原題：全國人大代表周曉強(qiáng)、全國政協(xié)委員白鶴祥建議：放活土地經(jīng)營權(quán)盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)
2016年中央一號文件提出“放活土地經(jīng)營權(quán),完善‘三權(quán)分置’辦法”。去年年底,全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個縣(市、區(qū))行政區(qū)域,暫時調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定,以試點(diǎn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款。如何推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,進(jìn)一步對現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善,明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬關(guān)系,成為放活土地經(jīng)營權(quán)、盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)的核心,也成為金融界代表、委員關(guān)注的焦點(diǎn)。
今年兩會,全國人大代表、人行成都分行行長周曉強(qiáng)將提交一份《關(guān)于進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)的建議》,全國政協(xié)委員、人行重慶營管部主任白鶴祥將提交一份《關(guān)于推進(jìn)頒發(fā)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)證的提案》。
放活土地經(jīng)營權(quán)仍存在很多障礙
“當(dāng)前,放活土地經(jīng)營權(quán)仍然存在很多障礙。”周曉強(qiáng)在接受記者采訪時表示,特別是受到經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不明確的制約。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán),分離出來的經(jīng)營權(quán)同樣應(yīng)該具有用益物權(quán)的屬性,其有效性是以經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限為基礎(chǔ)的。由于目前經(jīng)營權(quán)沒有明確的流轉(zhuǎn)期限規(guī)定,現(xiàn)實(shí)中土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓大多都是按年流轉(zhuǎn),土地經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上成為了一種債權(quán),而未成為真正意義上的物權(quán)。
白鶴祥也對記者表示,近年來,隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,農(nóng)村大量人口和勞動力進(jìn)城務(wù)工,造成大量承包土地閑置,部分農(nóng)村主體產(chǎn)生將集中閑置土地實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的需求。但在土地承包經(jīng)營權(quán)一體的情況下,很多農(nóng)民擔(dān)心承包權(quán)流轉(zhuǎn)出去后無法收回,承包戶主觀上存在保留承包權(quán)僅出租經(jīng)營權(quán)的需求,因此,迫切需要將土地經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中進(jìn)行分離。但是,當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)模糊的法律地位且權(quán)屬證明沒有明確,導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益保障度低,成為阻礙農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)的事實(shí)障礙。
周曉強(qiáng)也認(rèn)為,如果不能形成有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,那么就會阻礙土地經(jīng)營權(quán)在盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)過程中作用的有效發(fā)揮。但目前全國各地土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系還不健全,缺乏專業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)價值評估參考標(biāo)準(zhǔn)。即便在試點(diǎn)地區(qū),土地經(jīng)營權(quán)處置環(huán)節(jié)仍存在司法障礙,仍難以承擔(dān)好盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)的功能。由于相關(guān)司法實(shí)踐并未跟進(jìn),如《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(2005年9月1日起施行)第十五條明確規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效”,實(shí)踐中仍然面臨土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛難以被處置的法律風(fēng)險,土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的積極性仍然不高,試點(diǎn)推進(jìn)工作進(jìn)展相對滯后。
推進(jìn)土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置為大勢所趨
中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議審議通過的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營的意見》提出,將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置,為盤活農(nóng)村集體土地資源指明了方向。
“實(shí)行土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置,對當(dāng)前開展的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資具有現(xiàn)實(shí)意義。”白鶴祥認(rèn)為,實(shí)行農(nóng)村土地抵押融資的權(quán)利載體為“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)”,即能夠用于抵押融資的是經(jīng)營權(quán)而非所有權(quán)、承包權(quán),承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置給予經(jīng)營權(quán)靈活流轉(zhuǎn)、抵押融資等新功能。但從前期各地的探索實(shí)踐看,不少地區(qū)在流轉(zhuǎn)時將“承包經(jīng)營權(quán)”一起流轉(zhuǎn),未明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置,未對土地經(jīng)營權(quán)單獨(dú)確權(quán)頒證,在承包權(quán)流轉(zhuǎn)抵押限制下,農(nóng)民無法將土地的經(jīng)營權(quán)單獨(dú)抵押融資,土地經(jīng)營權(quán)資源被閑置。
白鶴祥補(bǔ)充說,從政策思路和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及改革需求看,土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置均為大趨勢。但《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律仍然采用“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念。目前,各地正在開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn),這與土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的思路出現(xiàn)明顯的矛盾,也不利于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、高效使用以及農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押融資試點(diǎn)工作的推進(jìn)。
多管齊下激活土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場
為放活土地經(jīng)營權(quán),周曉強(qiáng)建議,應(yīng)當(dāng)制定專門的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)管理辦法,明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性。明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限。國有土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等同類用益物權(quán),均是以固定期限為基礎(chǔ),農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)借鑒其成熟做法,并考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入等因素,建議合理設(shè)置經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限的檔次,最短為10年,最長為土地剩余承包期。
白鶴祥則認(rèn)為,推動實(shí)施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作,向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體頒發(fā)土地承包權(quán)證和土地經(jīng)營權(quán)證是放活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)。因此,建議修改《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律條款,明確土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵,確定承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的定義、權(quán)利及義務(wù),保障所有權(quán)性質(zhì)不變,由農(nóng)村集體共同所有,承包權(quán)由農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員依法享有,并作為經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ),其流轉(zhuǎn)需要滿足一定的限制條件,賦予土地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利,并對依法流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)主體的合法經(jīng)營給予保護(hù)。
周曉強(qiáng)還表示,應(yīng)當(dāng)完善產(chǎn)權(quán)價值評估機(jī)制,培育土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。建議農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門從有利于培育土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的角度,將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)價值評估體系納入農(nóng)業(yè)“十三五”專項規(guī)劃,并制定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、地上設(shè)施設(shè)備(附著物)交易指導(dǎo)價格,建立專業(yè)的價值評估參考體系。作為配套制度,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房所有權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施所有權(quán)、水域養(yǎng)殖經(jīng)營權(quán)的確權(quán)頒證,并建立農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、地上設(shè)施設(shè)備(附著物)的抵押登記制度,真正滿足規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的大額融資需求,進(jìn)一步盤活農(nóng)村資產(chǎn)。建議最高人民法院對兩權(quán)抵押試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)司法解釋及時跟進(jìn),給予試點(diǎn)地區(qū)建立農(nóng)村兩權(quán)抵押物處置機(jī)制以司法支持。
白鶴祥建議,在全國范圍內(nèi),統(tǒng)一開展農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作,在明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包權(quán)、頒發(fā)集體土地承包權(quán)證的同時,根據(jù)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置的原則,探索頒發(fā)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)證,進(jìn)一步明晰和細(xì)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán),盤活農(nóng)村沉睡資產(chǎn)。推進(jìn)建立統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記制度,完善農(nóng)村集體土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的初始登記、變更登記等服務(wù),為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或利用經(jīng)營權(quán)抵押融資提供基礎(chǔ)服務(wù)。
在實(shí)際操作中,由于全國統(tǒng)一頒證工作是一項系統(tǒng)工程,需要前期多項準(zhǔn)備工作,推進(jìn)周期長,因此,針對現(xiàn)階段對土地經(jīng)營權(quán)抵押融資有迫切需要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,積極鼓勵政府優(yōu)先辦理農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)頒證工作,優(yōu)化相關(guān)手續(xù)和流程,并由財政給予相關(guān)費(fèi)用補(bǔ)貼,減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：金融時報2016年03月03日（記者李文龍 楊洋 吳迪 朱藍(lán)瀾）
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