適應經濟新常態的農業支持保護制度創新
——《深化農村改革綜合性實施方案》政策解讀
王文強
中央辦公廳、國務院辦公廳近日出臺的《深化農村改革綜合性實施方案》(以下簡稱《方案》),是一項具有重大意義的頂層設計和具體部署,它既是對黨的十八屆三中全會關于農村改革精神的貫徹落實,又是對“十三五”農村改革發展的具體指導。對此,有兩個關鍵詞可體現:一個是“綜合性”。農村改革涉及方方面面,是一個龐大、復雜的系統工程,既不能顧此失彼、又不能急躁冒進。黨的十八屆三中全會后,中央及相關部委出臺了很多涉及三農的文件,推進了諸多的重要改革,但又總覺得有點千頭萬緒,不成體系。改革既需要放得開,又要統得起來,才能保證改革的方向不偏離。《方案》的出臺,顯然是要加強農村改革的協調性,這是近些年來中央部署農村改革的文件中是比較少見的。第二個關鍵詞,就是“實施”。黨的十八屆三中全會的《決定》一共分解了336項改革任務,其中大約有50項是直接和三農問題有關的。這么多的改革任務要落地,具體的落實方案很重要。《決定》出臺后,中央相關部門和各省市都在探索,在土地、農村金融、新型農業經營體系等很多方面進行了試點,現在也已經探索了2年了,總結了有益的經驗,也發現了一些問題。中央在這個時候出臺實施方案,部署在“十三五”如何推進這些改革,既有必要,也有基礎,可以說恰適其時,也充分體現了黨中央深化改革的堅定決心和科學周密穩妥的工作部署。
《方案》提出26項重大措施,其中涉及農業支持保護制度有6項重大措施。眾所周知,近年來在經濟新常態的影響下,現代農業發展面臨的一個突出問題是農業增產難增收,或者說提高農業效益的壓力很大。主要原因有兩個方面:一是農產品需求結構的變化。隨著人們生活水平的提高,消費的檔次化、個性化、多樣性將成為常態,對農產品的消費需求從側重數量轉向側重質量、品種、品牌、加工。缺乏質量的、溫飽型的一般農產品需求相對縮減。二是農產品價格“天花板”下壓與農業生產成本“地板”上升。農業生產成本不斷上漲,尤其是勞動力成本大幅攀升。而國內與國際農產品價格已經“倒掛”。這導致農民增收空間受到擠壓。《方案》明確提出要完善農業支持保護制度,強調“以保障主要農產品供給、促進農民增收、實現農業可持續發展為重點,加大農業支持保護力度,提高農業支持保護效能,完善農業生產激勵機制”,這為農業適應經濟新常態提供了有效的制度保障。
一、建立農業農村投入穩定增長機制
農業是基礎產業,也是弱勢產業,保障農業財政投入意義重大,實行農業高財政投入也是發達國家的通行做法。《方案》進一步明確把農業農村作為財政支出的優先保障領域,確保農業農村投入只增不減。同時強調“大力清理、整合、規范涉農轉移支付資金,對“小、散、亂”及效果不明顯的涉農專項資金要堅決整治;對目標接近、投入方向類同的涉農專項資金予以整合”,并提出“建立規范透明的管理制度”,“合理劃分中央與地方支農事權,推進各級政府支農事權規范化、法律化”。這釋放出明確的信號,即要對原來那種農業財政撒胡椒面式的投入機制進行改革,著力提高涉農資金投入的透明度和效率。當前涉農資金是多頭管理,透明度也不高,要么一個項目上扎堆投入、重復建設,要么一個項目只投前一截,后面的沒人管;也有很多想投資者根本搞不清涉農這塊的財政支持政策有哪些,涉及太多部門了。所以對于投入這一塊,《方案》不僅要求加大投入,而且要求加強規范。在這方面,湖南正在進行相關試點,改進項目審批制度,下放省級涉農資金項目審批權限,在汝城、武岡、寧遠等地進行“以規劃定項目、以項目定資金”的支農資金整合模式的試點,具有推廣價值。“十三五”期間,應該按《方案》的要求,加快推進政府農業扶持政策轉型,將分散的農業支持資金整合起來更多地投入到打造特色農產品品牌、延伸農業產業鏈以及職業農民的培育、農業社會化服務上去,變普惠制的低效投入為針對性的強農措施,吸引市場資源要素向農業配置。
二、發揮市場在農產品價格形成中的決定作用
一直以來,我國對主要農產品價格的形成干預過多,實行保護價收購,影響到市場的交易行為,也導致了農產品價格不遵循市場規律的不斷上升,而在收儲方面完全由政府來“兜底”,所以當市場有所波動的時候,出現了一些問題,像今年很多地方出現了“賣糧難”問題,糧食豐收了但賣不出去,政府收儲不了,市場上也賣不出去。《方案》要求“完善農產品價格形成機制和農產品市場調控制度”,明確 “采取‘分品種施策、漸進式推進’的辦法,完善農產品價格形成機制”。這意味著要逐步發揮市場決定價格的作用,但并不就是要放任自流,政府將通過改革補貼的方式等其他手段來維護市場秩序、保障農民的利益。同時《方案》也對農產品的收儲與流通提出了明確要求,要求積極鼓勵引導流通、加工等各類企業主體參與糧食倉容建設和農產品收儲,大力發展農產品流通新型業態,發揮電子商務平臺在聯結農戶和市場方面的作用。從湖南來看,湖南是糧食、棉花等主要農產品的重要產區,“十三五”應發揮市場機制對農產品價格的導向作用,按照國家統一部署,探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革,探索糧食、生豬、蔬菜等重要農產品目標價格保險試點,建立健全主要農產品和重要生產資料價格實時監測體系,構建全省農產品價格信息發布平臺,為農產品市場化提供有力支撐。
三、提高農業補貼的針對性與效能
農業補貼涉及到農民的切身利益,是維持農民從事農業生產積極性的重要保障。《方案》要求“完善農業補貼制度”,提出,“保持農業補貼政策連續性和穩定性,調整改進‘黃箱’支持政策,逐步擴大‘綠箱’支持政策實施規模和范圍,提高農業補貼政策效能。開展農業補貼改革試點,將現行的‘三項補貼’(農作物良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼)合并為‘農業支持保護補貼’,優化補貼支持方向,突出耕地保護和糧食安全。”這涉及到兩個方面內容:一是隨著我國農業補貼投入不斷加大,價格補貼、種子補貼等“黃箱”補貼政策的空間越來越小,再高就會超出WTO規則的約束,所以《方案》提出逐步擴大“綠箱”支持政策,也就是通過補貼價格變成補貼農民收入,由生產環節的補貼變成補貼基礎設施、農業科研等服務環節的補貼。二是原來農業“三項補貼”政策是一種普惠制的,在激發真正農業生產經營者的積極性方面未發揮應有的作用,所以《方案》提出要“優化補貼方向,突出耕地保護和糧食安全”,“調整部分存量資金和新增補貼資金向各類適度規模經營的新型農業經營主體傾斜”,目的就是不讓種糧農民吃虧。從湖南來看,湖南在今年已經推行農業“三項補貼”改革試點(全國五個試點省之一),將種糧農民直接補貼、農資綜合補貼和農作物良種補貼合并為農業支持保護補貼。將全部種糧農民直接補貼和農作物良種補貼資金,以及農資綜合補貼存量資金的80%,用于耕地地力保護;將農資綜合補貼存量資金的20%,加上農業“三項補貼”的增量資金,統籌用于支持糧食生產適度規模經營。“十三五”應該進一步完善這項政策,發揮農業補貼的激勵作用,既要加強對農業新型經營主體的補貼力度,又要避免“壘大戶”,并探索對農民收入補貼的辦法。
四、完善農業公共服務支撐體系
《方案》就“建立農田水利建設管理新機制”、“深化農業科技體制改革”、“建立農業可持續發展機制”、“加快農村金融制度創新”作出了具體部署。尤其是對農村金融服務,強調要“擴大農村金融服務規模和覆蓋面,創新農村金融服務模式,全面提升農村金融服務水平,促進普惠金融發展,加快建立多層次、廣覆蓋、可持續、競爭適度、風險可控的現代農村金融體系”。普惠金融對農業農村發展來說,至關重要,長期以來,農村總是被城市“抽血”,大量的資金通過金融渠道從農村流出,農民難以獲得金融支持,連農業企業也很難貸到款,農民既沒有抵押物、也沒有信用貸款,城市居民住房、車子都可以抵押,辦個信用卡很容易,這是顯失公平的。《方案》除了對銀行、信用社、擔保機構提出要求外,還明確“穩妥開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點,創新和完善林權抵押貸款機制”、“穩妥開展農民合作社內部資金互助試點”、“完善農業保險制度”等重要改革舉措,為農民解決資金問題拓寬了渠道,提供了有力的保障。現在農村金融改革試點在很多地方進行試點,形式多樣,湖南在這方面走在了前列,沅陵縣國家農村金融服務體系改革試點和常德、益陽、郴州、懷化4市及株洲市荷塘區農村金融綜合改革試點穩步推進,資興市、漢壽縣、湘鄉市、岳陽縣等多個縣開展了農村土地承包經營權抵押貸款試點,瀏陽市開展了農房抵押貸款試點,都取得了較好的成效,湖南還開展了肉雞、肉(蛋)鴨、肉鵝等特色農業保險試點。如何按照《方案》的要求,進一步擴大試點范圍,加快普惠金融向農村覆蓋,應成為“十三五”農村改革的重要內容。
(作者系湖南省社科院農村發展研究中心執行主任、副研究員}
注:本文系湖南智庫網根據錄音整理,轉載請注明出處
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