各國實施新的農(nóng)業(yè)政策舉措
2018年，在新的多年度農(nóng)業(yè)政策框架、政府換屆和政策調(diào)整的背景下，許多國家宣布實施了新的政策舉措，包括對生產(chǎn)和市場波動、市場中斷、自然災害和病蟲害的反應。一些國家在食品安全管理、動物福利要求和標簽方面進行了改革，以便向國內(nèi)外消費者提供更好的信息。他們還采取了行動，改善食物鏈的運作，加強糧食和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性，特別是在減緩氣候變化方面。一些國家還進行了體制改革，以鞏固組織和明確作用。
新的多年度農(nóng)業(yè)政策框架與以前的框架基本一致。在加拿大，新的農(nóng)業(yè)政策五年框架——《加拿大農(nóng)業(yè)伙伴關(guān)系2018-2023》繼續(xù)推進，在之前的框架下引入的商業(yè)風險管理項目和戰(zhàn)略舉措發(fā)生了一些變化。特別是對研究和創(chuàng)新的支持分為兩個項目，“農(nóng)業(yè)科學”（AgriScience）和“農(nóng)業(yè)創(chuàng)新”（Agriinnovation），它們分別支持創(chuàng)新鏈的不同元素。在美國，《2018年農(nóng)業(yè)改進法案》于2019年生效。
新當選的政府確定了新的政策目標或措施。在智利、哥倫比亞和哥斯達黎加，2018年上臺的新政府為未來四五年制定了新的政策目標，或者宣布了新的政策措施。共同的重點包括機構(gòu)現(xiàn)代化，提供公共產(chǎn)品和農(nóng)民組織及其與市場的一體化，更好地管理衛(wèi)生、植物檢疫和食品安全風險，以及提高生產(chǎn)力和可持續(xù)性。
一些國家減少了對市場的干預，而另一些國家增加了對生產(chǎn)者價格的支持。在支持國內(nèi)市場價格的措施中，2018年的變化涉及最低價格和目標價格、庫存管理、對生產(chǎn)者進行基于產(chǎn)出的支付和供應管理。在中國，2017年啟動的小麥、大米最低收購價制度改革，2018年得以繼續(xù)深化。小麥、大米最低收購價進一步下調(diào)。此外，還對采購中的質(zhì)量要求準則和為實行小麥和大米最低收購價而制定的市場價格條件進行了調(diào)整。在歐盟，此前為緩解奶制品、豬肉、水果和蔬菜行業(yè)的市場狀況而采取的措施都有所縮減。
相比之下，印度中央政府在2018年提高了該體系涵蓋的所有作物的最低支持價格。它還推出了其他計劃，鼓勵購買谷物和棉花以外的作物，如豆類或油籽。墨西哥為玉米、豆類、小麥和牛奶的小生產(chǎn)者引入了最低價格，并為對生產(chǎn)者的支持設置了上限。挪威從2018年7月1日起上調(diào)目標價格，預算總效果約1.98億挪威克朗（約合2400萬美元）。
一些國家引入了新的直接支付，或擴大了現(xiàn)有的支付。在哈薩克斯坦，實行了按地區(qū)進行作物生產(chǎn)支付和按牲畜產(chǎn)量進行支付。取消了54種支付項目中的20種，余下的款項亦已簡化，以縮短申請津貼的程序及減低貪污風險。瑞士的直接支付制度在新方案擬訂期間（2018-2021年）保持不變。主要的結(jié)構(gòu)變化是逐步減少過渡性支付，而節(jié)省下來的預算資源則用于資助有關(guān)促進生物多樣性的項目。
調(diào)整、擴大或引進了風險管理工具。加拿大和美國的農(nóng)業(yè)項目包括直接支付和保險項目，以減少農(nóng)業(yè)收入的變化。2018年美國農(nóng)業(yè)法案僅對聯(lián)邦農(nóng)作物保險計劃做了有限的修改，向受影響的農(nóng)民提供了各種災害賠償。在新西蘭，風險管理工具的范圍從安全資助到損失補償，以及在大洪水后為清理土地提供資助。挪威在2018年春夏兩季推出了多項措施，幫助農(nóng)民應對干旱帶來的后果。此外，農(nóng)作物損失的預付賠償額從50%提高到70%。
實行促進農(nóng)業(yè)投資的獎勵措施。對投資的支持是許多國家對農(nóng)業(yè)的一種重要支持形式，而且在一些國家已經(jīng)有所增加。在巴西，由于市場利率在2018年期間繼續(xù)下降，按照農(nóng)村信貸的不同類型，優(yōu)惠利率幅度被降低或取消。越南政府采取了一些優(yōu)惠支持措施，鼓勵企業(yè)投資于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)。這些措施包括免除或減少土地或水面租金、優(yōu)惠貸款、支持農(nóng)業(yè)高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓和應用、支持人力資源培訓和市場拓展，以及支持投資于加工或保存農(nóng)產(chǎn)品的設施和設備。
農(nóng)業(yè)領(lǐng)域面臨的機遇與挑戰(zhàn)共存
2016-2018年，經(jīng)合組織國家對農(nóng)業(yè)的支持總額平均每年為3250億美元，其中72%（2350億美元）是單獨向生產(chǎn)者提供的支持。2016-2018年，向生產(chǎn)者提供的支持占經(jīng)合組織成員國農(nóng)業(yè)總收入的18.5%，低于2000-2002年的30%左右。向生產(chǎn)者提供支持的方式也發(fā)生了變化。特別是，經(jīng)合組織區(qū)域農(nóng)業(yè)支持的發(fā)展，其特點是基于商品產(chǎn)出的支持長期下降。經(jīng)合組織認為，基于商品產(chǎn)出的支持最有可能扭曲農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易。
自上世紀80年代末以來，加拿大政府對生產(chǎn)者的支持逐漸減少，2016-2018年，占農(nóng)業(yè)總收入不到10%，約為經(jīng)合組織平均水平的一半，而1986-1988年為36%，2000-2002年為18%。然而，2016-2018年，最具扭曲性的潛在支持占比為52%，高于經(jīng)合組織的平均水平，但低于1986-1988年的水平。對牛奶價格的支持在最具扭曲性的潛在支持中所占份額最大。2016-2018年，農(nóng)民接受的價格比世界市場的價格平均高出6%。未來，加拿大政府的政策重點應繼續(xù)轉(zhuǎn)向以業(yè)界主導的研發(fā)、市場推廣活動和促進創(chuàng)新。這將有助于提高農(nóng)業(yè)的競爭力和可持續(xù)性的長期目標。
2016-2018年，新興經(jīng)濟體對農(nóng)業(yè)的支持年均為2920億美元，其中70%即2050億美元是對生產(chǎn)者的支持。以農(nóng)業(yè)總收入的比例來衡量，2016-2018年新興經(jīng)濟體對生產(chǎn)者的支持總額平均為9%，較2002-2002年的3.7%大幅增長。菲律賓在2016-2018年對生產(chǎn)者的支持水平（以占農(nóng)業(yè)總收入的比例衡量）平均為26%，高于經(jīng)合組織的平均水平，也是本報告中所有新興經(jīng)濟體中最高的。市場價格支持是對菲律賓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的主要支持形式。菲律賓政府主要的農(nóng)業(yè)政策目標，是保證糧食安全和通過確保以可負擔得起的價格穩(wěn)定供應主食（大米）來減輕貧困。
盡管經(jīng)合組織在制定更有效、更少扭曲的政策方面已經(jīng)取得了相當大的進展，但在過去十年卻停滯不前。在本世紀頭十年，許多經(jīng)合組織國家在減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持和將農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)向扭曲程度較低、有時更具針對性的措施方面取得了重大進展。平均而言，在經(jīng)合組織國家，對生產(chǎn)者的支持占農(nóng)業(yè)總收入的比例從2000-2002年的30%下降到2010年代的不到20%，而最扭曲的支持占農(nóng)業(yè)總收入的比例則降至10%以下。
未來對多樣化和高質(zhì)量食品需求的增長為農(nóng)業(yè)和食品部門提供了重大機遇。然而，在有限的自然資源和氣候變化的不確定影響的背景下，要可持續(xù)地滿足這一需求，存在一些挑戰(zhàn)。應對這些挑戰(zhàn)的關(guān)鍵將是提高生產(chǎn)率、改善環(huán)境、提高農(nóng)戶和整個行業(yè)的恢復能力。例如，盡管全球總生產(chǎn)率的增長在上世紀90年代至本世紀頭10年期間基本保持穩(wěn)定，但一些大型出口國的生產(chǎn)率增長有所下降。雖然綜合指標顯示，農(nóng)業(yè)在若干環(huán)境影響因素方面已經(jīng)取得了進展，包括養(yǎng)分平衡減少和溫室氣體排放強度降低，但各國的環(huán)境表現(xiàn)仍然高度不平衡，在許多情況下，在國家內(nèi)部各區(qū)域也是如此。提高政策的連貫性和透明度對于迎接未來的挑戰(zhàn)和機遇至關(guān)重要。農(nóng)業(yè)政策繼續(xù)向生產(chǎn)者提供不一致的信號。策略不一致性仍然存在于政策目標之間、跨政策域之間和政策方法之間。
各國政府應優(yōu)先投資于能夠提高生產(chǎn)力和可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本服務。在市場無法提供社會最優(yōu)激勵的領(lǐng)域，公共干預尤其重要。一個關(guān)鍵領(lǐng)域是向農(nóng)業(yè)部門提供基本服務，因為私營部門往往供應不足。創(chuàng)新是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，但公眾對研發(fā)和創(chuàng)新的支持只占農(nóng)業(yè)支持總額的一小部分，平均約為4%。各國政府應為農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系提供穩(wěn)定和充足的資金，特別是在私營部門供應不足的領(lǐng)域。改善治理和籌資機制應使農(nóng)業(yè)創(chuàng)新體系更能適應需求，并使農(nóng)業(yè)創(chuàng)新成果更廣泛地為農(nóng)業(yè)所采納。
如何調(diào)整對農(nóng)業(yè)的支持方式
從最受保護的市場和最不透明的措施開始，逐步取消對市場價格進行補貼的政策。其他與生產(chǎn)相關(guān)、扭曲貿(mào)易的支持也應減少并最終取消。這將使市場更好地發(fā)揮作用，減少農(nóng)業(yè)部門的內(nèi)部扭曲和環(huán)境壓力，并使公共資金能夠更有效和更有針對性地用于投資，越來越多地融入市場。這是利用相對優(yōu)勢和管理新增風險的關(guān)鍵，應該在一個以規(guī)則為基礎的國際貿(mào)易體系中進行。
支持有利于生產(chǎn)者、消費者和整個社會的公共服務的改善。這意味著投資于農(nóng)業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)，將公共資金集中于促進創(chuàng)新主體之間合作的領(lǐng)域，投資于軟硬件基礎設施，投資于以科學為基礎的生物安全系統(tǒng)，以確保人類、動物和植物健康等。
考慮所有實現(xiàn)環(huán)境目標和氣候變化減緩的可用經(jīng)濟手段。現(xiàn)有的部分農(nóng)業(yè)環(huán)境證據(jù)表明，自2005年以來，許多國家的進展已經(jīng)放緩甚至逆轉(zhuǎn)。各國應投資填補其知識空白，而數(shù)字技術(shù)可以促進這方面的工作。信息、教育、規(guī)章、報酬和稅收提供了以成本效益提高農(nóng)業(yè)領(lǐng)域環(huán)境績效所需的工具選項。增進對農(nóng)戶財務狀況和福祉狀況的了解。各國政府往往缺乏關(guān)于農(nóng)戶收入和財富狀況的統(tǒng)一數(shù)據(jù)，從而無法確定哪些農(nóng)戶需要幫助。這將使設計更有效和更有針對性的收入支持措施成為可能，包括不僅限于農(nóng)業(yè)的社會和稅收政策。
聚焦于管理無法制定私人解決方案的災難性風險，努力明確界定需要公眾參與的災難性風險的界限。這將使明確界定的公共干預成為可能，同時為私營農(nóng)場組織和基于市場的風險管理工具創(chuàng)造激勵措施。應該注意的是，公眾的支持不會排擠基于市場工具的私人解決方案，項目不會過度補償生產(chǎn)者，或?qū)е滤麄儾扇「唢L險和不可持續(xù)的做法。各國政府還應積極收集和提供數(shù)據(jù)，以促進制定市場解決辦法，并提供關(guān)于風險管理戰(zhàn)略的技能，以便促進制訂有關(guān)的私營戰(zhàn)略和市場工具。
努力使一攬子政策協(xié)調(diào)一致。農(nóng)戶對所有起作用的經(jīng)濟、市場和政策因素都有反應。各國政府應考慮到這一點，考慮到不同政策目標之間的權(quán)衡和政策領(lǐng)域之間的相互作用，并評價事前和事后政策的效果。實現(xiàn)這一目標的最佳途徑，是在各級政府內(nèi)部和各級政府之間、在國內(nèi)和國際上對政策制定采取充分綜合和全面的辦法。
作者:經(jīng)合組織 編譯:熊一舟
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：社會科學報第1668期第1版 微信公眾號（原創(chuàng)）
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