自1997年開始實施“耕地占補平衡”政策后，中國一直禁止跨省域的耕地占補平衡政策。不過，這一政策有望在未來放開。
12月5日，中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議通過了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（下稱《意見》），《意見》提出，“對跨地區補充耕地等重大舉措，要嚴格程序、規范運作。”
相關學者表示，這意味著關于禁止跨省耕地占補平衡的政策出現松動，西北、東北地區可能會成為耕地補償的主要轉入地。
不過，他們也認為，想要完全放開跨省占補“依然很有難度”，并且在執行中肯定會“嚴格操作”，以保證對于耕地數量、質量、生態“三位一體”保護的要求。
耕地占補平衡困境
建設占用耕地，是耕地數量保護面臨的主要挑戰。
根據中國科學院地理科學與資源研究所博士許麗麗等學者的研究，2000至2010年，中國耕地轉為城鎮建設用地面積為437.3萬公頃，占總轉出面積848.1萬公頃的51.6%。
為了控制城鎮建設用地侵占耕地、守住18億畝的耕地紅線，1997年4月，中共中央、國務院首次提出了實行占用耕地與開發、復墾掛鉤的政策，并于 1998 年將“占用耕地補償制度”寫入了《土地管理法》。
按照“占用耕地補償”原則，占用單位需“占多少，墾多少”，開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。不過在執行中，不少地方卻出現了“占優補劣”、“占多補少”等問題。
以許麗麗的研究為例，2000-2010 年間，中國建設占用耕地分布多適宜農業耕作， 比例達 75.3％。這種現象在黑龍江、河南、山東等糧食主產區更為突出，比例超80%。
“很多占用的耕地都是經過長期耕作、熟化的質量好的耕地。補充耕地、尤其是新增的補充耕地，在土壤熟化、耕作質量上通常存在著一定差異。”中國農業大學土地資源管理系教授朱道林對財新記者表示，“耕地占補平衡”原則雖然緩解了中國耕地數量減少的步伐，但在補充耕地質量上不容樂觀。
此外，東部沿海發達地區的后備耕地資源也在逐漸減少，占補平衡壓力巨大。
中國農業大學土地資源管理系教授張鳳榮對財新記者表示，在浙江、福建等丘陵較多的省份，城鎮建設用地一般侵占地勢平坦的耕地，“在占補平衡的壓力下，很多補充耕地朝著山區發展，產生了很多荒地，無論是新墾的還是已有的。”
跨省占補開始松口
根據現行的《土地管理法》，個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，占補平衡無法完成的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，進行易地開墾。
這個看似松開的口子在執行中卻一直被嚴格限制。2004與2008年，國土部先后兩次發文，明確“未經國務院批準，不得跨省域進行耕地占補平衡”，將耕地占補平衡必須嚴格限定在本省(區、市)行政區域內。
“從國家層面上嚴格控制，我認為是對的。”朱道林認為，跨省耕地占補最根本的問題在于，全國范圍內不同省域的耕地質量、自然條件等方面差異很大，跨省操作不容易實現對耕地數量、質量和生態的“三位一體”保護。
然而，近年來，隨著東部地區用地矛盾突出，相關政策開始出現松動。
2015年兩會期間，來自福建的全國政協委員鄭建閩提交了《關于多措并舉，因地制宜落實耕地占補平衡的提案》，建議試點探索國家統籌省際異地補充耕地。2015年5月，國家主席習近平就耕地保護工作指示，要求加強對耕地占補平衡的監管。他同時表示，“對耕地占補平衡以及耕地保護中出現的新情況新問題，要加強調查研究，提出有效的應對之策。”
“國土部一直在研究，因為一些地方確實在前期的耕地占補平衡中存在著很大困難。”朱道林告訴財新記者，相關政策在此前已有研究，后續應該會有更具體的文件出來。
他表示，深改組文件意味著未來跨地區補充耕地會在“嚴格程序、規范運作”前提下進行適當探索，但要全面放開依然很有難度，因而強調“嚴格程序、規范運作”。
同時，涉及基礎設施建設的“國家重大建設項目”應該會在跨地區補充耕地審批中擁有一定的優先權，與地區項目等不同類型的項目“區別對待”。
西北、東北或成主要轉入地
中國土地勘測規劃院地政研究中心盧艷霞等人曾在2014年撰文表示，經過多年開發，全國耕地后備資源已經降至8000萬畝左右，其中上海、北京、天津、浙江等省市耕地后備資源接近枯竭，占補平衡已難以落實。
張鳳榮認為，跨省占補政策松動后，西北、東北地區的省市可能成為中東部及沿海發達地區置換指標的主要流向地。
不過，跨省份的耕地占補，如何平衡，仍是挑戰。
根據許麗麗的研究，2000至2010年間，全國耕地之所以能夠實現占補總體大致平衡，“主要源于新疆耕地的快速增長”。這十年間，全國僅有11 個省份新增耕地面積多于“建占耕地”面積，超出耕地總量為280.4萬公頃，新疆約占其中的68％。而在2010年，新疆耕地面積為845.8萬公頃，已嚴重超過其水資源能夠承載的理論面積。
“如果僅將南方發達地區一年幾熟、旱澇保收的耕地移動到自然條件差、水源缺乏的地區，那么意義依然有限。”張鳳榮說。
他表示，在執行跨省耕地占補時，一定要進行充分的論證，綜合考慮地形位置、土壤質量、水源設置、自然條件等多種條件，聯合農業部、國家林業局、環保局等部門一同參與、相互制衡，以維護土地做為一個生態系統的完整性。
朱道林認為，國家層面要有一定的制度創新，制度規范，加強監管，建立起統籌監管制度，并進一步強化產權約束。同時，為占補雙方建立起耕地數量、質量、生態“三位一體”的評判標準。
“不同區域之間的耕地應該如何做到對等？這個技術上的標準也應該出來。”朱道林說。
中國鄉村發現網轉自：財新網
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