原題：全國人大代表周曉強、全國政協委員白鶴祥建議：放活土地經營權盤活農村沉睡資產
2016年中央一號文件提出“放活土地經營權,完善‘三權分置’辦法”。去年年底,全國人大常委會授權國務院在北京市大興區等232個縣(市、區)行政區域,暫時調整實施有關法律規定,以試點農村承包土地的經營權抵押貸款。如何推進農村產權制度改革,進一步對現有相關法律法規進行修訂和完善,明確土地經營權的權屬關系,成為放活土地經營權、盤活農村沉睡資產的核心,也成為金融界代表、委員關注的焦點。
今年兩會,全國人大代表、人行成都分行行長周曉強將提交一份《關于進一步放活土地經營權盤活農村沉睡資產的建議》,全國政協委員、人行重慶營管部主任白鶴祥將提交一份《關于推進頒發農村集體土地經營權證的提案》。
放活土地經營權仍存在很多障礙
“當前,放活土地經營權仍然存在很多障礙。”周曉強在接受記者采訪時表示,特別是受到經營權流轉期限不明確的制約。土地承包經營權作為一種用益物權,分離出來的經營權同樣應該具有用益物權的屬性,其有效性是以經營權的流轉期限為基礎的。由于目前經營權沒有明確的流轉期限規定,現實中土地經營權的轉讓大多都是按年流轉,土地經營權實質上成為了一種債權,而未成為真正意義上的物權。
白鶴祥也對記者表示,近年來,隨著我國工業化、城鎮化的快速發展,農村大量人口和勞動力進城務工,造成大量承包土地閑置,部分農村主體產生將集中閑置土地實行農業規模化經營的需求。但在土地承包經營權一體的情況下,很多農民擔心承包權流轉出去后無法收回,承包戶主觀上存在保留承包權僅出租經營權的需求,因此,迫切需要將土地經營權從承包經營權中進行分離。但是,當前土地經營權模糊的法律地位且權屬證明沒有明確,導致流轉雙方的權益保障度低,成為阻礙農村土地有效流轉的事實障礙。
周曉強也認為,如果不能形成有效的土地經營權流轉市場,那么就會阻礙土地經營權在盤活農村沉睡資產過程中作用的有效發揮。但目前全國各地土地經營權價值評估體系還不健全,缺乏專業的土地經營權價值評估參考標準。即便在試點地區,土地經營權處置環節仍存在司法障礙,仍難以承擔好盤活農村沉睡資產的功能。由于相關司法實踐并未跟進,如《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(2005年9月1日起施行)第十五條明確規定“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效”,實踐中仍然面臨土地經營權流轉發生糾紛難以被處置的法律風險,土地經營權抵押融資的積極性仍然不高,試點推進工作進展相對滯后。
推進土地承包權和經營權分置為大勢所趨
中央全面深化改革領導小組第五次會議審議通過的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度經營的意見》提出,將農村集體土地所有權、承包權、經營權分置,為盤活農村集體土地資源指明了方向。
“實行土地承包權和經營權分置,對當前開展的農村產權抵押融資具有現實意義。”白鶴祥認為,實行農村土地抵押融資的權利載體為“農村承包土地的經營權”,即能夠用于抵押融資的是經營權而非所有權、承包權,承包權和經營權分置給予經營權靈活流轉、抵押融資等新功能。但從前期各地的探索實踐看,不少地區在流轉時將“承包經營權”一起流轉,未明確承包權和經營權分置,未對土地經營權單獨確權頒證,在承包權流轉抵押限制下,農民無法將土地的經營權單獨抵押融資,土地經營權資源被閑置。
白鶴祥補充說,從政策思路和農村產權流轉及改革需求看,土地承包權和經營權分置均為大趨勢。但《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》等法律仍然采用“土地承包經營權”概念。目前,各地正在開展土地承包經營權確權登記頒證試點,這與土地承包權和經營權分置的思路出現明顯的矛盾,也不利于農村集體土地流轉、高效使用以及農村承包土地的經營權抵押融資試點工作的推進。
多管齊下激活土地經營權流轉市場
為放活土地經營權,周曉強建議,應當制定專門的農村土地經營權管理辦法,明確農村土地經營權的用益物權屬性。明確農村土地經營權的流轉期限。國有土地使用權、土地承包經營權等同類用益物權,均是以固定期限為基礎,農村土地經營權應借鑒其成熟做法,并考慮農業生產周期長以及農業基礎設施投入等因素,建議合理設置經營權流轉期限的檔次,最短為10年,最長為土地剩余承包期。
白鶴祥則認為,推動實施農村土地產權確權頒證工作,向農業經營主體頒發土地承包權證和土地經營權證是放活土地經營權的基礎。因此,建議修改《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》等相關法律條款,明確土地所有權、承包權和經營權的內涵,確定承包權、經營權的定義、權利及義務,保障所有權性質不變,由農村集體共同所有,承包權由農村集體組織內部成員依法享有,并作為經營權的基礎,其流轉需要滿足一定的限制條件,賦予土地經營權自由流轉的權利,并對依法流轉取得土地經營權的農業主體的合法經營給予保護。
周曉強還表示,應當完善產權價值評估機制,培育土地經營權流轉市場。建議農業部等相關部門從有利于培育土地經營權流轉市場的角度,將農地產權價值評估體系納入農業“十三五”專項規劃,并制定農地經營權、地上設施設備(附著物)交易指導價格,建立專業的價值評估參考體系。作為配套制度,加快推進農業生產用房所有權、農業設施所有權、水域養殖經營權的確權頒證,并建立農地經營權、地上設施設備(附著物)的抵押登記制度,真正滿足規模經營業主的大額融資需求,進一步盤活農村資產。建議最高人民法院對兩權抵押試點地區相關司法解釋及時跟進,給予試點地區建立農村兩權抵押物處置機制以司法支持。
白鶴祥建議,在全國范圍內,統一開展農村集體土地確權頒證工作,在明確集體經濟組織成員土地承包權、頒發集體土地承包權證的同時,根據承包權和經營權分置的原則,探索頒發農村集體土地經營權證,進一步明晰和細化農村產權,盤活農村沉睡資產。推進建立統一的農村產權登記制度,完善農村集體土地承包權、經營權的初始登記、變更登記等服務,為農戶流轉土地經營權或利用經營權抵押融資提供基礎服務。
在實際操作中,由于全國統一頒證工作是一項系統工程,需要前期多項準備工作,推進周期長,因此,針對現階段對土地經營權抵押融資有迫切需要的農業經營主體,積極鼓勵政府優先辦理農村集體土地經營權頒證工作,優化相關手續和流程,并由財政給予相關費用補貼,減輕農戶負擔。
中國鄉村發現網轉自：金融時報2016年03月03日（記者李文龍 楊洋 吳迪 朱藍瀾）
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