——我國大都市新城新區發展現狀、問題與對策
西安咸陽西咸新區效果圖。資料圖片
成都、武漢、重慶城市空間結構。資料圖片
黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。作為人口、經濟與資源高度集聚的城市，已成為貫徹“五大發展理念”的主要空間平臺和核心支撐體系。在經濟新常態的背景下，城市建設和經濟增長同步減速，城市人口、空間及政策紅利逐漸減少等成為“城市新常態”。展望“十三五”，正如“創新發展”處于“國家發展全局的核心位置”一樣，在城市系統中，作為創新型城市“主體功能區”和推動城市發展方式轉變“主平臺”的城市新區新城，也是提升城市協調發展水平、加快城市綠色發展進程、提高城市開放發展質量、實現城市共享發展目標的主要手段和動力機制。由光明日報城鄉調查研究中心和上海交通大學城市科學研究院聯合完成的《2015中國大都市新城新區發展報告》，以北京、上海、重慶、天津、西安、廣州、沈陽、鄭州、武漢、成都、南京和汕頭等12個大都市為研究對象，以具有自主知識產權的“新城新區認定方法及統計標準”和自主建設的“中國大都市新城新區數據庫”為基礎，對其發展現狀與趨勢、存在問題與矛盾及發展對策等開展研究，為“十三五”時期中國新城新區規劃建設提供參照。
1.大都市新城新區規劃建設的總體情況
盡管受城市化速度快、體量大、政策多、變化性強等因素影響，中國新城新區的設置和規劃經常發生各種變更，但依據國務院《新區設立審核辦法》和相關部門關于新城新區的批復文件，通過對其規劃和建設的數量、名稱、規劃建設時間、規劃人口和規劃面積等進行系統梳理和統計，仍可歸納出我國大都市新城新區的基本規律和重要特點。
從數量和面積看，截至2013年底，12座大都市共規劃和建設新城新區130座左右，其中新區17座，新城117座（包括自貿區1個），總建設面積為14900多平方公里。其中以沈陽的數量最多，共計為19座新城新區（其中2座新區，17座新城）。此后依次是成都（新區1座，新城17座）、廣州（新區4座，新城11座）、上海（新區2座，新城10座）、天津（新區1座，新城11座）、北京（新城11座）、南京（新區1座，新城10座）、武漢（新城11座）、西安（新區3座，新城6座）、鄭州（新區1座，新城6座）、重慶（新區1座，新城4座）、汕頭（新區1座，新城3座）。
從規劃和建設面積上看，廣州的面積最大，其1個新區和13座新城面積共計2529.42平方公里。位居第二到第十二的，其新城新區的面積依次為天津2124.2平方公里、上海1978.32平方公里、南京1738.66平方公里、北京1693.45平方公里、成都1156.75平方公里、沈陽947.18平方公里、重慶880平方公里、鄭州599平方公里、汕頭480平方公里、武漢412平方公里、西安362平方公里。
從建設時間看，中國大都市新城新區的建設，除了極少數（如上海浦東新區和廣州珠港新城）是二十世紀九十年代規劃建設外，其他均為2000年以后規劃建設。即使是二十世紀九十年代規劃的，其正式建設也是在2000年以后。其中最典型的是廣州珠港新城，從1992年就開始規劃建設，但直到2003年1月，隨著《珠江新城規劃檢討》正式發布實施，才走上快車道。而這恰與中國在1999年改變了“限制大城市”發展的城市政策密切相關。
2.大都市新城新區的基本特點
截至2013年底，我國正式建制城市總數為654個，這些城市絕大多數都在規劃和建設新城新區。由于城市層級、城市化率、資源環境條件、經濟實力、社會建設水平及建設新城新區的需求差異，我國大都市在新城新區規劃建設上與其他城市存在著明顯差異，具體表現在以下幾方面：
一是“面積大、數量多”的突出特征。截至2013年底，中國12座大都市共規劃與建設了130個新城新區，每座城市平均為10.8個，規劃與建設總面積超過了14900平方公里，每座城市平均為1241.75平方公里。這12個大都市僅占我國全部城市總數的1.8%，但其規劃與建設的新城新區數量占到全國新城新區總數的27.7%，在面積上占到全國新城新區總面積的33.92%。
二是以“綜合型”為主體形態。從規劃類型看，2005年前，我國批準設立的新城新區有12個；2005年以后為118個，占比高達90.8%，均為融合了產業、商業、居住、休閑等各種城市功能的“第二代”“綜合型”新城新區。同時，“第二代”新城新區有很多都是從“第一代”升級發展而來，而不完全是另起爐灶，如北京亦莊新城的前身即為北京經濟技術開發區，廣州蘿崗區前身是成立于1984年的廣州經濟技術開發區。其他還有上海的閔行新城、寶山新城、金山新城，天津的武清新城，鄭州的鄭東新區等，這說明規范新城新區建設取得一定效果，同時也說明目前各種關于新城新區是“鬼城”“產城分離”“有城建無產業”等觀點是偏頗和不符合實際的。
三是“級別較高”的天賦優勢。目前我國共有國家級新區12個，其中6個隸屬于12個大都市。從總體上看，12個大都市因其先天的優勢和優越條件，如人口高度集聚、城市級別高、經濟貢獻大等，使其新城新區規劃建設“一枝獨秀”，占據了“國家級新城新區”的半壁江山。這種局面一旦形成，很難在短期內被打破。
四是“區城共生”的發展模式。經過三十多年的磨合，大都市新城新區逐漸走出了“區是區、城是城”的初級階段，日益呈現出“區城共生”和一體化發展的新特點。大都市新城新區由于在規劃環節就明確了綜合型的新城為新區建設的城市區域，注重“區中有城”總體安排和發展新城新區的綜合功能，這為我國中小城市新城新區的規劃建設提供了經驗和借鑒。
3.大都市新城新區的突出問題
在國家的頂層設計和戰略規劃中，新城新區被賦予了深切的希望和重要的職責，特別是大都市的新城新區，既是實施2013年中央城鎮化工作會議提出的“提高城鎮建設用地利用效率”“建立多元可持續的資金保障機制”“優化城鎮化布局和形態”“提高城鎮建設水平和管理水平”的“試驗區中的試驗區”，也是推進2014年《國家新型城鎮化規劃》中提出的“城市群”“國家中心城市”“智慧城市”“生態城市”“人文城市”等建設目標的“排頭兵中的排頭兵”。但就現狀而言，大都市新城新區并沒有發揮出其應有的作用，而是普遍存在著以下幾方面的突出問題。
1.創新精神越來越淡薄。新城新區的精髓在于創新。在建設“創新型國家”及“創新型城市”的大背景下，集聚了高新產業、先進科技、優秀人才的新城新區，本應成為轉變和創新城市發展方式的先鋒隊，但與數量上不斷增多的現實相反，新城新區特有的創新精神卻越來越淡薄和空泛，特別是省級新城新區、地市級新城新區，可以概括為“復制多而創新少”，既沒有觸及要害，也沒有什么新思路，使創新不是淪為例行公事，就是異化為一種應對媒體的“話語狂歡”，與新城新區的本質相違背，導致了新城新區的同質化。一些新城新區成為政府“跑馬圈地”、開發商造樓賣房的代名詞。
2.管理體制本身越來越僵化。目前，新城新區的管理體制主要可分為兩種：一是建立管委會。二是沿用原有的政府管理部門。無論是新設管委會，還是原有縣、鄉、鎮政府升格為新城新區政府，都意味著權力和行政資源的擴張，以及安置更多需要工作的人員。在這種背景下，新城新區體制機制的設立和改革創新，無非是已有行政部門的兼并、升級與重組，并沒有真正引入和建立符合新城新區性質和需要的行政體制機制，這是我國多數新城新區管理體制越來越僵化、缺乏應有的活力和創新力的主要原因，也是未來新城新區行政體制改革的重要方面，亟待從制度和體制上加以研究和解決。
3.規模擴張和集聚效應冷熱不均。隨著發展環境的變化和時間的推移，新城新區引擎和驅動效應會進入衰減期，需要針對衰減期有足夠的準備。浦東新區的最高增速為28.6%，濱海新區的最高增速達到28.3%，但前者2013年回落至9.7%。在這樣的背景下，《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》出臺，以自貿區重新整合已有的四大開發區，減低、延緩和扭轉浦東新區的發展頹勢，從而帶動上海、長三角乃至整個長江經濟帶進入新一輪快速增長。在中國12座大都市新城新區中，規劃建設面積在100平方公里及以上的超過了30個，在有了足夠的體量和規模之后，如何形成符合自身實際和需要的特色發展模式，不再“看上去很美”，真正成為驅動城市創新轉型發展的增長極和引擎，同時為全國600多座城市的新城新區規劃建設提供借鑒和參考，是中國新城新區這個“金鳳凰”最應該思考和謀劃的頭等戰略議題。
4.精明增長和緊湊發展依然停留紙上。新城新區規劃建設的粗放增長問題普遍存在。與老城區改造相比，新城新區的土地資源相對廉價，因此建設時往往“貪大求洋”，中國12個大都市新城新區人均面積大多數都在國家規定的100平方米/人以上。多數新城新區仍主要是靠“賣地”過日子，在各城市普遍存在的“土地財政”問題在新城新區并未得到有效遏制。對人口在1000萬以上的北京、上海和重慶，人口在500萬以上的天津、廣州、南京、西安、鄭州、沈陽、成都、武漢、汕頭，由于人口的高度集聚和總量偏大，其新城新區無論是人均建設面積、還是空間拓展模式以及經濟增長方式都更應該走精明增長、質量增長和內涵增長之路。
5.城市規劃調整頻繁且幅度大，“被規劃折騰”現象比較突出。由于規劃的滯后或超前以及發展定位、戰略變化較多等原因，中國大都市新城新區的規劃修編和調整異常頻繁。有的是規劃面積擴大，如上海松江新城，原來規劃面積為60平方公里，調整后為160平方公里；有的是面積縮小，如上海金山新城的規劃經過第三輪修編后，城鎮布局和功能發生變化，規劃面積由原來80平方公里縮減為41平方公里；還有的是土地利用性質發生變化，如廣州白云新城規劃自2009年出臺以來多次修改，2014年的修改住宅用地減少了23.6萬平方米，商業用地增加了127.4萬平方米，同時規劃人口也相應減少了4.7萬。盡管這些規劃調整不乏理由，但也明顯存在著“要人手不要人口”以及“向土地要GDP”等問題，其中最常見和突出的是通過減少住宅用地和規劃人口增加商業用地等。與中央城鎮化工作會議提出“要一張藍圖干到底”的精神相違背，也是新城新區“人均占地面積過大”“城市人氣不足”的重要原因。
4.大都市新城新區建設發展的對策建議
2014年，中國城市化率為54.77%，與70%的中高水平還有較大差距，由此可知，在未來還會不斷有大城市邁入“大都市”的行列。而這些“未來的大都市”也必定要規劃和建設更多的新城新區，以吸納迅速增加的人口和承載快速發展的經濟。同時，由于大都市新城新區不僅是自身經濟社會發展的增長極，還是中小城市規劃建設新城新區競相模仿的對象。就此而言，科學合理地規劃建設大都市新城新區，應作為新型城鎮化建設的重中之重和“戰略中的戰略”進行布局和實施。對此提出對策建議如下：
1.在國家層面上，對大都市新城新區的審批應區別對待。目前，中國12個大都市已有6個國家級新城新區，上海、天津和重慶因其直轄市的特殊地位，當仁不讓地各占一席，而廣州、成都和西安作為區域中心城市也各占一席，這些先賦資源得天獨厚的城市的一般發展規律是“強者更強”，對其新城新區建設無須過多擔心。但對一些先賦資源條件并不是很好的大城市，在是否批準設立國家級新城新區時則要謹慎處理，要將重點放在研究其城市空間與人口規模、產業規模是否匹配，并在新城新區審批或規劃建設上予以引導。
2.在規劃主體層面上，要從頂層設計的角度重新反思城市規劃建設的“攤大餅”模式。近年來，對“攤大餅”模式的批評與否定十分盛行，并成為建立多中心、組團式空間結構及大力發展新城新區的主要理論依據，但“攤大餅”模式在我國城市發展現階段也有明顯優勢：一是在一定的規模以下，土地開發的成本會隨著規模的增加而減少；二是城市邊緣帶的交通可達性高，可以最小的代價將城市居民與城市就業機會連接起來；三是“攤大餅”模式可提供多樣化城市住宅，滿足城市就業結構和收入結構的多樣化需求。同時，由于遠離舊城造新城的“多核心”模式成本高昂，所以城市規劃部門不應徹底拋棄“攤大餅”模式，而是要根據不同城市的需要去選擇各自的最優方案。
3.在建設主體層面上，各新城新區走“文化型”城市發展道路十分必要。當今城市主要有兩種發展模式，一是傳統以經濟、交通和人口為主要要素的“經濟型城市化”，二是重文化、生態和生活質量的“文化型城市化”。國內外城市發展經驗均表明，“經濟型城市化”的風險較大，無論是過度依賴資源型產業，還是主要依賴房地產業，莫不如此。2013年底美國城市底特律的破產是典型案例之一。就國內而言，改革開放以來的蘇州發展史是正面典型，其深厚的江南文化積淀與城市現代化進程和諧包容共生。大都市新城新區的規劃與建設，從一開始就應自覺地選擇文化型城市發展之路，重視文化、生態和生活質量，摒棄“唯GDP”主義，從源頭杜絕新城新區淪為“鬼城”或陷入“產城分離”等后遺癥。
4.在學術研究的層面上，深入研究新城新區究竟“新”在何處。目前，我國關于新城新區的基礎理論研究還比較薄弱，不利于指導和指引眾多新城新區的規劃和建設。新城新區不僅意味著新房子、新建筑、新企業，同時包含了比這些城市硬件更深刻和更豐富的內涵。從物質文化角度看，是低碳、節能和環保的城市環境和基礎設施；從社會文化角度看，是高效、創新的管理體制和發達的公共服務體系；從精神文化角度看，是具有鮮明地域文化特色和國際文化因素的新城市精神。這三方面既相互獨立又互為有機整體，有助于超越“千城一面”和文化雷同，使新城新區成為都市人的新精神家園。
5.在輿論傳播上，理性對待和客觀評價新城新區。不可否認，在我國新城新區的快速發展中，已經面臨并且還將繼續出現很多問題和矛盾，即使是發育較好的12個大都市的新城新區，其在發展過程中也走了很多彎路，但決不能因此就徹底否定新城新區。在“十三五”時期，我國城市化進程仍將處于快速發展階段，未來的城市還要容納8億左右的人口，對此不可能依靠本身已在超負荷運轉的老城區，所以新城新區的規劃和建設仍將是大勢所趨。同時還要明白，一座新城新區的生長過程，需要十年、幾十年甚至上百年的時間，理性而有耐心地對待新城新區，在當下是亟須啟蒙和確立的“城市意識”。
6.在管理制度建設上，努力提升城市規劃的公眾參與度。城市是市民的城市。在20世紀，英、德、美、日等國就以法律形式確定了公眾參與城市規劃的制度，并通過聽證會、有效公告等確保公眾享有參與權。我國2008年頒布實施的《城鄉規劃法》，初步規定了公民對城鄉規劃的參與權。2015年12月召開的中央城市工作會議明確提出城市規劃“應該邀請市民共同參與”。但我國目前公眾參與城市規劃的程度仍較低，這是一些群體性事件的重要誘因。大都市由于人口高度集聚，市民的維權意識更強，以及新城新區規劃建設往往牽涉多方利益，因此切實保障公眾的知情權、表達權、決策權和監督權十分必要。
7.在新信息技術的層面上，充分發揮計算機、地理信息系統、互聯網和大數據等在新城新區規劃建設中的作用。如利用計算機和地理信息系統技術取代傳統的手繪規劃圖，如支持城市設計的三維景觀建模，支持城鎮化的城市生長模擬，支持相關政策決策的人口空間分析、公共設施布局、土地利用變化的分析等。新一代信息技術還應用于新城新區規劃的全過程，如規劃中的公眾參與問題，利用微博、WebGIS和微信等平臺，搭建一種基于社交網絡的城市規劃公眾參與模式。由于大都市新城新區的信息化基礎設施與智慧城市建設水平都比較高，因而可望以更好和更充分的信息交流和信息化管理服務，有力促進和提升大都市新城新區的建設質量和水平。
8座大都市規劃和建設新城新區狀況
（截至2013年底單位：平方公里）
沈陽19座（新區2座新城17座）
成都18座（新區1座新城17座）
廣州15座（新區4座新城11座）
上海12座（新區2座新城10座）
天津12座（新區1座新城11座）
北京11座（新城11座）
南京11座（新區1座新城10座）
武漢11座（新城11座）
7座大都市新城新區規劃和建設面積
（截至2013年底單位：平方公里）
天津2124.20
廣州2529.42
上海1978.32
南京1738.66
北京1693.45
成都1156.75
沈陽947.18
（作者：光明日報城鄉調查研究中心上海交通大學城市科學研究院，執筆人：劉士林、劉新靜、孔鐸）
《光明日報》（2016年01月13日10版）
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