原題：關于深入推進新一輪農村改革加快農業現代化歷史進程的思考（上）、（下）
農業、農村和農民，是立國之本，強國之基。習近平總書記指出，要把發展農業、造福農村、富裕農民、穩定地解決13億人口的吃飯問題作為治國安邦重中之重的大事。做好“三農”工作，關鍵在于要向內尋動力、向改革要活力，充分認識到當前的農村建設，是系統性、綜合性的經濟戰略發展大改革，是城鄉關系、工農關系上的大調整，是新中國成立并確立土地集體所有制以來，繼上個世紀80年代初期和2003年開始的農村稅費改革之后的新一輪農村改革。深入推進新一輪農村改革，制高點在于，要深刻認識深化農村改革的歷史發展階段及其必要性，開展頂層設計；切入點在于，要以鄉村社區化和城鎮現代化為兩翼，構建發展新模式，聯結城鄉，打破城鄉二元結構，解決資金困局，內生動力，推動經濟縱深發展，助力經濟騰飛；支撐點在于，要在國家層面整體推動，建立現代農業保障機制，解決“三農”問題發展的后顧之憂。以新一輪農村改革為契機，深化改革理念，創新改革途徑，共享改革成果，全面完成農村現代化的偉大歷史使命。
推進新一輪農村改革是歷史與時代的必然選擇
農業、農村和農民發展與中國社會的現代化進程密切相關，是我國經濟社會歷史發展進程中的一個重要組成部分。全面推進新一輪農村改革，不僅是歷史發展的必然選擇，也是時代發展的必然要求。
第一，農村發展處于新的歷史階段。改革開放以來，我國在農村發展策略上，實現了兩次大的調整。第一次是1980年代初期實施的家庭聯產承包責任制，實現了農村土地制度的重要轉折，糧食總產量從1978年的6095億斤，增至2013年的60194萬噸，以占世界7%的耕地養活了占世界22%的人口。第二次是2003年全面鋪開的農村稅費改革，在法律層面明確和規范了國家、集體和農民之間的權利義務關系。兩次農村發展的戰略調整，充分調動了農民積極性，提高了農民收入，對我國農村和國民經濟的快速、健康和可持續發展，產生了積極、深遠的影響。但在現階段，我國經濟社會的發展進入了轉型發展的歷史新階段，既有改革的紅利已基本消耗殆盡，現行農村經濟發展模式和體制，已難以適應中國經濟全面發展的客觀要求，新一輪農村改革勢在必行。
第二，“三農”發展面臨新的瓶頸。2013年我國的城鎮化率為53.73%，其中在農村保留有承包地、宅基地和住房，家人仍然留守農村，自己年老也可能返回農村“半城市化”人口數量占據18%左右。城鄉差距不斷擴大，農村發展明顯落后于整個經濟社會發展。農村經濟發展模式問題并未得到根本解決，農村土地歸屬和權益尚未得到有效保障，農村發展資金難以籌集；農業耕地減少，資源短缺，糧食生產面臨嚴峻挑戰，農業制度和政策滯后；面向農業及農村的物化勞動投入少、農業生態環境差、抵御自然災害能力弱；農民居住環境、生活水平與城市還有較大差距，農民素質還有待進一步提高。這些都已成為阻礙全面建設中國特色社會主義小康社會的突出問題，突破“三農”發展瓶頸，迫在眉睫。
第三，“三農”策略亟待實現宏觀調整。在歷經兩次大的戰略調整之后，黨和政府總攬全局，深謀遠慮，黨的十六屆五中全會首次明確提出了加快社會主義新農村建設的重大決定，黨的十七大、十八大均把解決好“三農”問題作為全黨工作的重點和實現國家發展的重要戰略方向。各省市區紛紛出臺農村改革指導意見和實施方案，以社會主義新農村建設、新型農村社區化建設為突破點，開始由試點走向全面鋪開，建設熱點也從江蘇、浙江、山東等經濟發達的東部省份，轉向湖南、湖北、河南、安徽、陜西等中西部省份；建設重點已經從城郊結合部、非農產業發達的農村，轉向城市規劃區以外的不發達農村區域。當前的農村改革，為探索新的農村發展模式進行了有益探索。但是也應看到，當前的社會主義新農村建設、農村社區化建設，仍面臨著一系列問題：資金瓶頸沒有解決，基層政府仍面臨公共投資債務風險；農民仍缺乏有效參與，多數土地集中流轉并沒有給農民帶來預期的實惠，農民生存與發展問題并未得到根本解決；農業基礎薄弱，產業結構不夠合理，農業市場化、產業化程度較低，農村投資環境較差，政策優勢可利用空間有限，傳統農村經濟發展模式難以為繼等等，“三農”發展策略亟待實現宏觀調整。
因此，加快農村改革，推動農業發展，增加農民收入，深入推進新一輪農村改革，不僅是全社會的普遍共識，亦是在當前經濟發展的大背景下，挖掘內生動力，釋放經濟潛能，推動我國經濟全面、持續發展的必然需求，是全面建設小康社會、應對社會主義市場經濟的挑戰和日趨激烈的國際競爭的客觀要求，更是時代和歷史的必然選擇。
經濟轉型發展是新一輪改革的基礎動力
中國經濟已步入新的發展階段，必須更加注重依靠轉型升級。經濟的轉型發展，及內需與外需、東部和西部、各產業之間和城鄉之間的結構調整，為新一輪農村改革提供了良好的外部環境和強有力的基礎動力。
第一，區域和需求調整是外驅動因。當前，總體外部環境趨于緊張，以內需為驅動，撬動中、東、西部合理布局，勢在必行。2002年內需對經濟增長的貢獻率為92.4%，2014年上半年內需對經濟增長的貢獻率已達102.9%。擴大內需，實現由外向型經濟增長向內需型經濟增長轉變是我國經濟發展的基本立足點和長期戰略方針。要從整體戰略高度認識到，釋放農村內需潛力，是調整區域發展、布局的重要杠桿。以激發農村需求為戰略機遇，作為解決農業與城鎮發展不協調、中東西部發展不均衡的內在要素。以中部農村崛起為基點，助推城鄉互動化、一體化的進程，連接東部、西部發展，驅動新一輪經濟全盤發展。
第二，戰略和結構創新是主要方向。突出農村、農民和農業發展的政策優勢，大膽突破家庭聯產承包責任制的內涵，積極引進社會資本，保證制度創新，走具有全局意義的可持續發展道路。2013年，全年全社會固定資產對農戶投資10547億元，僅占全年全社會固定資產投資的2.36%；全年農村居民人均純收入8896元，為城鎮居民人均可支配收入的36.76%；農村居民食品消費支出占消費總支出的比重為37.7%，收入支配明顯不夠合理。要完善政府對農業、農村、農民的支持和保護體系，加大保護力度，提高農業的比較效益，形成向農業投資的激勵機制和內在的市場動力機制。突出新一輪農村改革在經濟社會全局發展過程中的重要地位，以戰略創新為導向，實現農業、工業和商業之間、城市和鄉村之間、中部和東西部之間的結構調整，改善需求結構，優化區域結構，全方位保障農村改革的開展。
第三，社會和生活轉型是根本動力。統攬全局、著眼長遠、與時俱進，深刻把握農村社會發展規律、發展階段和發展任務的階段性、地域性特征，整合農村的經濟、政治、文化、社會建設，推行“集群化”發展模式。2013年，我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約13萬元，按國家城鎮化規劃，2030年前我國要完成3.9億農民的市民化，僅市民化所需公共成本就約要51萬億元，城鎮化資金缺額巨大，按原有城鎮化思路顯然不太現實，難以實現既定目標。有必要以鄉村社區化和城鎮現代化為切入點，徹底打破城鄉二元結構，解決資金困局；有必要全面推行“集群化”發展模式，實現農業規模化、產業化、專業化、現代化，深化工農產業布局。通過村鎮的產業功能定位，形成與農產品生產、農民居住等聯系密切、并能提供相關支撐的機構在空間分布上的聚集，形成強勁、持續競爭動力，整合農村社會發展的方方面面，有效地推動農村經濟、社會的全面發展。
模式與機制創新是新一輪農村改革的主旨內容
站在歷史的高度，從全局出發，探索經濟發展新模式，突破家庭聯產承包責任制的局限、加速推進鄉村社區化和城鎮現代化建設、積極破局當前經濟發展的資金瓶頸，全面實現新一輪農村改革。
第一，農業產業化、規模化是主要形式。實現農業產業的組織創新和農業組織的分工與聯合。依托當地資源特色、產品優勢和經濟情況，發展區域化、特色化的農業產業，不斷拓展國際、國內兩個市場；實現農業產業的專業化分工，將農業產業發展與工、商、供、銷等密切結合；實現農業產業化與鄉村社區化、農村城鎮化的進程結合，在產業化過程中，實現土地功能的整合，再一次細化農民分工，推動農民身份向農業產業工人轉變。要不斷拓展農業產業經營和發展的規模效應，發展農業產品龍頭企業，整合土地資源，豐富農業產品品種，實現產業發展的橫向規模；發展完整的農業產業鏈，實現農業產業的縱向規模。要在農業產業化、規模化過程中，不斷實現農業的品牌化，打造過硬產品，保證品質，提高市場知名度。以產業化、規模化為形式，實現新一輪農村改革的整體推進。
第二，農業專業化、社會化是主體內涵。農業的專業化、社會化，要以全面突破家庭聯產承包責任制的歷史局限為基礎。傳統意義上家庭聯產承包責任制的“均田”政策、小地塊上的小農家庭生產顯然已難以滿足適度規模經營及組織化、專業化的農業生產。一方面，要從我國農村整體發展的高度，規劃、規范土地流轉。2013年，全國承包耕地流轉的面積達到了3.4億畝，流轉比例為26%，比2012年提高了近5個百分點。通過土地流轉，實現了集中連片種植和集約化、規模化經營，節約了生產成本，促進了農業發展和農民增收，初見成效。要結合“一村一品”、“一鎮一業”的發展方式，依托各級政府，以農產品、農業行業為規劃原則，引導土地有序流轉；另一方面，以此為基礎，大力發展專業化經營或聯合經營。結合農業生產和社會服務，大力發展合作組織，積極鼓勵城鄉的資金、人才、技術、物資、信息等通過各種形式合作經營，促進農村經濟全面發展，繁榮農村經濟。要打破“一戶一品”、“一家一業”的局限，在保證農民資產收益權益不變的前提下，將農田、農業、勞動全面推向社會和市場，堅持政策扶持、市場運作、服務規范、培植壯大的原則，完善農業專業化、市場化的公共服務功能，建立公益性服務與經營性服務兼備，產業專業服務、農業綜合服務并舉的農業社會化服務體系，多方面提升新一輪農村改革的品質。
第三，鄉村社區化、農村城鎮化是基本途徑。引入社會資本，在城鎮現代化的進程中，推進鄉村社區化。未來我國城鎮化進程依然保持較快推進，預計到2020年，我國城市化率將達到或超過60%，2050年超過70%，這將為經濟社會發展帶來持久的動力。堅持城鄉土地利用、開發的同步原則，根據現有城區大小，與配對開發的農村人口、農產品特色及產業發展規劃等，在現有城鎮外圍進行適度拓展。與之匹配開發的農村，則根據農村土地流轉規劃，進行土地功能區分，將適合居住的土地，納入住宅、生活區域建設；適合農業產品開發的土地，納入農業產業開發之中。村莊社區化得以實現，實現農村節能省地型住宅建設，實現集群居住，城鎮化過程大為加快。同時，通過合理利用農村土地資源、土地的合理流轉，實現城鄉間的互補、互動以及產業之間的協調，實現土地資源的資產效益，帶動相關產業的發展，以此驅動城鎮化進程。
第四，積極破局資金瓶頸是農村大變革的關鍵要素。當前，我國城鎮化率每提升一個百分點，需要至少1萬億元的配套資金支持，僅僅依靠國家財政支撐，顯然很難實現發展的可持續性。應樹立與農村產業、集群相適應的思路，堅持城鄉配對開發原則，積極引進社會資本，參與農村規劃、農村社區建設、農業產業發展、環境治理等工程，并使之與城鎮的城市開發同步進行。社會資本通過地產開發和產業開發獲得商業利潤；農民則在保證其土地收益權的前提下，通過房屋置換過程中的價值增值和農業生產資料增值獲得收益；政府通過出讓土地獲得土地資金，并用此回購社會資本的商住房以滿足農民的置換需求。即使各地因社會資本引進情況不同、本身經濟發展基礎不一，少數區域也仍可能存在部分資金缺口的問題，但也完全處于可控范圍之內。通過城鄉土地整體打包規劃，配套開發，以生活區域劃片、村莊社區化的方式，實現農村節能省地型住宅建設，實現集群居住，加速城鎮化過程。在社會資本的社區開發過程中，也同時解決了村內道路、給排水和垃圾處理設施建設，人畜混居等突出問題，改善了農村環境衛生狀況和村容村貌。在農民、政府和社會資本共贏的模式中，農村發展的資金問題得以真正解決。
整合農業資源是新一輪農村改革的根本保障
農業產業化、規模化、專業化、社會化，是未來農村經濟發展的根本方向。要從根本上保障新一輪農村改革的成果，有必要從各地探索農村經濟發展模式的現狀出發，在國家層面，汲取經驗，整合資源，調整策略，為全面推動新一輪農村改革保駕護航。
第一，農業現代化進程需要國家宏觀層面的資源整合。農業現代化進程，是農村土地、勞動資源、農業資金、農村文化資源等要素重新整合的過程。在國家頂層設計層面，解放要素，整合資源，整體推動，是農村經濟發展的重要保障，是由農村改革撬動全社會新一輪經濟發展熱潮的必然要求。
重新整合土地資源，要從新時期經濟全球化和國內大市場的目標定位，在保證土地權屬關系、保證土地流轉效益的過程中，根據區域自然資源特點，減少資源儲備量少、資源耗費量大的農業產業，積極發展資金和技術密集型產業，增加外向型產品的生產，發揮土地資源的重組效應；重新整合勞動資源，要從進一步細化農業勞動者分工、提高勞動效率的角度，通過農業集約化經營，引導一部分勞動者從傳統、產中環節向高效、產前產業環節轉移，向非農產業轉移，創造更多就業機會。以惠農政策為導向，加強教育培訓，提高農業勞動者的素質和能力，實施農村社會保險、失業人員救助機制等措施；重新整合農業資金資源，以農村社區化、鄉村城鎮化為驅動，吸引社會資金參與，破解資金瓶頸。繼續加大基礎設施投入建設，改革農村財稅制度，為農村發展提供資金保障。加大農村文化資源和農業組織資源整合力度，對各農村區域民俗、建筑、飲食、民間工藝等文化資源進行摸底統計，充分發掘其歷史內涵、發揮其經濟效益。以農業規劃、農村管理組織的優化為途徑，加大對農業組織資源的整合力度。通過頂層設計，因地制宜，以政策為導向，以資源為基礎，以改革為契機，全面實現農村資源的組合效應、惠民效應和整體效應，推動農村社會的深層變革。
第二，新一輪農村改革的實現需要國家層面的制度保障。完善農業的制度保障。首先，明確發展方向。要舉全國之力，在中央政府的層面，明確當前農村改革的整體方向，明確當前的農村發展和改革是與城鄉一體化進程密切結合，與我國經濟社會發展全局緊密結合的系統工程；其次，完善法律保障。通過法律手段保證農業生產要素的合理利用，科學界定農業與其他部門的權益，確保農業市場化發展過程中政府對農業和農村工作的控制和干預的職責、范圍，在法律的保障中，將農業和農村發展推向市場。再次，加強支撐制度建設。完善相應的農業改革、發展制度建設，確保農業面向市場的過程中，尤其是在鄉村社區化、城鎮現代化和城鄉一體化的進程中，以制度建設保證其穩定性、明確性、規范性及可操作性，避免制度的缺陷對農業的消極影響，保證農業在市場中的規范地位，以及政府對農業扶植的力度。
第三，農業現代化的發展需要抗風險能力的全面提升。其一，大力發展農業商業保險，完善商業保險服務體系。2013年我國農業保險保費收入306.06億元，同比增長27.4％，農業保險承保主要農作物突破10億畝，其潛力可更進一步挖掘。鼓勵支持各類保險公司到農村地區設立分支機構，增強保險業在農村的服務能力；鼓勵支持保險公司研究農業發展保險的特點、需求，開發新的農業保險產品，如種植保險、養殖保險、農房保險、與農業生產相結合的各類農民人身保險等，構建多元產品體系；嘗試推進設立農村保險互助社等新型農村保險機構試點；嘗試開發農民健康和養老保險經營新模式等等。其二，在加強完善農業商業保險的基礎上，要進一步拓寬農業保障的覆蓋面，作為農業商業保險的有效補充，建立國家農業現代化發展保障基金。通過農業保障基金的設立，進一步鼓勵帶動農業產業化資金投入，同時避免農業風險資金來源單一化。可以在城鄉互動開發的過程中，從三個方面籌集國家農業現代化發展保障基金：參與城鄉協同開發的社會資本；政府出讓土地所獲得的收益；農業規模化經營所獲取的收益。按照收益比例和相應規定，各自繳納農業發展風險基金。避免土地流轉、整合以及農業產業化過程中，因農業企業破產或其他因素而引發的不良連鎖反應甚至進而產生土地私有化風險。通過國家農業現代化發展保障基金的設立，有效彌補商業保險的局限，增強抗風險的靈活性和可操作性，進一步分散風險，切切實實地按市場原則來發展現代農業，實現新一輪農村改革。
實現農村改革的全局推動，實現體制與機制創新和經濟優質高速增長，是新一輪農村改革的偉大意義。李克強總理指出，農業是安天下穩民心的產業，要堅持把解決好“三農”問題放在全部工作的重中之重。深入推進新一輪農村改革，是農業由傳統走向市場、農村由落后邁向現代、農民由傳統生活方式走向現代城鎮化生活的歷史進程，它是黨和政府在中國社會城鎮現代化、城鄉一體化進程中所必須完成的歷史使命。新一輪農村改革，是中央政府的宏觀把握和整體推進，以農業的市場化、農村的社區化、農民的居民化為主要形式，通過經濟發展模式的創新，在完善的現代農業保障體系中，集約資源，消化產能，增速經濟，優化品質，全面完成社會主義新農村的建設。依托“三農”的解決，充分釋放廣大農村發展、城鄉協同開發所帶來的巨大經濟潛能，通過制度創新、模式創新，統籌規劃，因地制宜，激活要素，以村促城，以農促工，建立起既符合市場經濟要求，又符合國際通行規則的體制機制，使其成為我國經濟社會全面發展的又一全新動力，確保全社會共享改革發展的成果，從而實現新一輪農村改革的宏偉目標。
（作者系湖南外貿職業學院黨委宣傳部部長）
中國鄉村發現網轉自：湖南日報2014年8月28日、29日
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