中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》。這是中央再次以文件的形式，對(duì)“三權(quán)分置”予以確認(rèn)。
所謂農(nóng)村土地“三權(quán)”是指集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。“三權(quán)分置”是對(duì)土地的所有權(quán)和用益物權(quán)進(jìn)行劃分，其基本思路是“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系。《意見》指出，賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。
“三權(quán)分置”被認(rèn)為是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。不過，安邦智庫（ANBOUND）研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，在當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)背景下，以“三權(quán)分置”為代表的農(nóng)村土地制度改革，實(shí)際上只是在農(nóng)村土地集體所有制框架下調(diào)整農(nóng)民與土地的使用關(guān)系。它不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于形勢(shì)發(fā)展，而且無法覆蓋城鎮(zhèn)化、農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要。可以認(rèn)為，“三權(quán)分置”是對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)的一種“半成品”改革。
在安邦高級(jí)研究員賀軍看來，現(xiàn)行農(nóng)村土地改革存在的不足，可能首先源自指導(dǎo)思想上的束縛。主要問題表現(xiàn)在“五個(gè)不足”：（1）對(duì)農(nóng)村土地集體所有制考慮過重，但對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益及權(quán)益兌現(xiàn)考慮不足；（2）考慮集體經(jīng)濟(jì)體制的形式過多，對(duì)農(nóng)民個(gè)人利益考慮不足；（3）仍然停留在農(nóng)民固守土地、聯(lián)產(chǎn)承包制框架內(nèi)考慮問題，對(duì)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口流動(dòng)考慮不足；（4）割裂地看農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展過多，對(duì)城鄉(xiāng)互動(dòng)、城市反哺農(nóng)村考慮不足；（5）對(duì)土地作為生產(chǎn)資料的要素特點(diǎn)考慮過多，但對(duì)土地作為農(nóng)民可分享的資產(chǎn)特點(diǎn)考慮不足。正是這五個(gè)方面的框框，限制了在農(nóng)村土地改革和農(nóng)村全面發(fā)展方面的創(chuàng)新突破。
在農(nóng)村土地的“三塊地”——農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)承包地和農(nóng)民宅基地中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的性質(zhì)和邊界比較清楚，早已能夠按市場(chǎng)化的方式運(yùn)作。涉及改革討論的土地主要是承包地和宅基地，這是當(dāng)前土地改革的焦點(diǎn)問題。
十八屆三中全會(huì)提出了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的改革思路，要求明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。不過，對(duì)于能否破除農(nóng)村土地承包權(quán)的身份限制？能否允許集體所有土地跨出集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行轉(zhuǎn)讓？這些問題目前仍然沒有突破。前中農(nóng)辦主任陳錫文曾表示，“如果堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，那就一定要堅(jiān)持本村的耕地，只能由本村的農(nóng)民來承包。”如果其他人想種地，可以通過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入。不過，從中長(zhǎng)期看，在城鎮(zhèn)化、老齡化兩大浪潮下，很多中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)凋亡，村級(jí)組織和村民都出現(xiàn)了極大變化，如果仍堅(jiān)持本村村民承包本村耕地，可能就會(huì)遇到障礙。因此，在我們看來，在土地所有權(quán)不變的前提下，應(yīng)該加大對(duì)承包制度的彈性設(shè)計(jì)。
最大的爭(zhēng)議點(diǎn)聚焦在農(nóng)民宅基地。雖然市場(chǎng)對(duì)宅基地市場(chǎng)化的呼聲最高，但從官方表態(tài)看，這一塊似乎最沒有可能商量。比如陳錫文曾表示，“宅基地每過三五年總要鬧騰一下。前兩年是鬧騰小產(chǎn)權(quán)房，最近‘三塊地’改革出來后，又鬧騰城里人應(yīng)該去農(nóng)村買地建房。”他強(qiáng)調(diào)，宅基地的申請(qǐng)權(quán)僅屬于本村村民，“土地上的兩個(gè)權(quán)利，是只有農(nóng)民才有的。一個(gè)是農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一個(gè)是申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。其他人不應(yīng)做非分之想。否則就會(huì)徹底破壞這個(gè)制度。”對(duì)于外界對(duì)農(nóng)村土地改革進(jìn)展緩慢的批評(píng)，陳錫文稱，“如果是期望改成私有制、改成誰都可以去農(nóng)村買地建房，那么對(duì)不住，確實(shí)沒有什么進(jìn)展。”
但在城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)村社會(huì)變化的大背景下，這種看法是站不住腳的。在我們看來，農(nóng)村宅基地是離農(nóng)民最近、也是最現(xiàn)實(shí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，未來的土地制度改革應(yīng)該充分保障農(nóng)民的這一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓它在農(nóng)民的有生之年能夠變成現(xiàn)實(shí)。如果等到村莊都凋亡了、村民都不在了，農(nóng)村宅基地制度死抱著“本村村民”這條紅線，還有什么意義？那樣很可能導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果，就是荒廢村落的農(nóng)民宅基地變成了無主之地，被收回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，最后實(shí)際上歸政府所有。
安邦智庫研究人員充分考慮到了農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)難度，我們提出的改革方案，完全可以在現(xiàn)有的農(nóng)村集體所有制之下進(jìn)行。我們的基本思路是，參照城市國(guó)有土地長(zhǎng)期出租使用權(quán)的做法，賦予農(nóng)村宅基地幾十年的長(zhǎng)期使用權(quán)，允許這些使用權(quán)在市場(chǎng)上交易，吸引城市資本下鄉(xiāng)參與建設(shè)。現(xiàn)在，一方面城市里資本富集，在資本過剩的狀態(tài)下更是如此；另一方面農(nóng)村地區(qū)缺少資金去建設(shè)。如果能通過長(zhǎng)期使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)，吸引城市資金下鄉(xiāng)參與建設(shè)，同時(shí)讓農(nóng)民得到財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)惠，這將是一個(gè)雙贏的結(jié)果。
安邦智庫算了一筆賬：國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出，到2020年要轉(zhuǎn)移1億農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)落戶立足，理論上會(huì)有1億農(nóng)村人口的宅基地將會(huì)空余。如果允許這1億農(nóng)村人口出讓他們的宅基地長(zhǎng)期使用權(quán)，將會(huì)吸引一筆龐大的城市資金去參與農(nóng)村建設(shè)。按4口之家計(jì)算有2500萬戶，每戶按0.3畝的宅基地計(jì)算，相當(dāng)于750萬畝（約50億平方米）。如果用這50億平方米吸引城市資本下鄉(xiāng)，按每平方米500元計(jì)算，將會(huì)吸引2.5萬億元人民幣的城市資金下鄉(xiāng)購(gòu)買宅基地使用權(quán)。如果算上建設(shè)費(fèi)用，可能會(huì)激活6倍的資金（15萬億）進(jìn)入中國(guó)農(nóng)村地區(qū)。按此設(shè)想，1億農(nóng)村人口將獲得2.5萬億元的財(cái)產(chǎn)性收入，用于他們進(jìn)城后的購(gòu)房和消費(fèi)；而17萬多億的城市資本下鄉(xiāng)，將形成規(guī)模巨大的投資需求和消費(fèi)需求。
我們?cè)俅螐?qiáng)調(diào)，這一改革方案不涉及農(nóng)村宅基地私有化的問題，可以借鑒城市國(guó)有土地使用辦法，用50年或70年使用權(quán)的方式來規(guī)避。如果擔(dān)心城市資本肆意建設(shè)，可以通過嚴(yán)格的規(guī)劃和建筑規(guī)范來約束下鄉(xiāng)的城市資本。為了管理上的方便，可以考慮將農(nóng)村宅基地進(jìn)行適度集中，與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來。政府所要做的，就是通過政策設(shè)計(jì)，賦予農(nóng)村宅基地的購(gòu)買者幾十年穩(wěn)定的使用權(quán)益保護(hù)！這再次說明，制度改革和政策突破能夠創(chuàng)造巨大的市場(chǎng)空間。如果得以實(shí)施，這很可能是供側(cè)給結(jié)構(gòu)性改革在農(nóng)村土地改革上的最佳應(yīng)用實(shí)踐。
中國(guó)農(nóng)村發(fā)展需要新的農(nóng)村土地制度改革，如果在土地承包制度上加大彈性，參照城市土地使用制度賦予農(nóng)村宅基地可轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)，將會(huì)在國(guó)內(nèi)激發(fā)城市資本參與農(nóng)村建設(shè)的巨大熱情，這將為中國(guó)經(jīng)濟(jì)提供一個(gè)相當(dāng)可觀的動(dòng)力。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：和訊名家 2016-11-29
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