自1997年開(kāi)始實(shí)施“耕地占補(bǔ)平衡”政策后，中國(guó)一直禁止跨省域的耕地占補(bǔ)平衡政策。不過(guò)，這一政策有望在未來(lái)放開(kāi)。
12月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》提出，“對(duì)跨地區(qū)補(bǔ)充耕地等重大舉措，要嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作。”
相關(guān)學(xué)者表示，這意味著關(guān)于禁止跨省耕地占補(bǔ)平衡的政策出現(xiàn)松動(dòng)，西北、東北地區(qū)可能會(huì)成為耕地補(bǔ)償?shù)闹饕D(zhuǎn)入地。
不過(guò)，他們也認(rèn)為，想要完全放開(kāi)跨省占補(bǔ)“依然很有難度”，并且在執(zhí)行中肯定會(huì)“嚴(yán)格操作”，以保證對(duì)于耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的要求。
耕地占補(bǔ)平衡困境
建設(shè)占用耕地，是耕地?cái)?shù)量保護(hù)面臨的主要挑戰(zhàn)。
根據(jù)中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所博士許麗麗等學(xué)者的研究，2000至2010年，中國(guó)耕地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為437.3萬(wàn)公頃，占總轉(zhuǎn)出面積848.1萬(wàn)公頃的51.6%。
為了控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地侵占耕地、守住18億畝的耕地紅線(xiàn)，1997年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院首次提出了實(shí)行占用耕地與開(kāi)發(fā)、復(fù)墾掛鉤的政策，并于 1998 年將“占用耕地補(bǔ)償制度”寫(xiě)入了《土地管理法》。
按照“占用耕地補(bǔ)償”原則，占用單位需“占多少，墾多少”，開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍２贿^(guò)在執(zhí)行中，不少地方卻出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“占多補(bǔ)少”等問(wèn)題。
以許麗麗的研究為例，2000-2010 年間，中國(guó)建設(shè)占用耕地分布多適宜農(nóng)業(yè)耕作， 比例達(dá) 75.3％。這種現(xiàn)象在黑龍江、河南、山東等糧食主產(chǎn)區(qū)更為突出，比例超80%。
“很多占用的耕地都是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期耕作、熟化的質(zhì)量好的耕地。補(bǔ)充耕地、尤其是新增的補(bǔ)充耕地，在土壤熟化、耕作質(zhì)量上通常存在著一定差異。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系教授朱道林對(duì)財(cái)新記者表示，“耕地占補(bǔ)平衡”原則雖然緩解了中國(guó)耕地?cái)?shù)量減少的步伐，但在補(bǔ)充耕地質(zhì)量上不容樂(lè)觀。
此外，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的后備耕地資源也在逐漸減少，占補(bǔ)平衡壓力巨大。
中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系教授張鳳榮對(duì)財(cái)新記者表示，在浙江、福建等丘陵較多的省份，城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般侵占地勢(shì)平坦的耕地，“在占補(bǔ)平衡的壓力下，很多補(bǔ)充耕地朝著山區(qū)發(fā)展，產(chǎn)生了很多荒地，無(wú)論是新墾的還是已有的。”
跨省占補(bǔ)開(kāi)始松口
根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》，個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，占補(bǔ)平衡無(wú)法完成的，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開(kāi)墾。
這個(gè)看似松開(kāi)的口子在執(zhí)行中卻一直被嚴(yán)格限制。2004與2008年，國(guó)土部先后兩次發(fā)文，明確“未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得跨省域進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡”，將耕地占補(bǔ)平衡必須嚴(yán)格限定在本省(區(qū)、市)行政區(qū)域內(nèi)。
“從國(guó)家層面上嚴(yán)格控制，我認(rèn)為是對(duì)的。”朱道林認(rèn)為，跨省耕地占補(bǔ)最根本的問(wèn)題在于，全國(guó)范圍內(nèi)不同省域的耕地質(zhì)量、自然條件等方面差異很大，跨省操作不容易實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的“三位一體”保護(hù)。
然而，近年來(lái)，隨著東部地區(qū)用地矛盾突出，相關(guān)政策開(kāi)始出現(xiàn)松動(dòng)。
2015年兩會(huì)期間，來(lái)自福建的全國(guó)政協(xié)委員鄭建閩提交了《關(guān)于多措并舉，因地制宜落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的提案》，建議試點(diǎn)探索國(guó)家統(tǒng)籌省際異地補(bǔ)充耕地。2015年5月，國(guó)家主席習(xí)近平就耕地保護(hù)工作指示，要求加強(qiáng)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)管。他同時(shí)表示，“對(duì)耕地占補(bǔ)平衡以及耕地保護(hù)中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，要加強(qiáng)調(diào)查研究，提出有效的應(yīng)對(duì)之策。”
“國(guó)土部一直在研究，因?yàn)橐恍┑胤酱_實(shí)在前期的耕地占補(bǔ)平衡中存在著很大困難。”朱道林告訴財(cái)新記者，相關(guān)政策在此前已有研究，后續(xù)應(yīng)該會(huì)有更具體的文件出來(lái)。
他表示，深改組文件意味著未來(lái)跨地區(qū)補(bǔ)充耕地會(huì)在“嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作”前提下進(jìn)行適當(dāng)探索，但要全面放開(kāi)依然很有難度，因而強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作”。
同時(shí)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目”應(yīng)該會(huì)在跨地區(qū)補(bǔ)充耕地審批中擁有一定的優(yōu)先權(quán)，與地區(qū)項(xiàng)目等不同類(lèi)型的項(xiàng)目“區(qū)別對(duì)待”。
西北、東北或成主要轉(zhuǎn)入地
中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心盧艷霞等人曾在2014年撰文表示，經(jīng)過(guò)多年開(kāi)發(fā)，全國(guó)耕地后備資源已經(jīng)降至8000萬(wàn)畝左右，其中上海、北京、天津、浙江等省市耕地后備資源接近枯竭，占補(bǔ)平衡已難以落實(shí)。
張鳳榮認(rèn)為，跨省占補(bǔ)政策松動(dòng)后，西北、東北地區(qū)的省市可能成為中東部及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)置換指標(biāo)的主要流向地。
不過(guò)，跨省份的耕地占補(bǔ)，如何平衡，仍是挑戰(zhàn)。
根據(jù)許麗麗的研究，2000至2010年間，全國(guó)耕地之所以能夠?qū)崿F(xiàn)占補(bǔ)總體大致平衡，“主要源于新疆耕地的快速增長(zhǎng)”。這十年間，全國(guó)僅有11 個(gè)省份新增耕地面積多于“建占耕地”面積，超出耕地總量為280.4萬(wàn)公頃，新疆約占其中的68％。而在2010年，新疆耕地面積為845.8萬(wàn)公頃，已嚴(yán)重超過(guò)其水資源能夠承載的理論面積。
“如果僅將南方發(fā)達(dá)地區(qū)一年幾熟、旱澇保收的耕地移動(dòng)到自然條件差、水源缺乏的地區(qū)，那么意義依然有限。”張鳳榮說(shuō)。
他表示，在執(zhí)行跨省耕地占補(bǔ)時(shí)，一定要進(jìn)行充分的論證，綜合考慮地形位置、土壤質(zhì)量、水源設(shè)置、自然條件等多種條件，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、環(huán)保局等部門(mén)一同參與、相互制衡，以維護(hù)土地做為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。
朱道林認(rèn)為，國(guó)家層面要有一定的制度創(chuàng)新，制度規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)管，建立起統(tǒng)籌監(jiān)管制度，并進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)約束。同時(shí)，為占補(bǔ)雙方建立起耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。
“不同區(qū)域之間的耕地應(yīng)該如何做到對(duì)等？這個(gè)技術(shù)上的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該出來(lái)。”朱道林說(shuō)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
