改革進入攻堅階段，疾風(fēng)驟雨變?yōu)殪o水深流?！盃恳话l(fā)而動全身”的土地改革更是如此。
關(guān)于新一輪土改，梳理中央深改組審議通過的意見和最近中辦、國辦印發(fā)的文件可以管窺其政策邏輯。
具體來說，在現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有的制度格局不發(fā)生改變的基礎(chǔ)上，順應(yīng)社會現(xiàn)實創(chuàng)新性地提出承包地“三權(quán)分置”放活經(jīng)營權(quán)，宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地落實用益物權(quán)，運用金融手段介入并盤活農(nóng)村“三資”，以及探索建立進城落戶農(nóng)民對農(nóng)村土地權(quán)益依法自愿有償退出機制等。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶近日接受第一財經(jīng)專訪時稱，當前中國探索的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，是在保留農(nóng)村土地集體所有權(quán)能基礎(chǔ)之上進行的，這既可謂帶有中國特色，恐怕也是在東亞文化背景下小規(guī)模農(nóng)戶最終實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵。
經(jīng)營權(quán)分離與規(guī)?；?jīng)營
越來越普遍的土地承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象，是“三權(quán)分置”的現(xiàn)實基礎(chǔ)。此前中辦、國辦專門印發(fā)文件提到“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿”，將承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，與所有權(quán)分置并行，并將之視為“繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新”。
這是改革開放38年來的第二次土地權(quán)利分離。從人民公社到分田到戶、大包干，是將土地承包經(jīng)營權(quán)從土地集體所有權(quán)上分離出來，實現(xiàn)“一權(quán)變兩權(quán)”；近年來，隨著土地流轉(zhuǎn)的增多，土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，又實現(xiàn)“兩權(quán)變?nèi)龣?quán)”。
葉興慶認為，兩次權(quán)利的分離在農(nóng)地制度變遷史、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史上，具有等量齊觀的意義。不過，前一次分離的政策效果非常明顯，過程也迅猛異常，短時間內(nèi)即推向全國，而這一次靜水深流的權(quán)利分離，沒有明確的時間節(jié)點，是一個緩慢漸進的過程，但對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意義卻是至關(guān)重要的。
分離出來的土地經(jīng)營權(quán)，盡管仍需法律層面的配套完善，但至少廓清了規(guī)模經(jīng)營的制度障礙。于是圍繞經(jīng)營權(quán)，就有了“鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑”的政策話語表述。
這樣的制度設(shè)計不可避免地會出現(xiàn)“新型地主”，第一產(chǎn)業(yè)也會一定程度上變?yōu)椤暗柁r(nóng)經(jīng)濟”。業(yè)內(nèi)形象地稱之為“小地主、大佃農(nóng)”，即承包戶雖然承包地的規(guī)模小，但有承包權(quán)，流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營的大戶后，新型農(nóng)戶雖然經(jīng)營規(guī)模大，卻只有經(jīng)營權(quán)。
在葉興慶看來，這樣的農(nóng)業(yè)很難成功，“因為‘地主’很多，地租太高，農(nóng)業(yè)根本難以承受。”不過，他認為，當前以人為核心的新型城鎮(zhèn)化任務(wù)并沒有完成，進城農(nóng)民的市民化道路并不平坦，還沒有在城市里真正地扎下根，這就需要在一段時間內(nèi)保護他們的承包權(quán)，穩(wěn)定其心理預(yù)期。等到進城農(nóng)民長遠生計有保障了，自然會根據(jù)自身情況，考慮是選擇繼續(xù)保留，還是有償退出承包權(quán)，拿到一筆補償。
三項權(quán)利的邊界
同時，為了保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，中央也明確提出“平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)”。因此，葉興慶說，承包權(quán)的權(quán)能不會無限放大，更不會將承包權(quán)演變?yōu)樗袡?quán)。
他認為，在當前強化集體所有權(quán)的背景下，承包權(quán)今后更多的應(yīng)該是一種集體成員的身份、資格。當然這種資格也是一種財產(chǎn)權(quán)益，可以帶來一定的租金收入。不過，隨著這部分逐步市民化的群體收入水平不斷提高，這部分權(quán)益對他們的重要性會下降，他們會淡化并考慮退出的問題。
如何退出，建立退出通道和機制，是當前土地改革正在試點的內(nèi)容之一。葉興慶提到，由于承包地、宅基地將來要面臨退出，而且是要退回到集體經(jīng)濟組織中，考慮到目前集體并沒有資金可以贖買，下一步國家應(yīng)該考慮成立帶有公益性的農(nóng)村土地收儲機構(gòu)來做這件事情，然后將土地整理之后，按照規(guī)模經(jīng)營的要求，將成片地比如兩三百畝耕地，重新進行發(fā)包。
“三權(quán)分置”的制度設(shè)計中固然有強化所有權(quán)的色彩，但這也是制度改革者所埋下的伏筆。前述文件中提到，“不能虛置”集體所有權(quán)，“要充分維護農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權(quán)能”，并列舉了除收回以外發(fā)揮三項權(quán)能對應(yīng)的情況。
葉興慶說，現(xiàn)在還不能提“收回”，還是要強調(diào)保護農(nóng)民的承包權(quán)。但是“監(jiān)督”權(quán)能的發(fā)揮，就是為了防止出現(xiàn)長期拋荒，耕地得不到有效利用的情況，對于長期生活在城市里面的承包戶來說，耕地至少要托管或流轉(zhuǎn)起來，否則集體應(yīng)該采取相應(yīng)措施。
針對土地私有化的論調(diào)，他認為，持論者的邏輯是私有，然后流轉(zhuǎn)，最后實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但不能忽略的是，在東亞對土地存在故土情結(jié)的文化背景下，小農(nóng)戶的土地私有之后，有可能固化，根本流轉(zhuǎn)不起來，也集中不起來，此時的土地市場是失靈的。當然，這也跟東亞的城市房地產(chǎn)發(fā)展道路有關(guān)，比如日本、韓國、中國臺灣地區(qū)經(jīng)歷過地價、房價大幅度上漲的階段，無形中也給了農(nóng)民預(yù)期，以為手中的土地還在增值，輕易是不會出手的。
合理界定土地征收的公共利益范圍
在土地征收方面，國內(nèi)多地多次曾爆發(fā)過征地矛盾，矛盾核心是一直存在的對農(nóng)民的補償不合理。如何化解矛盾沖突，破解這一難題，是新一輪土改過程中不可回避的。
十八大報告中明確提出要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，十八屆三中全會決定也明確要求“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序……合理提高個人收益”。
日前，在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》中重提公共利益征地范圍界定問題，要求“不將公共利益擴大化”。業(yè)內(nèi)也多次呼吁要正視這一問題，而且這也比“單純糾結(jié)于征地補償?shù)降滓岣叨嗌俦恫藕线m”的意義要重大得多。
《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地和公民私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。葉興慶稱，這是征地的法律起點，但是存在公共利益過寬的制度缺陷，導(dǎo)致個別地方政府打著公共利益的旗號占用和征收土地。那么今后的改革要做的就是收縮公共利益的范圍。
如何收縮？針對有學(xué)者建議的建立公共利益的征地目錄，在目錄中的就征地，否則就通過談判進行市場化定價，葉興慶稱，這種思路很理想化，在現(xiàn)實中無法操作。因為當前國內(nèi)還處于城市化快速擴張的階段，而且是整片擴張，幾平方公里、十幾平方公里，甚至幾十平方公里的土地變成城市建設(shè)用地，這其中既有經(jīng)營性建設(shè)項目，還有公益性建設(shè)項目，以及生態(tài)用地，該如何按照征地目錄來做呢？
他主張借鑒我國臺灣地區(qū)區(qū)片征收的方法，統(tǒng)籌考慮。這一片土地30%~40%的開發(fā)權(quán)益留給原來的土地所有者共享，再拿出30%~40%來作為基礎(chǔ)設(shè)施用地，剩下的20%可以拿出來進行溢價拍賣，所得溢價可用于公共建設(shè)，最終做到整個片區(qū)的收支平衡。不過，大陸土地財政的特點，讓城市政府在城市化擴張過程中，不會滿足于某一片區(qū)整個區(qū)域開發(fā)的收支平衡。因為老城區(qū)也需要更新改造，以及其它方面的投入，都需要仰賴土地財政。
不過，這一塊在一些地方正處于萌芽狀態(tài)，有些地方探索的“留地安置”措施帶有區(qū)片征收的色彩。比如，2013年，深圳歷史上第一塊原農(nóng)村集體用地成功入市，土地拍賣所得收益70%歸政府，30%歸村集體鳳凰社區(qū)股份有限公司所有，另外，村里再持有20%的物業(yè)面積。鳳凰社區(qū)主任文永昌稱，這種方式為社區(qū)長遠發(fā)展提供了來源。
三產(chǎn)融合下的土地制度創(chuàng)新
返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體的規(guī)模，據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計，累計達到570多萬人，涌現(xiàn)的群體既有過去的農(nóng)民工、大學(xué)生、退役士兵等人員，還有有意愿、有能力的城鎮(zhèn)科技人員、中高等院校畢業(yè)生等人員。這些群體到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，有利于建立城鄉(xiāng)要素平等交換的關(guān)系，進一步拓展資金、技術(shù)、人才流向農(nóng)村的渠道。
不過，現(xiàn)行的土地制度是一個重要的制約因素。
針對用地難，日前國辦印發(fā)的《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》提到：“在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，通過調(diào)整存量土地資源，緩解返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新用地難問題。”
梳理這些政策，葉興慶稱，有些跟法律上并不存在沖突。
比如，縣級單列建設(shè)用地指標用于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員建設(shè)農(nóng)業(yè)配套輔助設(shè)施，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策騰退出的建設(shè)用地指標，以及通過農(nóng)村閑置宅基地整理新增的耕地和建設(shè)用地，重點支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等。再比如，依托自有或租賃農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂、民宿等，跟宅基地制度沒有沖突。
不過，他也提到打擦邊球的一種情況，比如有地方成立合作社，實際上就是旅游公司，農(nóng)戶以農(nóng)房入股，公司由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，要是理解成以住房財產(chǎn)權(quán)入股公司，那么跟現(xiàn)行的法律沒有沖突，但要是合作社投資在宅基地上建設(shè)新房屋，那么政策的邊界就被模糊了。
葉興慶解釋說，宅基地上的房屋入股公司，雖然不涉及到宅基地的所有權(quán)，只涉及宅基地的使用權(quán)，但是宅基地跟承包地不同，承包地的使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，宅基地的使用權(quán)是不可以流轉(zhuǎn)的，這就出現(xiàn)了政策的模糊地帶。
事實上，在當前堅持集體所有的制度前提下，改革猶如在制度的罅隙中輾轉(zhuǎn)騰挪。不斷分化出來的權(quán)屬，也勢必將使問題越來越復(fù)雜化。葉興慶對此予以肯定，他認為，中國制度變遷的特點是漸進式的，土地制度改革尤其如此。當前的土地制度并非一無是處，尚能正常運轉(zhuǎn)。但至于未來什么時候要改、怎么改，都需要時間。處在當今歷史階段，也許現(xiàn)實的各種條件還不成熟，包括思想也未完全解放。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一財經(jīng)
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