǎn)化為指向的新荊土地制度。建構(gòu)這種制度的根本前提，是立足國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際，并嚴(yán)格堅(jiān)持一定的基本原則和底線，既要修改、調(diào)整和不斷完善《擔(dān)保法》、《物權(quán) 法》和《土地管理法》等相關(guān)的法律和法規(guī)，賦予農(nóng)戶承包權(quán)和土經(jīng)營(yíng)權(quán)以法律地位，還要加強(qiáng)有關(guān)政策的設(shè)計(jì)與配套，使法律和政策之間能夠達(dá)成默契而不至于相互牴牾。
如此看來(lái)，禁止承包權(quán)流轉(zhuǎn)作為過(guò)渡性政策是農(nóng)村土地制度改革的近期戰(zhàn)略目標(biāo)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略趨向看，承包權(quán)不可能讓農(nóng)民永遠(yuǎn)帶進(jìn)城市不變，當(dāng)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程基本完成時(shí)承包權(quán)最終可以放開(kāi)流轉(zhuǎn)。正因如此，對(duì)于農(nóng)地權(quán)屬格局的改革路徑也就有著不同的判斷。這里舉以下四種為例：第 一種判斷，是在堅(jiān)持集體所有制和不損害農(nóng)民利益前提下，村組集體收回承包權(quán)而后再將農(nóng)地租給“善耕者”經(jīng)營(yíng)。第二種判斷，是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的土地國(guó)有化，村組集體土地中的農(nóng)用土地落實(shí)“隊(duì)為基礎(chǔ)”和實(shí)行農(nóng)地股份制，也即以股份形式將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)份額化，讓農(nóng)民成為土地共有權(quán)的現(xiàn)實(shí)所有者，以農(nóng)村土地股份合作社為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體。第三種判斷，是從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，也即隨著農(nóng)村勞動(dòng)力逐步向城市轉(zhuǎn)移、社會(huì)保障體系的日益健全和完善以及農(nóng)戶有償退出承包權(quán)意愿的愈益增強(qiáng)，將逐步演化為“集體所有權(quán)保留、農(nóng)戶承包權(quán)退出、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)放活”的格局。第四種判斷，是在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制的前提下，擴(kuò)大農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許抵押和繼承，建立包含多種權(quán)利類型的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“效率”目標(biāo)；同時(shí)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，兼顧為農(nóng)民提供社會(huì)保障和生計(jì)兜底的“ 公平”目標(biāo)。
五、歸納與概括
總而言之，受利益偏好牽引，鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)村土地（含承包地）流轉(zhuǎn)勢(shì)頭不可逆轉(zhuǎn)。但正如科斯(Ronald Coase)所言：“清楚的產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的前提＂。這樣看來(lái)，無(wú)論是政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)的阻礙都在集體土地自身的權(quán)利邊界不明。故而，承包地”三權(quán)”分置的社會(huì)愿景與國(guó)家意向性，就愈益顯化了。由此自會(huì)引起研究者的極大關(guān)注。這些關(guān)注來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、 法學(xué)等諸多學(xué)科，涉及上述承包地“三權(quán)”分置研究的諸多方面內(nèi)容，它們含意著明晰“三權(quán)“內(nèi)涵關(guān)系是首要問(wèn)題，意味著集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村改革的深水區(qū)。如果將這些復(fù)雜艱深之內(nèi)容，擇其要者在總體層面上進(jìn)一步歸納，那么承包地“三權(quán)”分置研究在“政策設(shè)計(jì)核心” 和 “治理路徑取向“ 兩個(gè)總 體性向度上各有三種代表性觀點(diǎn)：
在“政策設(shè)計(jì)核心”向度上：第一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)關(guān)注經(jīng)營(yíng)權(quán)，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)二者之間的分離，是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能抑或權(quán)利的分離，更是其負(fù)載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能的分離。這種分離的關(guān)鍵在于明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，核心是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。第二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)關(guān)注承包權(quán)，認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)是基礎(chǔ)，承包地確權(quán)是首要任務(wù)，承包地權(quán)屬不清晰，就無(wú)法對(duì)“三權(quán)” 進(jìn)行分置，故而，政策設(shè)計(jì)的核心在于善待農(nóng)戶承包權(quán)，也即如何對(duì)待和處置農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是“三權(quán)”分置改革帶有方向性的問(wèn)題。第三種觀點(diǎn)則強(qiáng)調(diào)關(guān)注所有權(quán)，認(rèn)為要尊重集體所有權(quán)，并在此基礎(chǔ)上作出合適的產(chǎn)權(quán)制度安排，比如：可以將原有承包權(quán)價(jià)值化，而后轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有權(quán)的份額，將土地的實(shí)際占有權(quán)和使用權(quán)交給專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。故而，政策設(shè)計(jì)的核心在于重新構(gòu)造農(nóng)民集體的農(nóng)地所有權(quán)，通過(guò)對(duì)集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的法律化改造，完成農(nóng)地資源市場(chǎng)化配置的深改任務(wù)。
在“治理路徑取向”向度上：第一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)權(quán)利的邊界清晰。認(rèn)為土地確權(quán)要到戶，長(zhǎng)久不變，只有根除耕地上無(wú)窮無(wú)盡的債務(wù)，才能鞏固使用權(quán)，發(fā)展轉(zhuǎn)讓權(quán)少甚至不能回避農(nóng)地私有化。而現(xiàn)實(shí)情形則是，當(dāng)?shù)貦?quán)在法律層面被界定之后，剩下的部分就取決千農(nóng)民自己的選擇。這樣看來(lái)，農(nóng)戶不享有農(nóng)村土地所有權(quán)的完整權(quán)能，而大部分農(nóng)戶也認(rèn)同目前農(nóng)村土地所有權(quán)不屬于農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。此外，還有農(nóng)村土地國(guó)有化等觀點(diǎn)，不過(guò)應(yīng)者寥寥。第二種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)與治理的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，認(rèn)為給農(nóng)民更大權(quán)利甚至土地私有化的思路難解失地農(nóng)民、反公地悲劇、基層治理等問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是要著力于“ 統(tǒng)”這個(gè)層次。然而，產(chǎn)權(quán)的效率和治理的效應(yīng)一方面取決于產(chǎn)權(quán)制度和治理制度二者本身的安排，另一方面還取決于產(chǎn)權(quán)單位與治理單位之間的對(duì)稱性。因此，需要積極探索“兩級(jí)所有、組為基礎(chǔ)＂的產(chǎn)權(quán)體制，以村民小組為集體所有制的基本單元。第三種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的動(dòng)態(tài)均衡，認(rèn)為契約地權(quán)不充分的原因，在于象征地權(quán)過(guò)度膨脹，引起地權(quán)減效或尤效應(yīng)但清晰而完整的產(chǎn)權(quán)，并不一定就是激勵(lì)機(jī)制的充分條件，還要看它與其嵌入的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的契恰程度。這意味著產(chǎn)權(quán)不單是“一束權(quán)利” ，更是 “一束關(guān)系”。它反映了個(gè)體抑或組織與其存在環(huán)境之間穩(wěn)定的交往關(guān)聯(lián)是個(gè)體抑或組織的行為者與其所處的社會(huì)環(huán)境不斷互動(dòng)的過(guò)程。正因如此，財(cái)產(chǎn)權(quán)利的關(guān)系結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為一個(gè)動(dòng)態(tài)的均衡過(guò)程。
六、評(píng)價(jià)與建議
從這種研究態(tài)勢(shì)中看出的端倪，可以區(qū)分總體和具體兩個(gè)層面。從總體來(lái)說(shuō)，學(xué)界對(duì)于承包地“三權(quán)” 分置改革的重大意義不僅普遍認(rèn)同，而且寄予厚望。這意味著，“三權(quán)” 分置作為今后農(nóng)地權(quán)利體系的框架建構(gòu)得以明確。而且，它還技術(shù)性地處理了兩個(gè)認(rèn)知點(diǎn)：一是將農(nóng)戶承包權(quán)默認(rèn)為抑或等同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，它的權(quán)能內(nèi)涵是土地流轉(zhuǎn)前的權(quán)能內(nèi)涵，而不是流轉(zhuǎn)后有所轉(zhuǎn)移甚或減少了的權(quán)能內(nèi)涵，從而避免了由于概念糾纏帶來(lái)的認(rèn)知混亂；二是將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利定義為 “土地經(jīng)營(yíng)權(quán)＂。這樣就體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利派生于承包農(nóng)戶的權(quán)利，也即兩者是派生關(guān)系，這是與現(xiàn)有農(nóng)地權(quán)利關(guān)系相契合的。其平衡邏輯就是：在保持現(xiàn)有“ 兩權(quán)”分置框架基本不動(dòng)的前提下，將經(jīng)營(yíng)權(quán)置入其中。這種思維理路是貼近現(xiàn)實(shí)的，故而充滿智慧。不過(guò)，這種改革所內(nèi)含的許多問(wèn)題大都有著相互糾纏性，因而在許多論域中尚且缺乏共識(shí)，有些分歧甚至具有敏感性和重大性，且涉及到跨學(xué)科問(wèn)題。這些分歧在學(xué)科與學(xué)科之間、歷史與邏輯之間、理論與實(shí)際之間要完全消挕，恐怕還要依賴實(shí)踐發(fā)展的成果，故而可能需要付出長(zhǎng)時(shí)間的努力。
具體來(lái)看，目前學(xué)界對(duì)承包地“三權(quán)” 分置的研究至少有以下六個(gè)特征：一是呈現(xiàn)“三多三少”情形，也即單一學(xué)科的多、交叉學(xué)科的少，邏輯推理的多、調(diào)查實(shí)證的少，一般論述的多、深度思考的少。二是對(duì)“三權(quán)”關(guān)系的體系性研究不夠透徹，對(duì)“三權(quán)”之間的互動(dòng)性關(guān)注不夠。三是對(duì)集體所有權(quán)的研究不夠全面。尤其是對(duì)它的共富性研究不夠到位，對(duì)它的歷史內(nèi)涵研究似乎也有缺陷，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)單元的功能性研究亦不夠貼切。 四是對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)的公平性研究不夠細(xì)致，似乎存在上層和下層各說(shuō)各話、理論和實(shí)踐“兩張皮”的鏡像。五是對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的類型性研究不夠精細(xì)，對(duì)其債權(quán)物權(quán)化的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)研究不足，對(duì)它的現(xiàn)實(shí)操作性研究也不夠有實(shí)效性。六是相關(guān)理論研討對(duì)均衡構(gòu)造的關(guān)注度不夠，但它恰好就是承包地“三權(quán)”分置的綱領(lǐng)性問(wèn)題，如果對(duì)這一問(wèn)題思慮不周，可能會(huì)給后續(xù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)連鎖性負(fù)面效應(yīng)。
于是，就要把關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)Α叭龣?quán)”權(quán)利體系的均衡構(gòu)造問(wèn)題。 這個(gè)問(wèn)題可以由兩個(gè)有著邏輯關(guān)聯(lián)和相互印證的部分組成：一個(gè)是“三權(quán)”權(quán)利分置的體系性均衡構(gòu)造。 權(quán)利分置的體系性均衡構(gòu)造，是指對(duì)不同權(quán)利的分置組合進(jìn)行結(jié)構(gòu)性和均衡性建造的一種主觀設(shè)計(jì)，并由此生成權(quán)利存在的整體形態(tài)，這種整體形態(tài)的外部特征與其內(nèi)在聯(lián)結(jié)方式是渾然一體的。 而這種“一體化”形態(tài)的達(dá)成，需要在結(jié)構(gòu)上通過(guò)對(duì)權(quán)利要素及其關(guān)聯(lián)路徑的均衡設(shè)計(jì)來(lái)達(dá)到特定目標(biāo)。 “三權(quán)”分置中的所有權(quán)、 承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，相互之間有一定的基礎(chǔ)權(quán)利及派生權(quán)利之關(guān)系，不過(guò)當(dāng)它們各自獨(dú)立后，可以進(jìn)行主觀的分置設(shè)計(jì)，從而達(dá)到優(yōu)化權(quán)利的功能以及獲取所需要的權(quán)利特質(zhì)的目的。 另一個(gè)是“三權(quán)” 權(quán)利分置的體系性均衡構(gòu)造與其現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的對(duì)比印證。 “三權(quán)”權(quán)利分置的均衡構(gòu)造體系只是理論或者政策上的謀劃和構(gòu)想，需要在已有的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中 加以檢驗(yàn)和求證。其實(shí)，自土地流轉(zhuǎn)伊始，經(jīng)營(yíng)主體的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)” 就在孕育之中，“三權(quán)” 分置的權(quán)利體系亦在構(gòu)建之中，而且近年來(lái)這一進(jìn)程明顯地加快了。故而，可以在將其類型化的基礎(chǔ)上進(jìn)行深度的調(diào)查研究，以精準(zhǔn)地發(fā)掘問(wèn)題和困難、深刻地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而為全面推進(jìn)” 三權(quán)” 分置改革，提供來(lái)自村域調(diào)研的決策咨詢。 在這個(gè)過(guò)程中，“鄉(xiāng)村振興”應(yīng)當(dāng)成為平衡“三權(quán)”關(guān)系的立足點(diǎn)。
習(xí)近平總書(shū)記指出，新形勢(shì)下要深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地二者之間的關(guān)系。 2016 年，習(xí)近平總書(shū)記在主持中央深改小組會(huì) 議時(shí)，審定下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。2017 年，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出要不斷完善承包地的“三權(quán)” 分置制度。 這樣看來(lái)，“三權(quán)”分置作為一種制度安排，既要求農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定不變，又要求集體農(nóng)地的所有權(quán)關(guān)系固定不變。 這是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度的根和魂，也是一個(gè)時(shí)期以來(lái)全面開(kāi)展農(nóng)地確權(quán)登記頒證的深層原因。當(dāng)然，“三權(quán)”分詈作為一項(xiàng)框架性的頂層設(shè)計(jì)不可能窮盡所有的制度設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)，也不可能要求一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)解決所有可能出現(xiàn)的間 題。 這即是說(shuō)，“三權(quán)”分置還需要在不同方位上延伸研究路徑，以利于其不斷發(fā)展和完善。 例如：要深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包地上的權(quán)利邊界和權(quán)利關(guān)系，以及承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體二者在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界和權(quán)利關(guān)系；同時(shí)也要深入研究經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)流轉(zhuǎn)獨(dú)立出來(lái)之后究竟可以享有哪些抵押、擔(dān)保、入股等用益物權(quán)權(quán)能，怎樣才能穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的運(yùn)營(yíng)預(yù)期；還要深入研究農(nóng)地承包權(quán)退出的有效辦法和途徑，究竟要有怎樣的制度安排才能讓舉家進(jìn)城的承包戶自愿退出承包權(quán)等等。故而，農(nóng)地“三權(quán)”分置研究“還在路上” ，它所要研究的是一系列需要持續(xù)關(guān)注和長(zhǎng)期重視的有著關(guān)聯(lián)性和互動(dòng)性的問(wèn)題，因而自然是一個(gè)需要開(kāi)展體系性研究的問(wèn)題。
（作者系湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院和科學(xué)社會(huì)主義研究所教授、博士生導(dǎo)師、博士后）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南縣域發(fā)展研究中心（微信公眾號(hào)原創(chuàng)）2018-06-13
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