各國實施新的農業政策舉措
2018年，在新的多年度農業政策框架、政府換屆和政策調整的背景下，許多國家宣布實施了新的政策舉措，包括對生產和市場波動、市場中斷、自然災害和病蟲害的反應。一些國家在食品安全管理、動物福利要求和標簽方面進行了改革，以便向國內外消費者提供更好的信息。他們還采取了行動，改善食物鏈的運作，加強糧食和農業的可持續性，特別是在減緩氣候變化方面。一些國家還進行了體制改革，以鞏固組織和明確作用。
新的多年度農業政策框架與以前的框架基本一致。在加拿大，新的農業政策五年框架——《加拿大農業伙伴關系2018-2023》繼續推進，在之前的框架下引入的商業風險管理項目和戰略舉措發生了一些變化。特別是對研究和創新的支持分為兩個項目，“農業科學”（AgriScience）和“農業創新”（Agriinnovation），它們分別支持創新鏈的不同元素。在美國，《2018年農業改進法案》于2019年生效。
新當選的政府確定了新的政策目標或措施。在智利、哥倫比亞和哥斯達黎加，2018年上臺的新政府為未來四五年制定了新的政策目標，或者宣布了新的政策措施。共同的重點包括機構現代化，提供公共產品和農民組織及其與市場的一體化，更好地管理衛生、植物檢疫和食品安全風險，以及提高生產力和可持續性。
一些國家減少了對市場的干預，而另一些國家增加了對生產者價格的支持。在支持國內市場價格的措施中，2018年的變化涉及最低價格和目標價格、庫存管理、對生產者進行基于產出的支付和供應管理。在中國，2017年啟動的小麥、大米最低收購價制度改革，2018年得以繼續深化。小麥、大米最低收購價進一步下調。此外，還對采購中的質量要求準則和為實行小麥和大米最低收購價而制定的市場價格條件進行了調整。在歐盟，此前為緩解奶制品、豬肉、水果和蔬菜行業的市場狀況而采取的措施都有所縮減。
相比之下，印度中央政府在2018年提高了該體系涵蓋的所有作物的最低支持價格。它還推出了其他計劃，鼓勵購買谷物和棉花以外的作物，如豆類或油籽。墨西哥為玉米、豆類、小麥和牛奶的小生產者引入了最低價格，并為對生產者的支持設置了上限。挪威從2018年7月1日起上調目標價格，預算總效果約1.98億挪威克朗（約合2400萬美元）。
一些國家引入了新的直接支付，或擴大了現有的支付。在哈薩克斯坦，實行了按地區進行作物生產支付和按牲畜產量進行支付。取消了54種支付項目中的20種，余下的款項亦已簡化，以縮短申請津貼的程序及減低貪污風險。瑞士的直接支付制度在新方案擬訂期間（2018-2021年）保持不變。主要的結構變化是逐步減少過渡性支付，而節省下來的預算資源則用于資助有關促進生物多樣性的項目。
調整、擴大或引進了風險管理工具。加拿大和美國的農業項目包括直接支付和保險項目，以減少農業收入的變化。2018年美國農業法案僅對聯邦農作物保險計劃做了有限的修改，向受影響的農民提供了各種災害賠償。在新西蘭，風險管理工具的范圍從安全資助到損失補償，以及在大洪水后為清理土地提供資助。挪威在2018年春夏兩季推出了多項措施，幫助農民應對干旱帶來的后果。此外，農作物損失的預付賠償額從50%提高到70%。
實行促進農業投資的獎勵措施。對投資的支持是許多國家對農業的一種重要支持形式，而且在一些國家已經有所增加。在巴西，由于市場利率在2018年期間繼續下降，按照農村信貸的不同類型，優惠利率幅度被降低或取消。越南政府采取了一些優惠支持措施，鼓勵企業投資于農業和農村地區。這些措施包括免除或減少土地或水面租金、優惠貸款、支持農業高新技術轉讓和應用、支持人力資源培訓和市場拓展，以及支持投資于加工或保存農產品的設施和設備。
農業領域面臨的機遇與挑戰共存
2016-2018年，經合組織國家對農業的支持總額平均每年為3250億美元，其中72%（2350億美元）是單獨向生產者提供的支持。2016-2018年，向生產者提供的支持占經合組織成員國農業總收入的18.5%，低于2000-2002年的30%左右。向生產者提供支持的方式也發生了變化。特別是，經合組織區域農業支持的發展，其特點是基于商品產出的支持長期下降。經合組織認為，基于商品產出的支持最有可能扭曲農業生產和貿易。
自上世紀80年代末以來，加拿大政府對生產者的支持逐漸減少，2016-2018年，占農業總收入不到10%，約為經合組織平均水平的一半，而1986-1988年為36%，2000-2002年為18%。然而，2016-2018年，最具扭曲性的潛在支持占比為52%，高于經合組織的平均水平，但低于1986-1988年的水平。對牛奶價格的支持在最具扭曲性的潛在支持中所占份額最大。2016-2018年，農民接受的價格比世界市場的價格平均高出6%。未來，加拿大政府的政策重點應繼續轉向以業界主導的研發、市場推廣活動和促進創新。這將有助于提高農業的競爭力和可持續性的長期目標。
2016-2018年，新興經濟體對農業的支持年均為2920億美元，其中70%即2050億美元是對生產者的支持。以農業總收入的比例來衡量，2016-2018年新興經濟體對生產者的支持總額平均為9%，較2002-2002年的3.7%大幅增長。菲律賓在2016-2018年對生產者的支持水平（以占農業總收入的比例衡量）平均為26%，高于經合組織的平均水平，也是本報告中所有新興經濟體中最高的。市場價格支持是對菲律賓農業生產者的主要支持形式。菲律賓政府主要的農業政策目標，是保證糧食安全和通過確保以可負擔得起的價格穩定供應主食（大米）來減輕貧困。
盡管經合組織在制定更有效、更少扭曲的政策方面已經取得了相當大的進展，但在過去十年卻停滯不前。在本世紀頭十年，許多經合組織國家在減少農業生產者支持和將農業政策轉向扭曲程度較低、有時更具針對性的措施方面取得了重大進展。平均而言，在經合組織國家，對生產者的支持占農業總收入的比例從2000-2002年的30%下降到2010年代的不到20%，而最扭曲的支持占農業總收入的比例則降至10%以下。
未來對多樣化和高質量食品需求的增長為農業和食品部門提供了重大機遇。然而，在有限的自然資源和氣候變化的不確定影響的背景下，要可持續地滿足這一需求，存在一些挑戰。應對這些挑戰的關鍵將是提高生產率、改善環境、提高農戶和整個行業的恢復能力。例如，盡管全球總生產率的增長在上世紀90年代至本世紀頭10年期間基本保持穩定，但一些大型出口國的生產率增長有所下降。雖然綜合指標顯示，農業在若干環境影響因素方面已經取得了進展，包括養分平衡減少和溫室氣體排放強度降低，但各國的環境表現仍然高度不平衡，在許多情況下，在國家內部各區域也是如此。提高政策的連貫性和透明度對于迎接未來的挑戰和機遇至關重要。農業政策繼續向生產者提供不一致的信號。策略不一致性仍然存在于政策目標之間、跨政策域之間和政策方法之間。
各國政府應優先投資于能夠提高生產力和可持續農業發展的基本服務。在市場無法提供社會最優激勵的領域，公共干預尤其重要。一個關鍵領域是向農業部門提供基本服務，因為私營部門往往供應不足。創新是提高農業生產率和可持續發展的關鍵，但公眾對研發和創新的支持只占農業支持總額的一小部分，平均約為4%。各國政府應為農業創新體系提供穩定和充足的資金，特別是在私營部門供應不足的領域。改善治理和籌資機制應使農業創新體系更能適應需求，并使農業創新成果更廣泛地為農業所采納。
如何調整對農業的支持方式
從最受保護的市場和最不透明的措施開始，逐步取消對市場價格進行補貼的政策。其他與生產相關、扭曲貿易的支持也應減少并最終取消。這將使市場更好地發揮作用，減少農業部門的內部扭曲和環境壓力，并使公共資金能夠更有效和更有針對性地用于投資，越來越多地融入市場。這是利用相對優勢和管理新增風險的關鍵，應該在一個以規則為基礎的國際貿易體系中進行。
支持有利于生產者、消費者和整個社會的公共服務的改善。這意味著投資于農業創新系統，將公共資金集中于促進創新主體之間合作的領域，投資于軟硬件基礎設施，投資于以科學為基礎的生物安全系統，以確保人類、動物和植物健康等。
考慮所有實現環境目標和氣候變化減緩的可用經濟手段。現有的部分農業環境證據表明，自2005年以來，許多國家的進展已經放緩甚至逆轉。各國應投資填補其知識空白，而數字技術可以促進這方面的工作。信息、教育、規章、報酬和稅收提供了以成本效益提高農業領域環境績效所需的工具選項。增進對農戶財務狀況和福祉狀況的了解。各國政府往往缺乏關于農戶收入和財富狀況的統一數據，從而無法確定哪些農戶需要幫助。這將使設計更有效和更有針對性的收入支持措施成為可能，包括不僅限于農業的社會和稅收政策。
聚焦于管理無法制定私人解決方案的災難性風險，努力明確界定需要公眾參與的災難性風險的界限。這將使明確界定的公共干預成為可能，同時為私營農場組織和基于市場的風險管理工具創造激勵措施。應該注意的是，公眾的支持不會排擠基于市場工具的私人解決方案，項目不會過度補償生產者，或導致他們采取高風險和不可持續的做法。各國政府還應積極收集和提供數據，以促進制定市場解決辦法，并提供關于風險管理戰略的技能，以便促進制訂有關的私營戰略和市場工具。
努力使一攬子政策協調一致。農戶對所有起作用的經濟、市場和政策因素都有反應。各國政府應考慮到這一點，考慮到不同政策目標之間的權衡和政策領域之間的相互作用，并評價事前和事后政策的效果。實現這一目標的最佳途徑，是在各級政府內部和各級政府之間、在國內和國際上對政策制定采取充分綜合和全面的辦法。
作者:經合組織 編譯:熊一舟
中國鄉村發現網轉自：社會科學報第1668期第1版 微信公眾號（原創）
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