編者按：黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化確定為全面深化改革的總目標，這既是對過去改革成果的科學總結，也是對未來改革愿景的清晰界定，兩年多來，各項改革成效顯著。
地方治理作為國家治理的重要組成部分，其治理成效直接影響著總目標的實現。在地方治理推進過程中，該如何看待改革不同步現象?如何看待不時出現的各類“與國家治理理念相悖”的情況?協同推進地方治理現代化又該如何著力?對這一系列的問題的解析，讓我們聽聽“一線指揮員”縣委書記們的看法。
增進人民福祉是治理的落腳點
記者：自黨的十八屆三中全會以來，習近平總書記多次強調推進國家治理體系與治理能力現代化。中央的各項改革方案最終要靠地方政府的努力才能實現，兩年多來，各方成效是顯著的。縣委書記身處推進國家治理各項工作的最前沿，能否結合具體工作談一談在改革深化期，如何看待管理向治理的轉變?
朱繼坤：從“管理”到“治理”，雖然僅一字之差，卻充分體現了“以人為本”和“小政府、大社會”的現代治國理政理念。
工作著眼點從政府“大包大攬”轉到了促進社會參與上，更加強調驅散一道道“圍墻”“天花板”和“地板”，為各類社會組織提供了平等參與國家和社會事務的機會和舞臺，避免過多強調政府的管制職能和作用，而造成管理的“越位”、服務“缺位”的現象。
工作著力點從行政推動為主轉到了激發社會活力上，更加突出國家和社會事務的共治，建立暢通有序的民意表達渠道，推動多元社會主體充分參與國家和社會治理，有效激發經濟和社會創新發展活力。
工作落腳點從“以GDP論英雄”轉到了增進人民福祉上。突出強調以公平正義為根本準則，以改善民生為基本追求，以社會和諧為重要目標，以社會安全為底線保證，努力在政策、制度、方法等設計上適應和滿足群眾的需要，變過去“下面跟著上面干”為“上面圍繞下面轉、各級圍繞群眾轉”。
孫斌：從字面意思來看，“治理”相對“管理”少了一些居高臨下，多了些協調、協商，將更好維護人民群眾的利益，并使相應的國家和社會治理創新的外延得到極大拓展。從兩者的側重點來看，我們需樹立“有所為有所不為”的理念，明確權力的界限，在“法治政府”“誠信政府”建設上下功夫，進一步暢通民意訴求表達渠道和民權民利保護機制，真正把權力用到推動發展、維護和諧穩定、增進群眾福祉上來。
鄭維國：推動管理向治理轉變，首先，要從領導干部的思維方式和行為習慣改變做起，不斷強化其現代意識、民主意識和法治意識;其次，要把呼應群眾需求、激發社會活力、促進各方力量參與作為著眼點，堅持問題導向與目標導向相結合，健全完善治理運行機制，廣泛發動群眾參與，努力做到治理的科學化、法治化與民本性。
思想解放程度影響改革接受度
記者：國家治理在取得各項成效的同時也出現了新問題，比如不同層級的政府間，甚至不同地方的同級政府間，出現了改革不同步的現象。這其中的原因自然是多方面的，導致這種現象出現的最重要因素是什么?
杜振波：我認為，最重要的因素是治理責任和治理資源的差異。不同層級的政府間，層級越往下，對上負責的部門越多，面對的利益主體和公眾需求越龐雜，而掌握的人、財、物和政策等各類治理資源越顯不足，體現在改革上就會出現不同層級政府間不同步的現象。從橫向上來說，因經濟社會發展水平不同，各地區擁有的治理資源具有較大的差異，有些欠發達地區的市場主體、社會組織發育不夠充分，參與社會治理的能力不足，尤其在公共產品提供方面仍然主要靠政府，這是不同地方的同級政府間改革不同步的最重要因素。
利津縣在開展行政審批流程再造的實踐中，發現了兩個問題：一是項目立項、用地審批、環評、安評等審批事項，審批權有的在縣級部門，有的在省市級部門，有的需要縣級部門初審同意后再報省市級部門。二是像工程設計審核等專業技術性較強的工作，縣內還缺少足夠的專業人員、社會組織來承接。可見，解決改革不同步現象，既需要上級政府加大簡政放權力度，也需要基層政府提高治理能力，形成上下協同的治理格局。
朱繼坤：我認為根本原因在落實的不同步，主要有兩個方面。一是權力交叉造成“錯位”。在改革推進過程中，跨層級、跨部門放權不同步，導致不同層級政府間的權力交叉。譬如，我們在省級小城市培育試點的改革探索中，積極推進強鎮擴權，將部分行政審批的權限下放到鎮里。但實施過程中，卻遇到了下放的項目審批權限不被垂直部門認可，又需要縣級部門重新備案的問題，造成了交叉重復審批。二是行為側重造成“缺位”。公共管理學認為，層級越高，越側重于治理的科學性;層級越低，尤其是基層政府，更側重于政策效率。在這種情況之下，對經濟增長數字的關心超過了對社會本身的關心，對“物”的注意超過了對“人”的注意。
克服改革推進的不同步、不平衡問題，關鍵在形成“頂層設計”與“基層實踐”的良性互動。在實踐中，我們需強化看齊意識、短板意識和落實意識，堅持問題導向，以“抓具體、具體抓”的戰術落實各項改革部署。同時，努力為基層留足創新的空間。比如，我們探索鄉鎮分類考核，特別對生態鄉鎮，采取了“三考三不考”，即“不考工業規模考空氣，不考工業稅收考水質，不考工業總量考科技含量”，有效激發了鄉鎮落實改革發展的熱情。
錢言考：我從四個方面來談談這一現象出現的原因。一是人的因素。一方面，部分干部官本位思想嚴重，仍然沿襲人治的管理思維和行政手段，習慣于命令式管理。另一方面，受傳統思想影響，基層群眾民主意識淡薄，參與社會治理的主動性、積極性不高。二是機制因素。基層配套政策不完善，過渡性、銜接性制度不到位，特別是頂層設計與基層實踐在制度銜接上還不夠緊密，上級權力有選擇下放與地方承接能力有限等問題突出。比如：有的審批事項已經下放，但最后審批權仍然在上面;有的權力下放后，受地方專業人員、設備、資金影響，具體執行時困難重重。三是執行因素。部分干部執行力偏弱，不敢碰硬、不愿擔責。比如：有的干部遇到事就躲、工作往外推，碰到難題就反彈;有的干部執行不到位，結合實際不緊密，隨意性較大，一執行就跑偏。四是作風因素。部分干部不敢擔當，特別是在當前改革步入深水區和攻堅期的新形勢下，改革任務艱巨、社會矛盾突出，怕觸及矛盾和個人利益，甚至不愿為、不想為、不敢為。缺少攻堅克難、過險灘的勇氣，以及與利益固化藩籬作斗爭的勇氣。
鄭維國：不同層級的政府間出現改革不同步現象，根源在于不同層級政府掌握的行政資源不同、權限大小各異。從現實情況看，省市一級擁有豐富的行政資源，深化改革的制度更健全、手段更靈活、保障更到位、氛圍更濃厚;而縣鎮基層，尤其像鳳縣這樣的西部欠發達的山區小縣，無論在思想解放程度上，還是推進的力度以及人財物的保障力度上，都存在較大差距。加之當前實行自上而下的改革路徑，上級更加注重頂層設計，基層更加注重推進落實，必然導致改革不同步、進展不平衡的現象。
不同地方的同級政府間出現改革不同步的現象，主要有三個方面原因。一是所處地域不同，經濟社會發展差異較大，而經濟基礎決定上層建筑。比如，我縣在深化擴權強鎮改革過程中，不同鎮之間推進速度不一，位于交通沿線的3個鎮，思想解放快、改革起步早，取得初步成效，而地處深山比較偏遠的鎮還沒有啟動實施。二是思想解放程度不同，對改革的接受度就不一樣，也會影響改革的進度。比如，喪葬制度改革在城市和郊區較易推行，而在偏遠鎮村則難以全面推行，就是因為偏遠地區傳統觀念根深蒂固，移風易俗需要一個過程。三是與不同領導的執政理念有關。比如，年輕干部和老干部知識層次和結構、工作經驗和閱歷都不相同，導致對頂層設計的理解和落實的效果不同。
不能以負面現象否定國家治理現代化
記者：在推進國家治理體系與治理能力現代化的大背景下，各地呈現出新氣象，但也出現了一些“與國家治理理念相悖”的事情。我們該如何看待這些事件的發生?
孫斌：在現代化治理逐步推進的過程中，出現了個別不和諧的音符。例如：在簡政放權過程中，有個別領導干部以簡政放權為借口，懶政怠政為官不為;一部分基層政府仍然沿用傳統管理思維和方式，不能從治理理念以及體制機制上做出變革，造成基層治理現代化發展相對滯后，也弱化了中央層面治理現代化改革的整體績效。
出現這種現象的原因是多方面的，一方面，地方所面對的治理任務龐雜、具體，直接面對多元利益主體和公眾需求，矛盾觸點更多、壓力更大，陷于具體治理任務之中，而較少考慮宏觀規劃。另一方面，地方治理理念的現代化程度與其經濟社會發展程度、行政人員素質密切相關，特別是還易受到主政人員的影響，因此也呈現出較大的地方差異性。
杜振波：不可否認，地方治理實踐中，確實出現了一些“與國家治理理念相悖”的事情。對這些事情的發生，我們既要認真對待，又要客觀看待。第一，不能因為地方治理實踐中出現“與國家治理理念相悖”的事情，就否定推進國家治理體系與治理能力現代化的目標和方向。第二，這些 “與國家治理理念相悖”的事情是在國家治理體系與治理能力現代化進程中出現的，也必須要靠推進國家治理體系與治理能力現代化來解決。第三，國家治理理念從提出到落實，是一個深化認識、逐步踐行的過程，有一系列問題需要解決，不可能一步到位、一蹴而就。
舉個例子：在治理主體上，我們要求充分激發政府、市場、社會、公眾等各方面的活力，但有的基層政府和機關人員的積極性、創新性卻出現了弱化趨勢。為什么?不排除有的部門和干部覺得“管得嚴了、怕擔風險”的原因。針對這一現象，利津縣在完善規章制度上進行探索，出臺了《領導干部不擔當不作為責任追究暫行辦法》，加大對懶政、惰政官員的查處力度。同時，正在探索“允許試錯、寬容失敗”的機制，把什么情況下出現的改革探索失誤能夠免于處分說清楚、列明白，為敢于擔當、敢于探索的同志吃上“寬心丸”。
錢言考：當前，我們正處于推進國家治理體系與治理能力現代化的初期，縣區一級的地方政府處于推進治理工作的最前沿，受人員素質、發展環境、承接能力等各方面因素影響，國家的頂層設計與地方基層實踐難以實現良性互動，肯定會有“與國家治理理念相悖”的事情出現，我們必須正確看待。一是素質的差異。基層干部的綜合素質、創新能力遠沒有想象中的那么高，理解接受新事物的能力較差，不能達到與國家同頻共振。而且基層群眾的人文素養、認知能力也不足，在治理中走彎路的問題也極易出現。二是發展的差異。我們地處東北邊遠地區，受地域、氣候、政策及發展環境等因素影響，投資者不愿意到我們地區投資創業，而自身內生動力又不足，與發達地區之間的差距越拉越大。三是區情的差異。作為區級政府，尤其像我們以煤為主的資源型城區，近年來受產能過剩問題影響，財政稅收入不敷出，保工資、保運轉、保民生都難以為繼，必須靠上級的轉移支付才能得以保證，沒有更多資金用于推進治理工作的開展，一些工作停滯不前。四是承接的差異。縣區政府是各項改革和工作最基層的承接部門，上面千條線、底下一根針，繁重的工作已不堪重負，面對當前愈發激烈的競爭環境和考核壓力，縣區在推進經濟發展和治理工作開展上能力倍感不足，難以做到統籌兼顧。
朱繼坤：目前，地方治理中確實存在一些問題和短板，究其原因，主要有兩方面：一是治理力量碎片化。協同治理是趨勢。但從實踐來看，從政策制定到實行，部門分割、缺乏協同等碎片化現象依然明顯。比如，企業違法生產經營導致環境污染，如果環保、國土等相關部門都各自為戰，就會出現“人人都有責任、人人都不負責”的現象，這就是治理力量分散、部門缺乏協同配合而導致分而治之的結果。二是治理權責失衡。比如社區，除了服務居民的本職工作之外，往往還被要求去完成街道代表政府所交辦的繁雜任務，但卻沒有被賦予相應的權能和資源，導致工作推進困難。又比如，在鄉鎮與部門之間，因為分工和利益的不同，經常會出現“看得到的管不到，管得到的看不到”等問題，并可能導致遇事推諉扯皮、敷衍塞責等現象。
地方治理現代化需實現上下協同
記者：在改革推進中，提高地方治理的執行力，全面推進國家治理能力現代化，形成上下協同的治理格局，要實現這一目標，我們需要從哪些方面著力?
杜振波：剛才談“改革不同步”問題時講到了，形成上下協同的治理格局，需要從中央到地方各層級各部門的共同努力。我認為，需要著力抓好四個方面：一是加大對國家治理理念的解讀宣傳力度，并建立符合國家治理理念的績效考核和干部評價機制，這是上下協同治理的前提條件。二是全面推進依法治國，把政府活動全面納入法治軌道，保障各類治理主體的合法權益。三是劃清不同層級政府間的權責關系，讓高層政府更多側重于規則和標準的制定，基層政府高質高效地抓好執行。四是全力推動經濟社會科學發展，整體提升地方經濟實力，大力發展各類社會組織，不斷提高基層政府的治理能力，確保下放的權力接得牢、管得住、用得好，為全面協調推進地方治理現代化奠定基礎。
錢言考：我國地域遼闊，地區間的政治經濟發展極不平衡，中央應進一步加大調研力度，對治理政策進行修訂完善，分區域、地域出臺指導性意見。尤其省級政府層面，在出臺本省的治理政策時，給予地方適度的自主權，讓治理政策更加符合地方實際。
除此，還要做好兩方面的工作。一是加強人員培訓。無論是管理還是治理，基層的黨員干部和工作人員是執行的主體之一，必須注重提高執行者的綜合素質，加大經常性指導工作力度，及時修正治理推進中的錯誤做法和問題，增強其遵規守矩意識，防止選擇執行、機械執行、被動執行等問題發生。二是優化機構設置。目前，省市區級政府部門機構設置極不對等，呈倒梯形，基層政府在承接權力、落實工作時，由于編制少、人員少，工作不堪重負，在一定程度上影響了工作效率和質量，應進一步優化各層級的機構設置，盡量做到編制人員與下放事權對等。
鄭維國：構建上下協同的治理格局，需要上下聯動、同向發力，要把放管并重、優化服務落實到推進國家治理體系與治理能力現代化的全過程。上級政府需要做好兩方面工作，為基層推進治理體系與治理能力現代化創造條件。一個是切實解決好權責不對等的問題，在下放行政審批事項和權力的同時，需要進一步跟進資金保障。比如，縣級以下政府多是“吃飯財政”，保工資、保運轉、保穩定的壓力和推進改革任務的資金缺口都比較大。食品藥品監管體制改革后，雖然整合了機構、理順了職能，但資金、人才、日常培訓等都存在差距，由于缺乏相關的設備、人員和技術，下放到試點鎮的工作職能難以有效承接和落實，加強市場監督管理，需要上級加大項目資金配套，使縣一級具備質量監測管理的能力。再一個，要敢于為擔當者擔當，樹立勇于擔當、激勵干事的工作導向，并落實到具體的工作中。比如，上級政府在處理越級上訪和非訪問題時，應拿出明確的指導意見，站在法治立場上，理直氣壯地支持基層政府依法做出調處結果，而不是簡單地要求基層政府把信訪對象帶回，避免陷入“越級訪—帶回—再上訪”的惡性循環。
地方政府也要著力做好兩件事，確保治理體系與治理能力現代化在基層得以實現。一是通過走出去請進來相結合的方式，積極轉變思想觀念，學習先進地區的成功經驗，打造現代化的執行團隊;二是注重提高執行力，對上級做出的規定性要求，應結合自身實際情況，找準社會治理現代化的突破口，加大改革探索實踐。
孫斌：一方面，更加注重頂層設計，保證地方治理的自主空間。如當前地方治理改革的成效仍然側重由“經濟指標”來說話，對生態文明建設等打基礎利長遠的“隱性指標”的重視程度仍然不夠，致使一些地方政府為了“刷數據”，盲目引進了一批僵尸企業，既沒有起到應有的效果，又對資源造成了嚴重浪費。接下來，國家可根據各地發展狀況對基層進行劃分，基層政府則根據國家的劃分來確定發展方向。
另一方面，確定基層政府的職能重點。基層政府一方面承擔著大量的社會治理任務，另一方面也需直接回應民眾的利益訴求，這迫切需要中央把基層政府的職能重點轉到政府與社會的關系上來，通過改革現有的考核機制、信訪機制、財稅機制、發展機制等，制定和實施適用于基層社會事務治理的體制機制，使基層治理的目標、過程和結果清晰明確，使治理工作責任可跟蹤、可追溯。
具體到縣域來講，應聚焦四個方面。一是聚焦政治環境，營造干凈健康、民主活潑、氛圍清新的良好政治生態;憑實績用干部，確保有為的人有位;寬容失敗，鼓勵擔當，凝聚推進縣域治理現代化的強大動力。二是聚焦重點問題，提高政府治理效率。如突出抓好社會民生、脫貧攻堅、簡政放權等社會治理工作，以重點突破推動全局工作。三是聚焦多元共治，提升公共治理水平。四是聚焦法治思維，強化依法行政能力。實現基層治理現代化，關鍵在于實現由“人治”向“法治”的轉變，需以考核法治建設成效為導向，提高黨員干部尊法守法積極性、主動性和自覺性，以法治思維能力的提升促進依法行政，保障地方善治。
中國鄉村發現網轉自：學習時報2016-07-06
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