又到中央“一號文件”發布時。
這是第18個聚焦“三農”問題的“一號文件”。“一號文件”年年關注“三農”，足見決策層“扶弱”的政治關懷，內容亦從新農村建設到農民增收，到農田水利科技，到全面深化農村改革??似乎“千頭萬緒”，也似乎“千方百計”。
另一方面，除了免除農業稅等少數政策，新世紀以來的“一號文件”似乎甚少擲地有聲，一些重要安排亦遲遲未能落實，比如，“農村承包關系長久不變”。
一位參與上世紀80年代農村改革的老人曾感嘆，當時的政策雖寥寥幾句話，卻極有分量。說可以“包干到戶”，農民就把田分了；說農民可以“進城”了，大批農民自帶口糧就去了。
關于此，“中國農村改革之父”杜潤生老人曾說：中國的農村改革，一切“便宜”的方法已經用盡，如果不觸動深層結構，就很難再前進一步。
“前所未有之挑戰”
回望2015年， “三農”矛盾重重。糧食“十二連增”，但難言是喜：
——國庫里糧食堆不下，每天都在增加財政補貼，進口糧食便宜，還在繼續將國產糧往倉庫擠；
——城鎮化率繼續提升1.3個百分比，至56.1%，但半城鎮化現象并沒有有效改變。同時，農民工轉移速度以及工資增速進一步下降，在鄉鎮外就業的外出農民工有16884萬人，僅增長0.4%。這不僅直接給農民持續增收帶來挑戰，也關乎農村人地關系能否進一步調整，農業現代化能否順利推進；
——農業受到國際農產品市場沖擊不斷加大，但農業競爭力的提升又受制于產權、城鎮化水平、組織程度、農產品價格機制等多種因素；
——大部分農民工仍然是“兩棲”狀態。許多農民工很少回老家，他們的孩子多未隨遷。2014年義務教育階段子女隨遷率不到40%，逾6000萬留守兒童無法擁有完整家庭生活，甚至有的孩子獨居；
——在城市無法安家的農民工繼續將辛苦勞動所得用在老家蓋房子，這些房子大量閑置，且難以盤活。農村凋敝，但城鄉資源雙向流動的管道卻不暢通。
這些問題相互纏繞，沒有系統性改革，無法開解。
當前的局面，一些“農口”人士稱之為“前所未有之挑戰”。這也意味著倒逼改革的時間窗口真正開啟。
改革托市收購制度
2016年“一號文件”對農村改革來說具有突破性意義的是：糧改有望邁出關鍵一步。文件明確，堅持市場化改革取向和保護農民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，推進糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革。
中國自2014年起，已從東北地區大豆、新疆棉花開始，率先改革托市收購，試點目標價格制度。但此次主糧玉米的改革提上日程，無疑更具方向性意義。
2016年，小麥、稻谷的最低收購價制度將繼續執行；對玉米則將按照市場定價、價補分離原則，推進臨時收儲制度改革，建立玉米生產者補貼制度。
中國政府一直期望在保障糧食安全、保障農民利益、保持糧食市場穩定之間獲得平衡。2004年，在糧食流通體系市場化改革中，又推出政府定價、入市收購的托市收購制度。但這導致價格信號僵化、品種結構與市場需求不匹配、產業鏈扭曲、市場萎縮。問題經年累積，糧食流通體制改革的成果逐步被蠶食。
2015年，算上8000多萬噸大豆，中國進口糧食12477萬噸，同比增長24.2%。國務院參事、國家發改委原副主任杜鷹到東北調研也了解到，2015年11月底，東北三省的玉米庫存達到歷史最高點，夠全國一年的玉米消費量。2008年以來，玉米臨儲價格提高了60%，產量提高了40%，增產玉米基本全部被國家糧庫吃盡。原料成本過高，下游玉米加工全部慘淡經營。
最終，在國際市場倒逼之下，決策者下定決心再啟糧改。此時此刻，回顧歷史上幾度折返，當以此為訓。
提升中國農業競爭力
當前中國在糧食問題、農產品問題上遇到的麻煩，遠非改革托市收購就能解決。
2015年，玉米國內外價差每噸又擴大了270元，至660元，即每斤相差0.33元。9月，中國首次較大幅度地下調了玉米臨時收儲價格，從每斤1.12元降至1元。國內價格仍遠高于國外。目前，玉米配額內進口價格大約是每斤0.76元。政府托市只是形成高價差的其中一個因素。
引起更深遠憂慮的是中國農業的基本競爭力。
回顧中國“入世”時，中國農業在世界具有一定優勢地位。時至今日，在糧、肉、奶等相當多的農產品上，中國已處于競爭劣勢。
農業部農業貿易促進中心主任倪洪興最近在“清華三農論壇2016”上表示：隨著中國勞動力、土地和環境保護、質量安全成本的顯性化和不斷提高，中國農業進入了成本快速上漲時期，大宗農產品生產成本必然與瑞士、日本和韓國的水平趨于接近，與美國、加拿大和澳大利亞等主要出口國的差距不斷拉大。基于成本之上的國內糧食市場均衡價格與國際市場價格差距擴大的趨勢不可逆轉，這是個長期趨勢。
據倪洪興計算，2013年，中國稻谷、小麥、玉米、大豆的生產成本分別比美國高38%、31%、91%以及79%。其中，人工成本高達7到20倍，土地成本超出10%-96%。并且，中國“入世”時，并沒有爭取到農產品的高關稅保護，中國農產品進口的平均關稅水平只有15.2%，相當于世界平均水平的四分之一。三大主糧最高關稅只有65%。玉米在特定時段已經頂破65%的天花板。他預計，大米和小麥頂破這層天花板將在“十三五”末成為常態。
面臨這樣一個實際上相當開放的市場，如何定位中國農業，需要戰略考量。“口糧絕對安全、谷物基本自給”的紅線要不要守？能不能守得住？中國如何參與全球農業分工，培育自己的農業比較優勢和競爭力？
無論如何，提高中國農業的基礎競爭力都是當務之急。2016年“一號文件”亦著力于此，將其置于首要位置，內容則涵蓋高標準農田、農田水利、農業科技、農業機械、現代種業、培育新型經營主體、服務主體、農業結構調整等關乎農業競爭力的方方面面。
歸根結底是權利問題
對于提升中國農業競爭力而言，兩件事無法繞開——產權改革，以及減少農民數量、讓農民進城。這兩件事都是“三農”改革至今遲遲未能有效突破的痛點。
2015年，中國城鄉居民人均收入倍差2.73，比上年縮小0.02，較“十二五”初的2011年，縮小0.4，城鄉差距有所緩解。但這樣的城鄉收入比仍然高于大多數發展中國家。 毫無疑問，農民權利缺失——受教育的權利、享受政府公共服務的權利、支配和管理自己財產的權利、自我組織的權利、自由遷徙的權利等等，是中國工業化、城鎮化過程制造高城鄉差距的重要因素。
人是主體，任何將其客體化的幫扶，都無助于其真正實現價值。既然中國過去及現在，對農民權利存在長期忽視甚至剝奪，那么中央最應做的事情，就是還權賦能，讓農業、農村、農民全面釋放自身活力和能量。
可是，自十八屆三中全會啟動農村全面深化改革以來，農村產權改革依然困囿于各種條條框框，繞道根本性的制度改革，選擇在現有框架內釋放極其有限的空間。
2015年啟動的經營性集體建設用地入市試點和農地經營權、農民住房財產權抵押試點都是如此，相比過去地方已經實踐過的方案，并無突破，甚至收縮了改革尺度。主責部門對頂層設計的再三強調、批復地方方案的改革程序安排，亦打破了過去地方探索的機制，束之于嚴格控制的“理想類型”。
產權改革滯后已經嚴重束縛農村生產力。農地產權不穩定不完整，影響土地流轉和土地投資，必然制約農業競爭力提升；宅基地、集體建設用地無法有效盤活，不僅農民無法實現其財產權利，還制約現代農業資金投入。土地資源低效甚至無效利用、城市建設乃至中國經濟發展模式扭曲的問題也無從改變。
欲富裕農民，必須減少農民；欲提高中國農業競爭力，也必須減少農民。按照國家統計局數據，中國農業勞動力比重還有30%左右；若按照中國社會科學院副院長蔡昉計算，農業勞動力比重約在20%，而農業產值占GDP比重不到10%。要達到兩者比例基本平衡，中國還有1億到2億多農業勞動力要進一步轉移出來。
不過，中國城鎮化速度已經出現明顯放緩跡象。這固然是城鎮化達到一定水平后速度自然降低、經濟增長速度放緩等因素所致，但是戶籍和集體產權制度改革滯后，以及半城鎮化造成的中老年農民工返鄉、逆城市化問題，亦不容忽視。
讓農民工順利融入城市，將土地城鎮化轉變為人的城鎮化，中央在推進新型城鎮化中亦再三強調。2015年，中央在流動兒童義務教育經費上增加了支出責任，以利于流入地解決流動兒童教育問題。不過，一方面，從小城鎮到特大城市階梯式放開落戶的路徑和人口實際流向并不相契合，尤其是，嚴控特大城市人口的方針，不僅使特大城市積累的老問題難以化解，還制造了新留守兒童。
改變需求還是改革供給，恐怕也是戶籍改革必須理清之事。如何建立適應統一市場需求的對基本公共服務的事權和財權安排，至今仍然缺少完整清晰的改革框架。
農村產權改革已經進入深水區。過去中國的“三農”政策制定者們運用其政治智慧和本土化能力所規避的問題，如今到了必須直面的時候。
中國鄉村發現網轉自： 《財新周刊》 2016年第5期
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