瞭望專訪中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文
糧食供需的結構性問題突出
《瞭望》：我國糧食產量已經實現了“十二連增”，但糧食進口卻在不斷增長，背后原因是什么？
陳錫文：“十二連增”之后，中國的糧食產量從2003年的8614億斤提高到2015年的12429億斤，這是非常了不起的成就。另一方面，大家也感到當前糧食問題給人很多困惑：國內產量不斷增加，進口卻在持續增長。
我國糧食連年增產，但相對于需求還是有缺口。有關部門測算，我們現在的需求大概是12800億斤，但2015年的消費主要是依靠2014年的產量，所以2015年的缺口大約在600多億斤。
但問題是，2015年我國糧食的實際進口量為2400億斤左右，比缺口多了1800多億斤。在進口的糧食中，預計大豆進口會達到1600億斤，僅此一項就超出糧食總供求缺口1000億斤。這表明我國現有糧食供給中，有1000億斤是無效供給，生產出來只能進倉庫，不夠的部分自己解決不了則必須通過進口。
同時，由于國內外價格的倒掛，也導致了進口糧食的增加。進入新世紀以來，我國糧食生產結構出現明顯變化，大豆產量不斷降低，而大豆是我們需求增長最快的品種。玉米產量急劇增長，十五年來翻了一番。增產的未必是需要的，減產的恰恰是必須滿足的需求。這是當前糧食供求中的突出矛盾。
《瞭望》：國內糧食價格明顯高于國際市場價格，出現這種情況的國內原因是什么？國際上又有哪些因素造成了這一現狀？
陳錫文：中國糧價高于國際市場，于是有人認為中國的小農經濟沒有競爭力。這一批評是符合事實的，但不全面。2008年以來，為了彌補糧食生產成本的上升，國家不斷提高糧食收購的最低價和臨時收儲價，這導致中國國內糧食價格上漲，是影響我們競爭力的重要因素。但不如此，城鄉居民收入差距縮小就難以實現。
這并不是唯一原因。從2012年到2015年，全球糧價下跌了40%～50%。2015年前11個月，糧食進口已經達到1.1億噸，比2014年同期增加了27.3%，但總金額反而下降了2.6%。這說明2015年前11個月國際糧價就比上年同期下降了30%。國際糧價的下跌幅度遠遠大于中國國內糧價的上漲幅度。
匯率也是影響因素。進入新世紀以來，中國進行了匯率制度改革，2015年8月中旬以前，人民幣一直保持著對美元的堅挺，人民幣兌美元的匯率和2004年相比大概上漲了26%。這意味著以美元計價的進口商品進入中國市場之后價格要下降26%左右。
國際能源價格的暴跌也給糧食價格帶來影響。伊拉克戰爭爆發后，油價一路飆升到每桶147美元，但是現在每桶只有不到30美元。糧食作為大宗商品，全球貿易都是采取海運的方式，油價下跌導致海運價格暴跌。2008年我們從美國墨西哥灣進口糧食運到廣州黃埔港，散裝谷物的運價是每噸135～138美元，最近是32～35美元，一噸糧食的運價便宜了100多美元。所以，導致現在中國糧價比國際市場高的原因很復雜。
“飯碗”必須端在自己手里
《瞭望》：面對這樣的情形，有觀點認為中國農業沒有出路了。今后中國的糧食生產到底應該怎么辦？
陳錫文：我們還要不要生產這么多糧食？這個問題社會上議論較多。但有一些邊界和概念要搞清楚。我們講的國內糧價高于國際市場，是指我國允許在關稅配額內以1%關稅進口的糧食價格。和這個價格相比，確實比國際市場價格要高。
目前全球200多個國家和地區中，生產糧食的地方有180多個。大體可以分為兩類：
一類稱為新大陸國家，就是哥倫布發現新大陸以后才發展起來的國家，特指南北美洲和大洋洲。這些國家的農業大概只有300多年的歷史，總體上人少地多，適合大宗農產品生產；
新大陸國家之外，尤其是亞、歐國家被稱為傳統農業國家，基本特征是人多地少。
所以要追求像糧棉油這樣土地密集型農產品的國際競爭力，一般來說傳統國家是沒法跟新大陸國家比的。
既然如此，為什么那么多國家還可以生產糧食呢？這是因為除了生產要素的競爭力之外，還有一個國際貿易規則。WTO允許相關國家保護自己的敏感產業，保護老百姓的就業和收入。WTO的原則是國內市場要對世界開放，但又允許合理保護自己的特定產業。我國在加入WTO的過程當中，經過非常艱難的談判，最后形成了對糧食這一敏感產品的進口采取關稅配額的管理制度。在我國承諾的配額內，對進口糧食實行低關稅，低到1%的水平，但超出關稅配額的進口則要實行高關稅。這樣做是符合WTO規則的。
目前，我國每年對進口小麥的配額是963.6萬噸，玉米720萬噸，大米532萬噸。超過配額后仍可以進口，但是要征收65%的關稅。現在講的國內糧價比國際高，是和1%關稅下進口的糧價相比。超出配額的進口，由于加了65%的關稅，就會比國內糧價高。
所以，并不像有些人說的那樣，中國的糧價大幅高于國際市場，自己不用種那么多，也種不下去了。如果真是這樣的話，除了新大陸國家外，全世界就沒有幾個國家能種糧食了。
《瞭望》：這種觀點也會動搖糧食安全的根基。目前全球糧食貿易總體是什么情況？
陳錫文：我們一直強調，“飯碗”要端在自己的手里。雖然可以從國際市場購買部分糧食，但我們得認真考慮全世界糧食供給能力到底有多強。
新世紀以來，全球糧食供給能力明顯增強，但一年能夠提供的貿易量也就是3.5億噸左右，折過來就是7000億斤糧食。即使把全球所有出口的糧食都買下來，也只夠我們吃七八個月的。所以，自己不種，日子過不了，而且全世界都會反對。
糧食供給側改革瞄準四大目標
《瞭望》：面對糧食供需結構性矛盾，以及國內糧食生產競爭力不高等問題，將采取什么應對之策？
陳錫文：當前的問題在于生產結構不適應需求結構，下一步要大刀闊斧地進行糧食定價機制、補貼方式和收儲制度等一系列改革。
2014年以來，國務院先后出臺了對東北和內蒙古的大豆，對新疆的棉花以及對長江中下游的油菜進行價格形成機制和補貼方式的改革，取得了明顯效果。2015年9月，國務院又下調了東北和內蒙古的玉米臨時收儲價格，從2014年的每斤1.12元降到目前的1元。目前市場正在趨向穩定，但1塊錢一斤的玉米比國際市場價格還高得多。
最近配額內進口到岸完稅的玉米價格一般情況下不超過每噸1600元，而從農民手里收購是每噸2000元，這就沒有競爭力。
2016年將繼續推進糧食供給制度方面的改革，基本方向就是市場定價、價補分離。價格要由市場來決定，價格不再承擔補貼農民的功能。農民的合理收益由政府實行價外補貼。所以價格和補貼要分離。具體怎么向前推進，涉及的問題非常復雜。
《瞭望》：糧食供給制度改革將圍繞什么目標推進？
陳錫文：總體來看，這一改革至少要實現四個重要目標。
一是必須擋住進口，這是價格問題。并不是說要拒絕進口，關稅配額內的該進還得進。比如剛才講到的國內玉米產量增長快，720萬噸的關稅配額從來都沒有用完過。為什么進口會對國內玉米造成這么大的沖擊？主要是一些不受關稅配額管理但可以替代玉米的產品進口大幅增加，包括大麥、高粱、玉米酒糟、木薯和木薯粉。
2015年1.2億噸的總進口量里，除了8000萬噸的大豆外，還有4000萬噸其他糧食，也就是800億斤。正常情況下我們需要品種調劑的大米、小麥和玉米，大約300億斤，也就是說有500億斤左右的玉米替代品繞開關稅配額直接進入了中國市場。因為它價格低，中國的玉米就有相應的數量被擠出了市場、頂到庫里去了。當前很重要的一條是要想辦法把玉米替代品的進口擋住，關鍵是從價格上要有競爭力，要讓國內的市場價格回歸到市場水平。頂住這部分進口，國內的糧食市場和糧食生產才能正常運行。
二是新的庫存不能再增加。現在玉米的庫存已達到歷史最高水平，不能再增加了，這是數量問題。但政府不能用行政手段去限產，而是要放活機制。這就是第三個目標。
三是不增加庫存就得放活市場，這是機制問題。價格合理了，實行玉米購銷的多元化主體、多渠道流通，讓市場主體都愿意采購糧食，庫存的壓力才會減下來。
四是不能讓農民太吃虧，這是利益問題。農民吃虧大了沒有積極性，生產就無法繼續，因此要對種糧農民給予合理補貼。現在看糧食是多了一點，但要減下去快得很。1998年，我們創造了當時的中國糧食最高產量，達10246億斤，但從1999年開始糧食產量不斷下滑，一直滑到2003年的8614斤，供不應求。2003年底，中央推出一系列支持和保護糧食生產的政策，包括最低收購價，直接補貼種糧農民，減免農業稅等，糧食產量才逐漸回升，但也是直到2008年糧食產量才又超過1998年，一落一起整整10年。
有了這樣的經驗教訓，無論如何要把握住不能出現大起大落的情況。在改革過程中維護好農民的合理收益，是保障糧食生產和國家糧食安全的重要閥門。
三大方向促進農民增收
《瞭望》：近年來，農民收入增長較快，要保持目前勢頭面臨哪些困難？
陳錫文：這些年是農民收入增長最快的階段，也是城鄉居民收入差距縮小比較快的階段。從2009年一直到2014年，連續六年城鄉居民的收入差距在不斷縮小。收入差距最大的是2009年，城鄉居民收入比是3.33:1。2014年城鎮居民的人均可支配收入是28844元，農民人均可支配收入是10489元，這個比例降到2.75:1。2015年仍是這個態勢。
這個好勢頭能否繼續保持，現在來看挑戰和壓力都很大。剛才講到，在目前情況下，大宗農產品價格的提升幾乎沒有多少可能性，農民在農業上的增收可能會進入一個艱難的時期。農民工資性收入方面，2015年外出農民工數量可能降到零增長，1～10月份比2014年同期少了68000人。
外出農民工的數量增長可能陷入停滯，這是新世紀以來首次出現的現象，這種現象可能跟整個宏觀經濟有關系。外出農民工就業過去主要集中在兩大領域。一是建筑業，現在房地產陷入了“嚴冬期”；二是制造業和加工業，但目前工業產值占GDP的比重快速下滑，對農民擴大就業不利。
從2015年的收入結構來看，農民的10489元人均可支配收入當中，40.3%來自家庭經營，39.7%為工資性收入。家庭經營收入和工資性收入是農民收入的最基本來源，而這兩塊現在都面臨著很大的壓力。
《瞭望》：促進農民增收是一項不能松懈的工作。未來將采取哪些主要舉措？
陳錫文：一方面要通過積極推進新型城鎮化，幫助農民繼續增收。實事求是地講，人口向城鎮的轉移或者農民的市民化過程，其推進速度和GDP的增長率、城鎮能增加提供非農就業崗位的機會以及財政收入的增長是正相關的。要想在目前背景下加快農業人口轉移，不太現實，但應該加大已在城鎮就業和定居的農民工落戶的力度。當前最重要的是做好準備，城市的體制怎么改革，戶籍制度改革和居住證制度如何落地等，都要抓緊研究和落實。
另一方面是要加快推進農村的創新發展，通過深化改革給農民增加新的更多的就業機會。2015年的中央一號文件就明確提出，推動農村一二三產業融合發展，一年多下來很有成效，2016年的中央一號文件又強化了這方面的政策力度。
一二三產業的融合發展，能夠為農民創造就業、提高收入提供基礎性保障。比如一二三產業融合最能見效的是鄉村旅游業。2014年到鄉村去旅游的總人數達到12億人，占全年36億國內旅游人次的三分之一，給農村帶去旅游收入3200億元，直接帶動了3900萬農民在鄉村旅游中就業。2015年這一勢頭還在進一步發展。
再者，要通過延長農產品的產業鏈、價值鏈，使農民能夠在生產環節以外獲得更多收益，這方面有了很大成效，特別是農村通過“互聯網+”發展電商、網購等，既創造新的就業機會，也給農民帶來新的收入。
在全面建成小康社會進程中，“三農”問題是短板，因此根據五中全會的精神，必須把更多的精力放在解決好“三農”問題上。如果到了2020年，“三農”問題的矛盾不是緩解了反而更突出，那么全面小康的成色就不夠，就不能令人信服。未來五年，雖然中國經濟發展面臨著方方面面的問題，但無論如何都要像習近平總書記講的那樣，不能忽視農業，不能忘記農民，不能淡漠農村，這樣才能為中國經濟的穩妥轉型和持續發展提供足夠分量的“壓艙石”。
中國鄉村發現網轉自:《瞭望》2016年第5期
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