各國(guó)實(shí)施新的農(nóng)業(yè)政策舉措
2018年，在新的多年度農(nóng)業(yè)政策框架、政府換屆和政策調(diào)整的背景下，許多國(guó)家宣布實(shí)施了新的政策舉措，包括對(duì)生產(chǎn)和市場(chǎng)波動(dòng)、市場(chǎng)中斷、自然災(zāi)害和病蟲害的反應(yīng)。一些國(guó)家在食品安全管理、動(dòng)物福利要求和標(biāo)簽方面進(jìn)行了改革，以便向國(guó)內(nèi)外消費(fèi)者提供更好的信息。他們還采取了行動(dòng)，改善食物鏈的運(yùn)作，加強(qiáng)糧食和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性，特別是在減緩氣候變化方面。一些國(guó)家還進(jìn)行了體制改革，以鞏固組織和明確作用。
新的多年度農(nóng)業(yè)政策框架與以前的框架基本一致。在加拿大，新的農(nóng)業(yè)政策五年框架——《加拿大農(nóng)業(yè)伙伴關(guān)系2018-2023》繼續(xù)推進(jìn)，在之前的框架下引入的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目和戰(zhàn)略舉措發(fā)生了一些變化。特別是對(duì)研究和創(chuàng)新的支持分為兩個(gè)項(xiàng)目，“農(nóng)業(yè)科學(xué)”（AgriScience）和“農(nóng)業(yè)創(chuàng)新”（Agriinnovation），它們分別支持創(chuàng)新鏈的不同元素。在美國(guó)，《2018年農(nóng)業(yè)改進(jìn)法案》于2019年生效。
新當(dāng)選的政府確定了新的政策目標(biāo)或措施。在智利、哥倫比亞和哥斯達(dá)黎加，2018年上臺(tái)的新政府為未來四五年制定了新的政策目標(biāo)，或者宣布了新的政策措施。共同的重點(diǎn)包括機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化，提供公共產(chǎn)品和農(nóng)民組織及其與市場(chǎng)的一體化，更好地管理衛(wèi)生、植物檢疫和食品安全風(fēng)險(xiǎn)，以及提高生產(chǎn)力和可持續(xù)性。
一些國(guó)家減少了對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，而另一些國(guó)家增加了對(duì)生產(chǎn)者價(jià)格的支持。在支持國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格的措施中，2018年的變化涉及最低價(jià)格和目標(biāo)價(jià)格、庫(kù)存管理、對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行基于產(chǎn)出的支付和供應(yīng)管理。在中國(guó)，2017年啟動(dòng)的小麥、大米最低收購(gòu)價(jià)制度改革，2018年得以繼續(xù)深化。小麥、大米最低收購(gòu)價(jià)進(jìn)一步下調(diào)。此外，還對(duì)采購(gòu)中的質(zhì)量要求準(zhǔn)則和為實(shí)行小麥和大米最低收購(gòu)價(jià)而制定的市場(chǎng)價(jià)格條件進(jìn)行了調(diào)整。在歐盟，此前為緩解奶制品、豬肉、水果和蔬菜行業(yè)的市場(chǎng)狀況而采取的措施都有所縮減。
相比之下，印度中央政府在2018年提高了該體系涵蓋的所有作物的最低支持價(jià)格。它還推出了其他計(jì)劃，鼓勵(lì)購(gòu)買谷物和棉花以外的作物，如豆類或油籽。墨西哥為玉米、豆類、小麥和牛奶的小生產(chǎn)者引入了最低價(jià)格，并為對(duì)生產(chǎn)者的支持設(shè)置了上限。挪威從2018年7月1日起上調(diào)目標(biāo)價(jià)格，預(yù)算總效果約1.98億挪威克朗（約合2400萬美元）。
一些國(guó)家引入了新的直接支付，或擴(kuò)大了現(xiàn)有的支付。在哈薩克斯坦，實(shí)行了按地區(qū)進(jìn)行作物生產(chǎn)支付和按牲畜產(chǎn)量進(jìn)行支付。取消了54種支付項(xiàng)目中的20種，余下的款項(xiàng)亦已簡(jiǎn)化，以縮短申請(qǐng)津貼的程序及減低貪污風(fēng)險(xiǎn)。瑞士的直接支付制度在新方案擬訂期間（2018-2021年）保持不變。主要的結(jié)構(gòu)變化是逐步減少過渡性支付，而節(jié)省下來的預(yù)算資源則用于資助有關(guān)促進(jìn)生物多樣性的項(xiàng)目。
調(diào)整、擴(kuò)大或引進(jìn)了風(fēng)險(xiǎn)管理工具。加拿大和美國(guó)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目包括直接支付和保險(xiǎn)項(xiàng)目，以減少農(nóng)業(yè)收入的變化。2018年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案僅對(duì)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃做了有限的修改，向受影響的農(nóng)民提供了各種災(zāi)害賠償。在新西蘭，風(fēng)險(xiǎn)管理工具的范圍從安全資助到損失補(bǔ)償，以及在大洪水后為清理土地提供資助。挪威在2018年春夏兩季推出了多項(xiàng)措施，幫助農(nóng)民應(yīng)對(duì)干旱帶來的后果。此外，農(nóng)作物損失的預(yù)付賠償額從50%提高到70%。
實(shí)行促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資的獎(jiǎng)勵(lì)措施。對(duì)投資的支持是許多國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的一種重要支持形式，而且在一些國(guó)家已經(jīng)有所增加。在巴西，由于市場(chǎng)利率在2018年期間繼續(xù)下降，按照農(nóng)村信貸的不同類型，優(yōu)惠利率幅度被降低或取消。越南政府采取了一些優(yōu)惠支持措施，鼓勵(lì)企業(yè)投資于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)。這些措施包括免除或減少土地或水面租金、優(yōu)惠貸款、支持農(nóng)業(yè)高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓和應(yīng)用、支持人力資源培訓(xùn)和市場(chǎng)拓展，以及支持投資于加工或保存農(nóng)產(chǎn)品的設(shè)施和設(shè)備。
農(nóng)業(yè)領(lǐng)域面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)共存
2016-2018年，經(jīng)合組織國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總額平均每年為3250億美元，其中72%（2350億美元）是單獨(dú)向生產(chǎn)者提供的支持。2016-2018年，向生產(chǎn)者提供的支持占經(jīng)合組織成員國(guó)農(nóng)業(yè)總收入的18.5%，低于2000-2002年的30%左右。向生產(chǎn)者提供支持的方式也發(fā)生了變化。特別是，經(jīng)合組織區(qū)域農(nóng)業(yè)支持的發(fā)展，其特點(diǎn)是基于商品產(chǎn)出的支持長(zhǎng)期下降。經(jīng)合組織認(rèn)為，基于商品產(chǎn)出的支持最有可能扭曲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易。
自上世紀(jì)80年代末以來，加拿大政府對(duì)生產(chǎn)者的支持逐漸減少，2016-2018年，占農(nóng)業(yè)總收入不到10%，約為經(jīng)合組織平均水平的一半，而1986-1988年為36%，2000-2002年為18%。然而，2016-2018年，最具扭曲性的潛在支持占比為52%，高于經(jīng)合組織的平均水平，但低于1986-1988年的水平。對(duì)牛奶價(jià)格的支持在最具扭曲性的潛在支持中所占份額最大。2016-2018年，農(nóng)民接受的價(jià)格比世界市場(chǎng)的價(jià)格平均高出6%。未來，加拿大政府的政策重點(diǎn)應(yīng)繼續(xù)轉(zhuǎn)向以業(yè)界主導(dǎo)的研發(fā)、市場(chǎng)推廣活動(dòng)和促進(jìn)創(chuàng)新。這將有助于提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)性的長(zhǎng)期目標(biāo)。
2016-2018年，新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)農(nóng)業(yè)的支持年均為2920億美元，其中70%即2050億美元是對(duì)生產(chǎn)者的支持。以農(nóng)業(yè)總收入的比例來衡量，2016-2018年新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)生產(chǎn)者的支持總額平均為9%，較2002-2002年的3.7%大幅增長(zhǎng)。菲律賓在2016-2018年對(duì)生產(chǎn)者的支持水平（以占農(nóng)業(yè)總收入的比例衡量）平均為26%，高于經(jīng)合組織的平均水平，也是本報(bào)告中所有新興經(jīng)濟(jì)體中最高的。市場(chǎng)價(jià)格支持是對(duì)菲律賓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主要支持形式。菲律賓政府主要的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，是保證糧食安全和通過確保以可負(fù)擔(dān)得起的價(jià)格穩(wěn)定供應(yīng)主食（大米）來減輕貧困。
盡管經(jīng)合組織在制定更有效、更少扭曲的政策方面已經(jīng)取得了相當(dāng)大的進(jìn)展，但在過去十年卻停滯不前。在本世紀(jì)頭十年，許多經(jīng)合組織國(guó)家在減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持和將農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)向扭曲程度較低、有時(shí)更具針對(duì)性的措施方面取得了重大進(jìn)展。平均而言，在經(jīng)合組織國(guó)家，對(duì)生產(chǎn)者的支持占農(nóng)業(yè)總收入的比例從2000-2002年的30%下降到2010年代的不到20%，而最扭曲的支持占農(nóng)業(yè)總收入的比例則降至10%以下。
未來對(duì)多樣化和高質(zhì)量食品需求的增長(zhǎng)為農(nóng)業(yè)和食品部門提供了重大機(jī)遇。然而，在有限的自然資源和氣候變化的不確定影響的背景下，要可持續(xù)地滿足這一需求，存在一些挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)的關(guān)鍵將是提高生產(chǎn)率、改善環(huán)境、提高農(nóng)戶和整個(gè)行業(yè)的恢復(fù)能力。例如，盡管全球總生產(chǎn)率的增長(zhǎng)在上世紀(jì)90年代至本世紀(jì)頭10年期間基本保持穩(wěn)定，但一些大型出口國(guó)的生產(chǎn)率增長(zhǎng)有所下降。雖然綜合指標(biāo)顯示，農(nóng)業(yè)在若干環(huán)境影響因素方面已經(jīng)取得了進(jìn)展，包括養(yǎng)分平衡減少和溫室氣體排放強(qiáng)度降低，但各國(guó)的環(huán)境表現(xiàn)仍然高度不平衡，在許多情況下，在國(guó)家內(nèi)部各區(qū)域也是如此。提高政策的連貫性和透明度對(duì)于迎接未來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇至關(guān)重要。農(nóng)業(yè)政策繼續(xù)向生產(chǎn)者提供不一致的信號(hào)。策略不一致性仍然存在于政策目標(biāo)之間、跨政策域之間和政策方法之間。
各國(guó)政府應(yīng)優(yōu)先投資于能夠提高生產(chǎn)力和可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本服務(wù)。在市場(chǎng)無法提供社會(huì)最優(yōu)激勵(lì)的領(lǐng)域，公共干預(yù)尤其重要。一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域是向農(nóng)業(yè)部門提供基本服務(wù)，因?yàn)樗綘I(yíng)部門往往供應(yīng)不足。創(chuàng)新是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，但公眾對(duì)研發(fā)和創(chuàng)新的支持只占農(nóng)業(yè)支持總額的一小部分，平均約為4%。各國(guó)政府應(yīng)為農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系提供穩(wěn)定和充足的資金，特別是在私營(yíng)部門供應(yīng)不足的領(lǐng)域。改善治理和籌資機(jī)制應(yīng)使農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系更能適應(yīng)需求，并使農(nóng)業(yè)創(chuàng)新成果更廣泛地為農(nóng)業(yè)所采納。
如何調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)的支持方式
從最受保護(hù)的市場(chǎng)和最不透明的措施開始，逐步取消對(duì)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼的政策。其他與生產(chǎn)相關(guān)、扭曲貿(mào)易的支持也應(yīng)減少并最終取消。這將使市場(chǎng)更好地發(fā)揮作用，減少農(nóng)業(yè)部門的內(nèi)部扭曲和環(huán)境壓力，并使公共資金能夠更有效和更有針對(duì)性地用于投資，越來越多地融入市場(chǎng)。這是利用相對(duì)優(yōu)勢(shì)和管理新增風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，應(yīng)該在一個(gè)以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際貿(mào)易體系中進(jìn)行。
支持有利于生產(chǎn)者、消費(fèi)者和整個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)的改善。這意味著投資于農(nóng)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)，將公共資金集中于促進(jìn)創(chuàng)新主體之間合作的領(lǐng)域，投資于軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，投資于以科學(xué)為基礎(chǔ)的生物安全系統(tǒng)，以確保人類、動(dòng)物和植物健康等。
考慮所有實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)和氣候變化減緩的可用經(jīng)濟(jì)手段。現(xiàn)有的部分農(nóng)業(yè)環(huán)境證據(jù)表明，自2005年以來，許多國(guó)家的進(jìn)展已經(jīng)放緩甚至逆轉(zhuǎn)。各國(guó)應(yīng)投資填補(bǔ)其知識(shí)空白，而數(shù)字技術(shù)可以促進(jìn)這方面的工作。信息、教育、規(guī)章、報(bào)酬和稅收提供了以成本效益提高農(nóng)業(yè)領(lǐng)域環(huán)境績(jī)效所需的工具選項(xiàng)。增進(jìn)對(duì)農(nóng)戶財(cái)務(wù)狀況和福祉狀況的了解。各國(guó)政府往往缺乏關(guān)于農(nóng)戶收入和財(cái)富狀況的統(tǒng)一數(shù)據(jù)，從而無法確定哪些農(nóng)戶需要幫助。這將使設(shè)計(jì)更有效和更有針對(duì)性的收入支持措施成為可能，包括不僅限于農(nóng)業(yè)的社會(huì)和稅收政策。
聚焦于管理無法制定私人解決方案的災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)，努力明確界定需要公眾參與的災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)的界限。這將使明確界定的公共干預(yù)成為可能，同時(shí)為私營(yíng)農(nóng)場(chǎng)組織和基于市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)管理工具創(chuàng)造激勵(lì)措施。應(yīng)該注意的是，公眾的支持不會(huì)排擠基于市場(chǎng)工具的私人解決方案，項(xiàng)目不會(huì)過度補(bǔ)償生產(chǎn)者，或?qū)е滤麄儾扇「唢L(fēng)險(xiǎn)和不可持續(xù)的做法。各國(guó)政府還應(yīng)積極收集和提供數(shù)據(jù)，以促進(jìn)制定市場(chǎng)解決辦法，并提供關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略的技能，以便促進(jìn)制訂有關(guān)的私營(yíng)戰(zhàn)略和市場(chǎng)工具。
努力使一攬子政策協(xié)調(diào)一致。農(nóng)戶對(duì)所有起作用的經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)和政策因素都有反應(yīng)。各國(guó)政府應(yīng)考慮到這一點(diǎn)，考慮到不同政策目標(biāo)之間的權(quán)衡和政策領(lǐng)域之間的相互作用，并評(píng)價(jià)事前和事后政策的效果。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最佳途徑，是在各級(jí)政府內(nèi)部和各級(jí)政府之間、在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上對(duì)政策制定采取充分綜合和全面的辦法。
作者:經(jīng)合組織 編譯:熊一舟
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會(huì)科學(xué)報(bào)第1668期第1版 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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