通過強鎮擴權激發內生動力——
經濟大鎮有望脫下“緊身衣”
“小馬拉大車”已成為經濟發達鎮繼續發展的掣肘。《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》的出臺，意味著強鎮擴權將成為國家重要的發展理念之一。國家將從完善我國城市體系入手，打造經濟發展新動力——
“小馬拉大車”“緊身衣穿在肥胖的身體上”，這是對我國加快推進新型城鎮化建設中，部分特大鎮已具備城市的體量和特征，但在機構設置和經濟社會管理中仍只享有鎮一級管理權限的寫照。
為破解這一困局，中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日聯合印發了《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》。《指導意見》明確，經濟發達鎮要加快構建符合基層政權定位、適應城鎮化發展需求的新型行政管理體制，進一步激發經濟發達鎮發展內生動力。
有關專家表示，加快推進經濟發達鎮行政管理體制改革，有利于進一步激發經濟發達鎮發展內生動力，充分發揮其對周邊輻射帶動作用，為推進基層治理體系和治理能力現代化、提高新型城鎮化質量水平和加快實現城鄉統籌發展提供體制機制保障。
強鎮擴權成發展理念
改革開放以來，我國各地陸續出現了一批人口和經濟規模特別大的鎮，很多經濟發達鎮已經具備了城市的體量和特征，有的達到甚至超過中等城市規模。這些鎮在結構設置和管理權限上存在諸多制約，造成了“小馬拉大車”的困境。
“這些城鎮的規模已經非常大，但在管理權限上仍然嚴格按照鄉鎮的標準，這很不利于小城鎮進一步發展。”國家發展改革委規劃司司長徐林說。
“中西部地區也有一些鎮發展基礎較好，占所在縣域經濟比重很高，發展潛力很大，但政府功能不完善、權責不對等、公共服務薄弱等問題突出，制約了其進一步發展。”中央編辦有關負責人表示。
此次印發的《指導意見》明確，要以加強基層政權建設、鞏固黨的執政基礎為核心，以擴大經濟社會管理權限、完善基層政府功能為重點，以探索建立簡約精干的組織架構、務實高效的用編用人制度和適應經濟發達鎮實際的財政管理模式為保障，構建符合基層政權定位、適應城鎮化發展需求的新型行政管理體制。
浙江大學中國西部發展研究院常務副院長董雪兵對媒體表示，《指導意見》的出臺，意味著我國將迎來以經濟發達鎮行政管理體制改革為核心的時代，強鎮擴權將成為國家重要的發展理念之一。決策層高度重視、政策密集出臺，明確釋放出國家將從完善我國城市體系入手，打造經濟發展新動力的重要信號。
著重擴大經濟社會管理權限
“經濟發達鎮雖然經濟塊頭大，人口規模也大，但仍然只是鎮的建制，好比一個大人穿小時候的衣帽。”國家發改委城市中心學術委秘書長馮奎說，經濟發達鎮有很多企業，但鎮里沒有審批權限，企業需要到縣里甚至省市去辦審批，這個過程就可能會影響地方經濟發展。
《指導意見》明確，將擴大經濟社會管理權限，特別是根據經濟發達鎮工作實際，重點強化發展產業經濟、提供公共服務、加強社會管理和城鎮規劃建設等職能，完善基層政府功能。
“設立鎮級市，可能會增加行政層級，影響我國現行的行政區劃基本格局，使機構編制和行政成本大幅增加。”中央編辦有關負責人表示，從試點地區的實踐經驗看，在行政建制不改變的前提下，制約經濟發達鎮的體制障礙是可以通過行政管理體制改革創新解決的。推進經濟發達鎮行政管理體制改革，關鍵在于擴大管理權限、創新體制機制和完善政府功能，在保持基層政權管理靈活和低行政成本優勢的同時，增強其發展內生動力。
董雪兵認為，進一步擴大經濟社會管理權限，有望帶動經濟發達鎮進一步吸納人口，激發內生動力，充分發揮對周邊的輻射帶動作用。
《指導意見》還明確，省（自治區、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，制定目錄向社會公布，明確鎮政府為權力實施主體。
中投顧問產業與政策研究中心主任扈志亮認為，我國地方各級政府的機構設置、管理權限、財政收入是與其行政級別掛鉤。特大鎮原有的鄉鎮一級行政級別機構設置無法滿足行政管理的需要。在沒有得到與其發展水平相適應的行政管理授權的情況下，容易導致行政效率不高的情況，不利于新型城鎮化的推進。
探索符合實際的財政管理模式
《指導意見》明確，要按照事權和支出責任相適應的原則，逐步明確經濟發達鎮政府事權和支出責任。上級政府對下放給經濟發達鎮的事權，要給予相應財力支持。應由上級政府承擔的支出責任，不得轉移給經濟發達鎮政府承擔。
扈志亮分析說，特大縣人口密集，外來務工人口較多，政府往往在公共服務、社會管理方面承擔更多責任。一些管理權限下放以后，將帶來行政區劃升格、人員和編制膨脹，進而增加財政支付壓力。因此，在擴大經濟社會管理權限的改革中，財權與事權的下放應該同步推進。
《指導意見》明確，要結合財稅體制改革，完善與經濟發達鎮相關的財政分成辦法。落實支持農業轉移人口市民化的若干財政政策，促進基本公共服務均等化。建立財政激勵機制，各地可明確一定時期在基建投資以及新增財政收入返還、土地出讓金等方面對經濟發達鎮給予支持，統籌地方政府債券資金用于經濟發達鎮公益性項目。有條件的地方可安排專項資金對經濟發達鎮給予支持。鼓勵金融機構和各類社會資本在經濟發達鎮設立分支機構、村鎮銀行等新型農村金融機構，為城鎮建設發展提供金融服務。
有關專家建議，由于特大鎮的財政收入通常比較多，可以降低其上交上級政府的財政收入比例，以滿足其更多的財政支出需求；在風險可控范圍內，可以允許特大鎮更多舉債，滿足其加大基礎設施建設等方面的需求。此外，在過渡期，可以考慮由中央政府給予地方財政專項補助，以提升地方特大鎮體制改革動力。
中國鄉村發現網轉自：《經濟日報》2017年1月4日
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